Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo vlade, na seji dne 18. 4. 2002

1. Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Izola za obdobje 1986-1990-2000 (območje Livade – 1999) (Uradne objave Občine Izola, št. 9/99) se razveljavi.
2. Odlok o zazidalnem načrtu Livade II (Uradne objave Občine Izola, št. 10/99) se odpravi.

1. Vlada je vložila zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Izola za obdobje 1986-1990-2000 (območje Livade – 1999) (v nadaljevanju: odlok o prostorskih sestavinah) in odloka o zazidalnem načrtu Livade II (v nadaljevanju: odlok o ZN). Odlok o prostorskih sestavinah naj bi ne bil usklajen z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana države. Pri sprejemanju navedenega odloka naj bi občina kršila 49. in 50. člen zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUreP), saj k osnutku odloka ni pridobila sklepa vlade o njegovi usklajenosti z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin planskih aktov države. Vlada je na seji dne 28. 6. 1999 sprejela sklep, da predlog sprememb odloka o prostorskih sestavinah ni usklajen z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin planskih aktov države. Pristojno ministrstvo je Občino Izola opozorilo na navedene nepravilnosti in ji predlagalo, naj odlok o ZN (ki temelji na odloku o prostorskih sestavinah) uskladi z zakonom tako, da ga odpravi. Ker odlok o prostorskih sestavinah ni bil usklajen z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin planskih aktov države, po navedbah vlade ne more biti podlaga za sprejetje prostorskih izvedbenih aktov za obravnavano območje. Zato naj bi bil v neskladju z ZUreP tudi odlok o ZN, saj temelji na nezakonitem planskem aktu občine. Vlada sicer priznava, da je pri sprejetju svojega sklepa prekoračila 45-dnevni zakonski rok. Vendar navaja, da bi morala Občina Izola pri svojem ravnanju izhajati tudi iz četrtega odstavka 153. člena ustave, ki določa, da morajo ne samo posamični akti, ampak tudi dejanja organov lokalnih skupnosti temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu, torej ne samo na določbah 49. in 50. člena ZUreP. Občina bi morala upoštevati tudi druge določbe ZUreP, zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 – v nadaljevanju: ZKZ), zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 – v nadaljevanju: ZON) in druge predpise o varovanju naravnih dobrin (pri tem konkretnih določb ne navaja). Občina naj bi bila že pred dokončnim sprejemom izpodbijanih aktov opozorjena na neskladnosti, zato ni prav, da se skriva za formalnostjo 45-dnevnega roka. Pred tem naj bi namreč prejela mnenje ministrstva, pristojnega za kmetijstvo, iz katerega izhaja, da so izjemni posegi v najboljša kmetijska zemljišča, ki se nahajajo na ureditvenem območju Livade II, v nasprotju z varstvom kmetijskih zemljišč pred spreminjanjem namembnosti. Hkrati naj bi ji upravni organ, pristojen za varstvo narave, posredoval mnenje, da osnutek odloka o prostorskih sestavinah ni usklajen s priporočili medobčinskega zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine, ker prostorske rešitve posegajo v pinijev drevored, ki je v občinskih planskih aktih opredeljen kot naravna dediščina. Tudi področje gospodarjenja z vodami (oskrba s pitno vodo) naj bi ne bilo načrtovano v skladu s predpisi. To naj bi pomenilo, da so strokovne podlage za pripravo in sprejem odloka o prostorskih sestavinah nezakonite.
