Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž., ki ga zastopajo dr. B. B., C. C. in Č. Č., odvetniki v Z., na seji dne 18. 4. 2002

1. Prva alinea prvega odstavka 7. člena uredbe o gojenju navadne konoplje (Uradni list RS, št. 34/98) in alinea 1. točke prvega odstavka 4. člena, ki se glasi: “podpisano izjavo, da bo zagotovil varovanje posevka zaradi preprečevanja morebitnih zlorab, in da bo nosil vse stroške nadzora nad pridelavo, ki ga opravljajo pristojni inšpekcijski organi in izvedenci,” sta bili v neskladju z ustavo. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.
2. Odločba Senata za prekrške, št. Pp 6112/98 z dne 12. 11. 1998 in odločba sodnika za prekrške Ljubljana, št. P-34821/98 z dne 9. 9. 1998 se razveljavita.
3. Postopek o prekršku v zadevi, št. P-34821/98 Sodnika za prekrške Ljubljana zoper obdolženega A. A. se ustavi.
4. Stroški postopka o prekršku v zadevi iz prejšnje točke bremenijo proračun.

1. Pritožnik je bil v postopku o prekršku kaznovan zaradi prekrška po uredbi o gojenju navadne konoplje (v nadaljevanju: uredba), ker svojih nasadov konoplje ni zavaroval pred morebitnimi zlorabami. Izrečena mu je bila denarna kazen 100.000 tolarjev in varstveni ukrep odvzema predmetov – že zasežene konoplje z nalogom za njeno uničenje. V ustavni pritožbi navaja, da so organi za prekrške samovoljno razlagali pravno normo, ki določa znake prekrška, in s tem kršili načelo zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen ustave) ter načela pravne države (2. člen ustave). Ta načela naj bi bila kršena tudi zato, ker noben predpis ne določa, na kakšen način je treba zavarovati nasad. Izrek varstvenega ukrepa odvzema in uničenja nasada konoplje naj bi bil brez pravne podlage. Meni, da konoplja ni bila uporabljena ali namenjena za prekršek niti ni s prekrškom nastala, za gojenje konoplje pa naj bi imel vsa potrebna dovoljenja.
2. Iz odločbe sodnika za prekrške izhaja, da pritožnik enega od svojih nasadov konoplje (pri svoji vikend hiši) ni varoval na noben način, drugi nasad pa je bil obdan z obrobo iz koruze in sončnic. Sodnik za prekrške je zavzel stališče, da takšen način varovanja ne onemogoča morebitnih zlorab. Kot podlago za izrek varstvenega ukrepa odvzema predmetov je navedel 37. člen zakona o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83 in nasl. – v nadaljevanju: ZP), ukrep pa je utemeljil z razlogi splošne varnosti. Senat za prekrške je takšna stališča potrdil.
3. Ustavno sodišče je vpogledalo spis sodnika za prekrške Ljubljana, št. P-34821/98. Iz spisa izhaja, da je dne 28. 7. 1998 kmetijska inšpektorica opravila ogled nasadov in podala mnenje, da so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih zahteva uredba, in da zaradi nejasnega termina “varovanje posevkov zaradi morebitnih zlorab” ter zato, ker zlorabe niso ugotovljene, pridelovanje konoplje s kmetijskega stališča ni sporno. Dne 29. 7. 1998 je UNZ Novo mesto opravila zaseg nasadov in podala predlog za uvedbo postopka o prekršku.
4. Senat ustavnega sodišča je s sklepom z dne 14. 3. 2001 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Ustavna pritožba je bila v skladu z določbo 56. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) poslana senatu za prekrške, ki nanjo ni odgovoril.
5. V postopku odločanja o ustavni pritožbi se je postavilo vprašanje, ali je bila določba uredbe, na podlagi katere je bil pritožnik kaznovan za prekršek, v skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen ustave) in z načeli pravne države (2. člen ustave), ker ni določala načinov varovanja nasadov konoplje pred zlorabami. Ustavno sodišče je zato dne 13. 12. 2001 sklenilo, da na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začne postopek za oceno ustavnosti v izreku te odločbe navedenih določb uredbe. Sklep o začetku postopka je posredovalo vladi, da se o spornem vprašanju izjavi. Vlada se ni izjavila.