2. V odgovoru na zahtevo Občina Izola navaja, da je po 21. členu zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 2/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) pristojna za načrtovanje prostorskega razvoja. Pri sprejemanju izpodbijanih aktov naj ne bi ravnala v nasprotju z 49. in 50. členom ZUreP. Urad za prostorsko načrtovanje je v imenu Občine Izola z vlogama z dne 28. 12. 1998 in 16. 2. 1999 zaprosil vlado za mnenje o usklajenosti predloga odloka o prostorskih sestavinah s planskimi dokumenti države. Upoštevajoč 49. in 50. člen ZUreP bi morala vlada morebitno neusklajenost predloga odloka o prostorskih sestavinah s planskimi dokumenti države ugotoviti najkasneje v 45 dneh. Vlada je šele dne 28. 6. 1999 sprejela sklep, s katerim je ugotovila neusklajenost predloga odloka o prostorskih sestavinah s planskimi akti države, kar pomeni, da je ta sklep sprejela po poteku 45-dnevnega roka, določenega z ZUreP. Iz 49. in 50. člena ZUreP po mnenju občine jasno izhaja, da lahko po načelu pravne varnosti, ki jo zagotavlja 2. člen ustave, domneva, da neusklajenosti s planskimi akti države ni, ter nadaljuje s sprejemanjem svojih planskih aktov. Tako je Občina Izola tudi ravnala in občinski svet je dne 5. 7. 1999 sprejel odlok o prostorskih sestavinah, pri čemer ni upošteval negativnega sklepa vlade, saj je bil ta sprejet prepozno in je bil zaradi tega nezakonit. Na njegovi podlagi je občinski svet sprejel še odlok o ZN. Mnenja pristojnih ministrstev, ki jih navaja vlada, naj bi občina prejela le kot priloge k sklepu vlade. Iz njih naj bi izhajalo, da odlok o prostorskih sestavinah ne posega v obvezna izhodišča države s področja vodnega gospodarstva. Kot kulturna (ne naravna) dediščina naj bi se pinijev drevored varoval v postopku priprave in sprejemanja odloka o ZN tako, da se upošteva priporočila pristojnega zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine. To naj bi občina tudi storila. Glede kmetijskih zemljišč naj bi kot strokovno podlago za pripravo odloka o prostorskih sestavinah občina uporabila izvedensko mnenje o možnostih intenzivne rabe zemljišč na območju Livade II, ki ga je izdelala Univerza v Ljubljani. Iz njega izhaja, da ta kmetijska zemljišča ležijo znotraj urbaniziranih površin in so zato močno podvržena degradaciji tako, da na njih ni mogoče vzpostaviti intenzivne kmetijske pridelave. Bila naj bi enklava znotraj območja stavbnih zemljišč. Na njih naj bi bili: kiosk, parkirišče, pasji poligon, ljubiteljski vrtički in površine v zaraščanju. Pri pripravi strokovnih podlag naj bi občina upoštevala vrsto rabe zemljišč po zemljiški knjigi, njihovo dejansko rabo in naravne talne lastnosti ter degradiranost in onesnaževanje območja zaradi lege znotraj urbaniziranih površin. Kot stavbna naj bi bila ta zemljišča načrtovana že leta 1971. Kljub kasnejšemu zavarovanju teh zemljišč kot kmetijskih naj bi bilo leta 1988 izdano pozitivno mnenje takratnega republiškega izvršnega sveta k spremembam in dopolnitvam občinskih planskih aktov v delu, ki se je nanašal na I. območje kmetijskih zemljišč. To naj bi zajelo tudi posamezen del kmetijskih zemljišč na spornem območju Livade II. Občina naj bi odlok o prostorskih sestavinah ne sprejela v nasprotju z 8. členom ZKZ, saj je negativno mnenje pristojnega ministrstva v nasprotju s to določbo zakona. To mnenje naj bi bilo v nasprotju tudi z navodilom o strokovnih merilih za določitev zemljišč v kategorije (Uradni list SRS, št. 45/82 – v nadaljevanju: navodilo) in dejanskim stanjem zemljišč.
3. Vlada v dopolnitvi zahteve navaja, da 8. člen ZKZ določa izjemne primere, ko se lahko najboljša kmetijska zemljišča načrtujejo v prostorskih planskih aktih, in ne, kdaj je lahko mnenje ministrstva pozitivno ali negativno. Na obravnavanem območju naj bi bilo 17 hektarov najboljših kmetijskih zemljišč, ki jih izpodbijani akti namenjajo izgradnji bazenskega kompleksa in nastanitvenih zmogljivosti. Po zakonu o varstvu kmetijskih zemljišč pred spreminjanjem namembnosti (Uradni list SRS, št. 44/82) naj bi bila vsa kmetijska zemljišča (tudi če so bila po občinskih predpisih že načrtovana kot stavbna) zavarovana pred spreminjanjem namembnosti. To naj bi veljalo tudi za območje Livada II, saj občina kasneje ni uveljavljala sprememb na tem območju. Izvedensko mnenje naj bi občina pridobila v lastnem interesu. Po navodilu naj bi bilo treba upoštevati še reliefne značilnosti zemljišč, njihovo dejansko rabo in klimatske razmere. Le pedološke lastnosti zemljišč naj bi ne bile razlog za spremembo njihove kategorije. Kriteriji za razvrstitev kmetijskih zemljišč v prostorskih planskih aktih so določeni v ZKZ. Poleg kategorije naj bi se upoštevala njihova možnost strojne obdelave, primernost za vrtnarstvo zaradi izjemnih lastnosti in lege ter možnost namakanja in oblikovanja v komplekse. Vlada navaja, da imajo po ugotovitvah pristojnega ministrstva te lastnosti kmetijska zemljišča na spornem območju Livade II.

4. S sklepom št. U-I-281/00 z dne 4. 10. 2001 je ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvrševanje odloka o ZN.
5. V zadnjem poglavju ZUreP je predpisan poseben postopek usklajevanja dolgoročnih in srednjeročnih prostorskih planov ter določene obveznosti nosilcev planiranja (lokalnih skupnosti in države) v tem postopku z namenom, da se državni in občinski interesi v prostoru uskladijo. Po določbah 49. in 50. člena ZUreP je tako treba za osnutek prostorskega plana občine pred dokončnim sprejemom pridobiti ugotovitev vlade o njegovi usklajenosti z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin dolgoročnega plana države in z rešitvami v srednjeročnem planu države. Občine so dolžne osnutke svojih planskih aktov predložiti vladi, ta pa mora o morebitnih neusklajenostih obvestiti občinski svet najpozneje v 45 dneh in mu naložiti odpravo ugotovljenih neskladij. Če občina sprejme neusklajen planski akt, mora vlada o tem obvestiti državni zbor in mu predlagati, naj se opredeli do ugotovljenih neskladij. Do sprejetja stališča v državnem zboru neusklajene sestavine dolgoročnega plana občine ne morejo biti izhodišče za pripravo srednjeročnega plana občine oziroma občina ne more izvajati neusklajenih delov srednjeročnega plana občine. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02) odločilo, da so navedene določbe ZUreP postale zaradi sprememb na področju lokalne samouprave pomanjkljive, zato v praksi ni mogoče zagotoviti njihovega izvajanja. V zakonu namreč nista urejeni vprašanji, kaj velja v primeru, če vlada v predvidenem roku ne obvesti občine o ugotovljenih nepravilnostih oziroma če jo obvesti po preteku tega roka, in kakšne ukrepe lahko sprejme državni zbor v okviru “opredelitev do ugotovljenih neskladij”. Ustavno sodišče je že večkrat obravnavalo občinske planske akte, pri sprejemanju katerih ni bila upoštevana zakonska obveznost usklajevanja z državnimi planskimi akti. Če je ustavno sodišče ugotovilo navedeno neskladnost, je takšen občinski planski akt odpravilo oziroma razveljavilo (odločba št. U-I-95/93 z dne 5. 5. 1994, Uradni list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 43 in odločba št. U-I-261/98 z dne 9. 11. 2000, Uradni list RS, št. 111/00 in OdlUS IX, 256). Predloge za presojo takšnih občinskih aktov je največkrat vlagala vlada, ki pa sama ni poskrbela za izvedbo postopka po ZUreP (obvestilo državnemu zboru). V dosedanji praksi namreč ni poznan primer, da bi se vlada ob ugotovitvi neskladnosti občinskega planskega akta najprej obrnila na državni zbor. Vlada je vlagala zahteve za presojo takšnih občinskih aktov tudi v primerih, ko je sama prekoračila 45-dnevni rok za obvestilo občine o ugotovljenih neskladnostih.
6. Tudi v obravnavanem primeru gre za to. Iz obsežne dokumentacije v spisu izhaja, da je vlada sprejela sklep o ugotovitvi neusklajenosti dne 28. 6. 1999 (in pozneje še enkrat 21. 9. 2000). Ker ji je bila vloga za izdajo sklepa predložena že 28. 12. 1998 in dopolnjena dne 12. 2. 1999, je vlada prekoračila najdaljši 45-dnevni zakonski rok, ki ga določata 49. in 50. člen ZUreP. Občina Izola je prejela prvi sklep vlade o ugotovitvi neusklajenosti po preteku zakonskega roka, vendar nekaj dni pred dokončnim sprejetjem odloka o prostorskih sestavinah. Svetniki so bili pred odločanjem o sprejetju odloka o prostorskih sestavinah na seji dne 5. 7. 1999 ustno seznanjeni z negativnim sklepom vlade k predlogu izpodbijanega akta, vendar ga pri odločanju niso upoštevali.
7. V tem primeru gre očitno za neusklajene interese države in lokalne skupnosti v prostoru, h katerim sta prispevala tako vlada z zamudo zakonskega roka kot občina, ki njenega obvestila, ki ga je prejela pred sprejemom izpodbijanega akta, ni želela upoštevati. Ne glede na to, da ZUreP v 49. in 50. členu za takšne primere predvideva, da vlada o tem obvesti državni zbor in mu predlaga, naj zavzame stališča do ugotovljenih neskladij, vlada pa tega v obravnavanem primeru ni storila, je ustavno sodišče opravilo presojo izpodbijanih občinskih aktov. Vlada ima namreč za vložitev takšne zahteve pooblastilo (pristojni minister pa dolžnost ji to predlagati) v 57. členu zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – ZUpr), če pristojni minister predhodno opozori na neskladnost z občino, ki je sprejela sporen akt. Ta pogoj pa je v obravnavani zadevi izpolnjen.