6. Po zakonu o proizvodnji in prometu mamil (Uradni list SFRJ, št. 55/78 in nasl. –ZPPM), ki je veljal v času, ko je bila izdana uredba, sta bili proizvodnja in promet mamil dovoljena ob pogojih, določenih v tem zakonu. Kot mamila so se v skladu s 3. členom ZPPM štele substance, navedene v seznamu mamil. V odločbi o seznamu mamil (Uradni list RS, št. 5/98) je bila pod zaporedno številko 109 uvrščena tudi rastlina kanabis (Cannabis Sativa L.). Uredba, ki je bila izdana na podlagi zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 – ZKZ) v zvezi z zakonom o potrjevanju novih sort, dovolitvi introdukcije tujih sort in varstvu sort kmetijskih in gozdnih rastlin (Uradni list SFRJ, št. 38/80 in nasl. – ZPNSDI) je določala pogoje, pod katerimi je bilo dovoljeno gojiti navadno konopljo (Cannabis Sativa L.) v industrijske namene. V skladu s 4. členom uredbe je moral obdelovalec kmetijskega zemljišča najpozneje 14 dni po setvi prijaviti gojenje navadne konoplje ministrstvu, pristojnemu za kmetijstvo. Prijavi je moral poleg podatkov o zemljišču, sorti in količini posejanega semena predložiti tudi podpisano izjavo, da bo zagotovil varovanje posevka zaradi preprečevanja morebitnih zlorab in da bo nosil vse stroške nadzora nad pridelavo, ki ga opravljajo pristojni inšpekcijski organi in izvedenci. Po določbi prve alinee prvega odstavka 7. člena uredbe se kaznuje za prekršek z denarno kaznijo od 50.000 do 150.000 tolarjev, kdor ne zavaruje nasada zoper morebitne zlorabe.
7. Iz načel pravne države (2. člen ustave) izhaja, da mora biti tistemu, ki se namerava ukvarjati z dejavnostjo, ki jo pravni red dovoljuje, iz predpisov razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora pri tem računati oziroma kakšni so pogoji za opravljanje te dejavnosti. Če iz zakonskih ali podzakonskih določb ni mogoče ugotoviti pogojev, ki jih mora oseba spoštovati, gre za normo, ki je nedoločna in nepredvidljiva in je zato v nasprotju z načeli pravne države (sklep št. U-I-326/97 z dne 4. 6. 1998, OdlUS VII, 122). Zahteva po določnosti pravnih norm velja še strožje, kolikor gre za norme, ki opredeljujejo kaznivo ravnanje. V skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (prvi odstavek 28. člena ustave) nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo storjeno. Navedena ustavna določba ima več vidikov. Iz nje izhaja zahteva, da so kazniva dejanja določena z zakonom, kar pomeni, da je določanje kaznivih dejanj v pristojnosti zakonodajalca. Za prekrške, ki predstavljajo vrsto kaznivega ravnanja, je glede tega vprašanja treba upoštevati 3. člen ZP, po katerem se prekrški lahko določajo tudi z uredbo in odlokom vlade ter z občinskim odlokom. Ne glede na to, s katerim predpisom se določa prekršek, mora biti tudi pri oblikovanju norm, s katerimi se določajo prekrški, spoštovano načelo lex certa – predpis, ki neko ravnanje opredeljuje kot kaznivo, mora biti vnaprej določen, jasen in predvidljiv. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 33/00 in OdlUS IX, 50) sprejelo stališče, da mora biti zahteva po določni opredelitvi kaznivega ravnanja spoštovana tudi pri določanju prekrškov. Smisel te zahteve je v tem, da storilec vnaprej ve, kaj je kaznivo, in se zaveda, da dela nekaj, kar je določeno kot kaznivo ravnanje. Namen načela zakonitosti in s tem določnosti v kazenskem materialnem pravu je preprečiti samovoljo in arbitrarno uporabo državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile vnaprej točno opredeljene (odločba št. U-I-6/93 z dne 1. 4. 1994, Uradni list RS, št. 23/94 in OdlUS III, 33). Le vnaprej predvidena in določno opredeljena zapoved oziroma prepoved lahko učinkovito odvrne od njenega kršenja (odločba št. U-I-183/96 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 146). Kazenskopravna norma izpolnjuje te zahteve, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in je na ta način ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, določeno in predvidljivo.
8. Po določbi prve alinee prvega odstavka 7. člena uredbe predstavlja prekršek opustitev zavarovanja nasada pred morebitnimi zlorabami. Za obstoj prekrška ni potrebno, da pride do nastanka prepovedane posledice (zloraba konoplje), temveč zadošča opustitev varovanja. Gre torej za opustitveni prekršek, za katerega je značilno, da storilec opusti dejanje, ki bi ga moral storiti, zapoved ravnanja pa mora biti izrecno določena. Dolžnost varovanja nasadov izhaja iz ocenjevane določbe 1. točke prvega odstavka 4. člena uredbe, ki pa kazenske določbe vsebinsko v ničemer ne dopolni, saj določa le, da mora obdelovalec prijavi predložiti podpisano izjavo, da bo zagotovil varovanje posevka zaradi preprečevanja morebitnih zlorab. Z zahtevo po predhodni izjavi zagotavlja le, da je obdelovalec seznanjen z dolžnostjo varovanja, ne pa tudi s tem, na kakšen način naj to dolžnost izpolni. Iz načela lex certa samo po sebi ne izhaja, da bi morala kazenskopravna norma vsebovati tudi vse možne izvršitvene oblike kaznivega ravnanja. V kaznovalnem pravu je dopustna tudi uporaba nedoločnih pravnih pojmov, kadar se v kazenski normi niti primeroma ne more opisati vsebine prepovedi ali zapovedi. Vendar pa morajo biti ti vsaj določljivi z uporabo že izoblikovanih in ustaljenih standardov. Gre za vprašanje, ali je od povprečnega naslovljenca norme mogoče pričakovati, da ve, kakšno ravnanje se od njega pričakuje.
9. Uredba dovoljuje opravljanje dejavnosti, ki načeloma ni dovoljena. Rastlina kanabis je uvrščena na seznam mamil in je zato njena pridelava podvržena strožjim pogojem. Varovanje nasadov kanabisa pred morebitno uporabo rastline v nedovoljene namene je strokovno-tehnično vprašanje. Od povprečnega obdelovalca kmetijskega zemljišča, na katerega je norma naslovljena, ni mogoče pričakovati, da bo vedel, kateri so ustrezni načini preprečevanja zlorabe nasada. Uredba ni niti primeroma določila načinov varovanja niti ni zagotovila vnaprejšnjega strokovnega nadzora v konkretnih primerih (na primer z odobritvijo načrta varovanja pred začetkom gojenja). Glede na navedeno je bila določba uredbe, ki je kot prekršek določala opustitev varovanja nasadov konoplje, nedoločna in nepredvidljiva in zato v neskladju z 2. členom in s prvim odstavkom 28. člena ustave.
10. Uredba o gojenju navadne konoplje je prenehala veljati dne 15. 5. 1999, ko je stopila v veljavo uredba o pridelavi konoplje (Uradni list RS, št. 36/99). Po določbi 47. člena ZUstS lahko v primeru, če je zakon ali drug predpis prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti, ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z ustavo in zakonom. Tej svoji ugotovitvi lahko da učinek odprave ali razveljavitve, odločitev pa je odvisna od tega, na kakšen način je mogoče odpraviti škodljive posledice. Določba uredbe, ki jo je ustavno sodišče presojalo, je predstavljala podlago za izrek sankcije za prekršek. Ker je pritožnik vložil ustavno pritožbo in se s tem zavaroval pred učinki pravnomočnosti odločb, je ustavno sodišče odločilo, da ima ugotovljena neskladnost z ustavo učinek razveljavitve (1. točka izreka).