8. Prostor je zaradi hitrega gospodarskega razvoja in naraščanja števila prebivalcev na nekaterih območjih vse bolj omejen dejavnik pri zadovoljevanju zasebnih in javnih potreb. Zato je treba skrbno načrtovati njegovo namensko in smotrno izrabo. Pri tem prostorski plani predstavljajo temelj in usmeritev bodoče izrabe prostora. Navedeno še zlasti velja za območja v prostoru, na katerih se načrtujejo spremembe rabe posamezne kategorije zemljišč. Prostorsko planiranje, katerega nosilci so državni organi in organi lokalnih skupnosti, je področje, ki povezuje lastninskopravne režime različnih kategorij zemljišč: kmetijskih, gozdnih, stavbnih in vodnih. Tem temeljnim kategorijam zemljišč lahko dodamo še specialne pravne režime, kot so režim kulturnih spomenikov, naravnih znamenitosti, grajenega javnega dobra, priobalnih zemljišč itd. Prostorski plan z načrtovanjem namenske rabe na posameznih območjih načrtuje tudi pravni režim te ali one kategorije zemljišč. Nosilec planiranja je v veliki meri pri planskih odločitvah svoboden, zlasti pri planiranju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, planiranju infrastrukture itd., hkrati pa je vezan na ustavo in zakone. V tem smislu občina po 21. členu ZLS samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja tudi nalogo načrtovanja prostorskega razvoja.
9. ZUreP kot prvo nalogo pri urejanju prostora zagotavlja posebno varstvo dobrin splošnega pomena (določbe od 6. do 13. člena) tako, da samo izjemoma dopušča, da so nekatere dobrine splošnega pomena, kot so določena kmetijska zemljišča, gozdovi, vode, rudna bogastva, morska obala, obrežja jezer in vodotokov itd., prostorsko načrtovane za druge namene. Pri tem ZUreP predpostavlja, da posebni predpisi natančneje določajo pogoje in način rabe posamezne od teh dobrin splošnega pomena. Hkrati posebno varstvo kmetijskih zemljišč z zakonom predvideva že drugi odstavek 71. člena ustave. Na področju kmetijskih zemljišč je tako eden izmed najpomembnejših institutov prav njihovo načrtovanje in varstvo pred spreminjanjem namembnosti. To ureja ZKZ v II. poglavju pod naslovom: Načrtovanje in varstvo kmetijskih zemljišč.
10. V obravnavanem primeru odlok o prostorskih sestavinah načrtuje spremembo namembnosti najboljših kmetijskih zemljišč na območju Livade II. Iz izvedenskega mnenja, na katerega se sklicuje občina, izhaja, da je ta zemljišča iz I. območja kmetijskih zemljišč (najboljša kmetijska zemljišča) smiselno prekategorizirati v II. območje (manj primernih kmetijskih zemljišč) po kriterijih, ki jih določa navodilo. Pri tem ustavno sodišče ni ugotavljalo obsega spornega območja, kot ga različno navajata vlada in občina (morebitna sprememba namembnosti dela tega območja v letu 1988), ker to v tem postopku ustavnopravne presoje ni pravno relevantno.
11. Po 2. členu ZKZ se kmetijska zemljišča na podlagi njihovih naravnih lastnosti, lege, oblike in velikosti parcel delijo na: najboljša kmetijska zemljišča, to so zemljišča, ki so najprimernejša za kmetijsko obdelavo, in druga kmetijska zemljišča, ki so manj primerna za kmetijsko obdelavo. Na podlagi 3. člena ZKZ je določitev zemljišč, primernih za kmetijsko pridelavo, možna le v planskih aktih države in lokalnih skupnosti v skladu z zakonom. Kmetijska zemljišča se v planskih aktih države in lokalnih skupnosti na podlagi kategorizacije določijo po območjih kot najboljša in druga kmetijska zemljišča ter vodijo v posebni evidenci, povezani z bazo podatkov zemljiškega katastra. Strokovna merila, ki so obvezna strokovna podlaga za določitev zemljišč v kategorije glede na možnost njihove rabe za kmetijsko proizvodnjo, upoštevajoč njihovo sedanjo rabo in njihove naravne danosti, natančneje operacionalizira navodilo. Po njegovem 3. členu se tako na primer naravne danosti zemljišč ugotavljajo na podlagi reliefnih značilnosti (nagib, nadmorska višina, lega), klimatskih razmer in pedoloških lastnosti.
12. Po prvem odstavku 9. člena ZKZ se zaradi določanja kmetijskih zemljišč v planskih aktih države in lokalnih skupnosti kot uradna evidenca vodijo podatki o kategorijah kmetijskih zemljišč, tudi o najboljših in drugih kmetijskih zemljiščih. ZKZ med prehodnimi in končnimi določbami v 110. členu predpisuje, da razvrstitev zemljišč v kategorije, določitev kmetijskih zemljišč iz prvega ter drugega območja kmetijskih zemljišč v planskih aktih ostane v veljavi, dokler planski akti niso spremenjeni oziroma izdelani na novo v skladu z zakonom.
13. Zgoraj navedeno pomeni, da občina zgolj na podlagi predloženega izvedenskega mnenja o kvaliteti zemljišč in možnosti intenzivne kmetijske rabe na območju Livade II ni mogla spremeniti kategorije kmetijskih zemljišč v skladu s 3. členom ZKZ in z navodilom. Za pripravo mnenja je izvedenec upošteval (kot to sam napove v uvodu poročila) le talne lastnosti (morfologija, fizikalne lastnosti), ki so potrebne za ugotavljanje pridelovalnega potenciala zemljišč, in ne naravnih danosti, kot to zahteva navodilo kot obvezna strokovna podlaga za razvrstitev zemljišč v kategorije. Tudi izvedensko mnenje opozarja na upoštevanje določb citiranega navodila.
14. Po 9. in 110. členu ZKZ so obravnavana zemljišča kategorizirana kot najboljša kmetijska zemljišča. Pogoje za spremembo namembnosti teh zemljišč kot izjemo predvideva 8. člen ZKZ. Po prvem odstavku te določbe se najboljša kmetijska zemljišča lahko izjemoma, če ni mogoče uporabiti zemljišč, ki so manj primerna za kmetijsko proizvodnjo oziroma gozdov, v planskih aktih Republike Slovenije namenijo za nekmetijsko rabo, če gre za taksativno naštete primere. Med njimi občina zatrjuje primer, ki ga ta določba predvideva kot nujne funkcionalne zaokrožitve komunalno opremljenih območij kompleksne graditve. Ker pa gre v tem primeru za spremembe planskih aktov države, občina takšne spremembe planskih aktov države ne more nadomestiti z spremembo svojih prostorskih planov. V planskem aktu lokalne skupnosti se po drugem odstavku citirane določbe izjemoma lahko določi, da se najboljša kmetijska zemljišča namenijo za nekmetijsko rabo, če ni mogoče uporabiti drugih kmetijskih zemljišč ali gozdov in gre za taksativno naštete primere njihove rabe, ki pa jih občina v obravnavanem primeru niti ne navaja.
15. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je odlok o prostorskih sestavinah v nasprotju z določbami 3. in 8. člena ZKZ spremenil kategorijo oziroma namembnost najboljših kmetijskih zemljišč, zato ga je ustavno sodišče razveljavilo.
16. Prostorski izvedbeni akti se lahko sprejemajo le na podlagi zakonitih planskih aktov. Okoliščina, da je bil izpodbijani odlok o ZN sprejet na podlagi nezakonitega odloka o prostorskih sestavinah, ima za posledico, da je nezakonit tudi odlok o ZN. Pri odločitvi, ali bi izpodbijani odlok o ZN odpravilo ali razveljavilo, je ustavno sodišče upoštevalo, da so bila na njegovi podlagi, že pred izdano začasno odredbo ustavnega sodišča, izdana posamezna dovoljenja, ki bi lahko omogočila posege v prostor na tem območju. Zaradi odprave teh škodljivih posledic je ustavno sodišče izpodbijani akt odpravilo.
17. Vlada in Občina Izola v svojih vlogah odpirata tudi vprašanja o strokovni pravilnosti sprejetih rešitev oziroma o skladnosti teh rešitev z drugimi zakoni. Pri tem navajata številne dokumente in druge dokaze, ki naj bi utemeljevali trditve ene oziroma druge strani. Vendar ta vprašanja za presojo o osnovnem spornem vprašanju v tej zadevi niso relevantna, zato se ustavno sodišče v njihovo oceno ni spuščalo.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.