11. V obravnavanem primeru je bil pritožnik obsojen za prekršek na podlagi določbe uredbe, ki jo je ustavno sodišče sedaj kot neustavno razveljavilo. Ker je bila z izpodbijanimi odločbami, iz istih razlogov kot pri uredbi, pritožniku kršena pravica iz prvega odstavka 28. člena ustave, jih je bilo treba razveljaviti (2. točka izreka). V takšnem primeru lahko ustavno sodišče ob uporabi prvega odstavka 60. člena ZUstS odloči tudi o sporni pravici, če je to nujno zaradi odprave posledic, ki so na podlagi posamičnega akta že nastale ali če to terja narava ustavne pravice oziroma svoboščine, in če je na podlagi podatkov v spisu možno odločiti. V skladu z drugim odstavkom 2. člena ZP se v primeru, če se po storitvi prekrška spremeni predpis, ki določa prekršek, uporabi zakon ali predpis, ki je za storilca milejši. Odločitev o razveljavitvi določbe o prekršku pomeni, da dejanje ni več določeno kot prekršek. Glede na naravo ugotovljene kršitve človekove pravice in glede na to, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 60. člena ZUstS, je ustavno sodišče z uporabo določbe 1. točke prvega odstavka 167. člena ZP odločilo, da se postopek o prekršku zoper pritožnika ustavi (3. točka izreka). Pritožnik bo lahko odpravo posledic, ki so mu nastale na podlagi pravnomočne odločbe o prekršku, ki je bila razveljavljena, in je bil postopek zoper njega ustavljen zato, ker je bilo ugotovljeno, da dejanje ni prekršek, uveljavljal na podlagi določbe 245. člena in ostalih določb 17. poglavja ZP. Ker je ustavno sodišče samo odločilo o pritožnikovi pravici, je bilo v skladu z določbo četrtega odstavka 176. člena ZP treba odločiti tudi o stroških postopka o prekršku (4. točka izreka).

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, 59. člena in prvega odstavka 60. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.