Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. A., Ž. Z., ki jo zastopa B. B., odvetnik v V., na seji dne 16. 5. 2002

1. Sodba vrhovnega sodišča št. I Up 808/99 z dne 8. 11. 2001 in sodba upravnega sodišča št. U 1239/98-11 z dne 2. 6. 1999 se razveljavita.
2. Zadeva se vrne upravnemu sodišču v novo sojenje.

1. Pritožnica navaja, da je bilo z odločbo Upravne enote Maribor št. 201-16/94-05/16 z dne 15. 7. 1995 ugotovljeno, da se njena starša C. C. C. C. in Č. Č. Č. nista štela za jugoslovanska državljana na podlagi zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list DFJ, št. 64/45 ter Uradni list FLRJ, št. 54/46 in 105/48 – v nadaljevanju: ZDrž45). Ministrstvo za notranje zadeve je z odločbo št. 0011/18-XVII-333.457 z dne 26. 6. 1998 zavrnilo pritožbo in potrdilo navedeno odločbo. Upravno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo v upravnem sporu zavrnilo. Prav tako pa je bila z izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča zavrnjena tudi pritožba zoper sodbo upravnega sodišča. Pritožnica navaja, da ji pri ugotavljanju državljanstva njenih staršev ni bilo omogočeno dokazovanje lojalnosti, ker to na podlagi tretjega odstavka 63. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZDen) ni bilo mogoče. V izpodbijanih sodbah naj ne bi bilo upoštevano dejstvo, da je bila sodba Vojaškega sodišča za Mesto Maribor št. 988/45 z dne 9. 11. 1946, s katero je bil njen oče obsojen na osem let odvzema svobode s prisilnim delom, v obnovljenem postopku razveljavljena. Pritožnica izpodbija tudi retroaktivno veljavo drugega odstavka 35. člena ZDrž45. Uveljavlja napačno uporabo materialnega prava in kršitev načela enakosti. Predlaga, naj ustavno sodišče izpodbijani sodbi odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopnemu sodišču.

2. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-95/02 z dne 26. 3. 2002 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu z določbo 56. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je bila ustavna pritožba vročena Vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.
3. Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo ne presoja, ali je odločitev sodišča sama po sebi pravilna, temveč preizkusi le, ali so bile z njo kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je tako presojalo, ali je bila pritožnici z izpodbijanima sodbama glede na stališča, ki jih je sprejelo z odločbo št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 43), kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave, ki je poseben izraz načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave.
4. Na podlagi prvega odstavka 9. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZDen) je upravičenec do denacionalizacije tisti, ki je imel ob podržavljenju status jugoslovanskega državljana. Za ugotavljanje jugoslovanskega državljanstva v času odvzema premoženja se uporabljajo takrat veljavni predpisi o državljanstvu. Pritožnik izpodbija uporabo drugega odstavka 35. člena zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list DFJ, št. 64/45 in Uradni list FLRJ, št. 54/46 in 105/48 – v nadaljevanju: ZDrž45), ki je bil sprejet z novelo tega zakona in je začel veljati 4. 12. 1948. Določil je, da se za državljane FLRJ ne štejejo osebe nemške narodnosti, ki živijo v tujini in ki so se med vojno ali pred vojno s svojim nelojalnim ravnanjem proti narodnim in državnim koristim narodov FLRJ pregrešile zoper svoje državljanske dolžnosti. Predpisal je torej izjemo od pravila iz prvega odstavka 35. člena, po katerem veljajo za državljane FLRJ vse osebe, ki so bile na dan 28. 8. 1945 po veljavnih predpisih državljani FLRJ. Določba 35. člena ZDrž45 se je uporabljala retroaktivno, kar je pomenilo, da določene osebe nemške narodnosti, pri katerih sta bila izpolnjena še druga dva pogoja, to sta odsotnost in nelojalno ravnanje, niso pridobile državljanstva FLRJ.
5. Ustavno sodišče je vprašanje, ali je retroaktivna uporaba drugega odstavka 35. člena ZDrž45 pri današnjem ugotavljanju jugoslovanskega državljanstva ustavno dopustna, že presojalo. Z odločbo št. U-I-23/93 je ugotovilo, da retroaktivna uporaba določbe drugega odstavka 35. člena ZDrž45 ni nasprotovala splošnim pravnim načelom, ki so jih tedaj priznavali civilizirani narodi, ki so bili v drugi svetovni vojni žrtve nacionalsocialističnega totalitarnega režima. Zato je odločilo, da je uporaba takšne določbe z vidika pravne kontinuitete pri ugotavljanju državljanstva ustavno dopustna (41. do 45. točka obrazložitve odločbe št. U-I-23/93). Glede na to odločitev ustavnega sodišča so pritožničine splošne navedbe, da se v postopku ugotavljanja državljanstva ne bi smel uporabljati drugi odstavek 35. člena ZDrž45, neutemeljene. Uporaba navedene določbe v postopku ugotavljanja državljanstva zato ne more pomeniti kršitve kakšne ustavne pravice.
6. Do kršitve ustavne pravice pa lahko pride z nepravilno uporabo določbe drugega odstavka 35. člena ZDrž45 v konkretnih postopkih ugotavljanja jugoslovanskega državljanstva. Tako nepravilno uporabo te določbe v tistem delu, ki se nanaša na nelojalno ravnanje, je ustavno sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-23/93. Ugotovilo je, da se je določba tretjega odstavka 63. člena ZDen v tistem delu, v katerem določa, da v postopku ugotavljanja državljanstva ni mogoče ugotavljati obstoja nelojalnega ravnanja zoper interese narodov in države FLRJ, v sodni praksi razlagala protiustavno in v nasprotju s splošnimi interpretacijskimi pravili. Stališče sodne prakse, da je treba določbo tretjega odstavka 63. člena ZDen razlagati kot pravno fikcijo nelojalnosti, zoper katero ni mogoč nasproten dokaz, je ustavno sodišče ocenilo kot kršitev načela enakosti iz prvega odstavka 14. člena ustave in kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Po presoji ustavnega sodišča določba drugega odstavka 35. člena ZDrž45 vsebuje domnevo nelojalnosti, ki je bila glede na takratna zgodovinska dejstva upravičena, vendar je ni dopustno razlagati tako, da prizadeta oseba ne bi imela pravice izpodbijati te domneve in dokazovati nasprotnega. Ker je bila pri ustavnosodni presoji ugotovljena le napačna (protiustavna) razlaga, ustavno sodišče določbe tretjega odstavka 63. člena ZDen v izpodbijanem delu ni razveljavilo. Pred izdajo navedene odločbe Ustavnega sodišča so pristojni upravni organi v postopkih ugotavljali, ali je oseba, katere državljanstvo se je ugotavljalo, nemške narodnosti in ali je zapustila ozemlje takratne Jugoslavije pred uveljavitvijo drugega odstavka 35. člena ZDrž45, to je pred 4. 12. 1948. Nelojalno ravnanje med ali pred vojno kot tretji pogoj se glede na že opisano stališče sodne prakse ni ugotavljalo oziroma strankam ni bilo omogočeno, da bi izpodbijale domnevo nelojalnosti.
7. Takšen primer nepravilne uporabe tretjega odstavka 63. člena ZDen je podan tudi v obravnavani zadevi. Odločba upravnega organa prve stopnje (odločba Upravne enote Maribor št. 201-16/94-05/16 z dne 19. 7. 1995) je bila izdana v času pred sprejetjem odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-23/93. Upravni organ prve stopnje je ugotovil, da sta bila pritožničina starša C. C. C. C. in Č. Č. Č. nemške narodnosti in da sta zapustila območje takratne Jugoslavije pred 4. 12. 1948. Zato je odločil, da se na podlagi drugega odstavka 35. člena ZDrž45 nista štela za jugoslovanska državljana. Upravni organ prve stopnje je v odločbi izrecno navedel, da v postopku ni ugotavljal obstoja nelojalnega ravnanja pritožničinih staršev.
8. Glede na navedeno pritožnica v upravnem postopku na prvi stopnji ni imela možnosti izpodbijati domneve nelojalnosti in v ta namen predlagati dokazov. Upravni organ prve stopnje je ugotavljal le dejansko stanje, ki je ustrezalo takratni nepravilni uporabi drugega odstavka 35. člena ZDrž45. Ugotavljal je le dejstva, na podlagi katerih je lahko sklepal na nemško narodnost pritožničinih staršev in njuno odsotnost iz države v času odvzema premoženja. Tudi če bi pritožnica predlagala dokaze, s katerimi bi izpodbijala domnevo nelojalnosti, upravni organ glede na navedeno stališče sodne prakse teh dokazov ne bi izvedel in presojal. Ministrstvo za notranje zadeve je v zadevi odločalo kot drugostopenjski organ že v času po sprejetju odločbe št. U-I-23/93 (odločba št. 0011/18-XVII-333.457 z dne 26. 6. 1998). Ta v zvezi z izpolnjevanjem tretjega pogoja, obstoja nelojalnega ravnanja pritožničinih staršev, le navaja, da na podlagi odločbe ustavnega sodišča št. U-I-23/93 upravni organ tega ni bil dolžan ugotavljati, ker se le-to domneva, pritožnica pa domneve nelojalnosti ni izpodbila. Upravni organ druge stopnje torej ni upošteval, da pritožnica pred upravnim organom prve stopnje sploh ni imela možnosti predlagati dokazov, s katerimi bi izpodbijala domnevano nelojalnost svojih staršev.
9. Pritožnica je v tožbi navajala, da ji v upravnem postopku na prvi in drugi stopnji ni bila dana možnost, da se izjasni o lojalnosti staršev in je predlagala Upravnemu sodišču naj opravi glavno obravnavo. Upravno sodišče je kljub predlogu za opravo glavne obravnave izdalo sodbo brez nje, ker je ugotovilo, “da je dejansko stanje v upravnem postopku popolno in pravilno ugotovljeno, tako da je lahko odločilo na podlagi dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku”. Upravno sodišče se je v svoji odločbi omejilo na presojanje pravilnosti ugotovitev upravnih organov glede nemške narodnosti pritožničinih staršev in njune odsotnosti iz države pred 4. 12. 1948 ter se do pritožničinih navedb glede tega, da ji v postopku ni bila dana možnost nasprotovati domnevani nelojalnosti staršev, sploh ni opredelilo. Vrhovno sodišče je potrdilo navedeno sodbo sodišča prve stopnje in v svoji sodbi presodilo, da so ugotovitve glede nemške narodnosti pritožničinih staršev in njihove odsotnosti iz države pred 4. 12. 1948 pravilne ter da upravni organ ni bil dolžan ugotavljati pogoja nelojalnosti. Nadalje Vrhovno sodišče ugotavlja, da stranka v postopku sicer lahko uveljavlja dejstva in okoliščine, s katerimi domnevano nelojalnost izpodbija, da pa je bila pritožnici v obravnavani zadevi dana možnost, da se izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah in da se seznani z uspehom dokazovanja, vendar niti v upravnem postopku niti v upravnem sporu ni navajala in dokazovala dejstev in okoliščin, s katerimi bi lahko uspešno izpodbijala domnevo o nelojalnosti svojih staršev.
10. Člen 22 ustave vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic v postopku pred sodišči, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. V upravnem postopku je ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave uveljavljena zlasti z določbo 8. člena zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP), ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča načelo zaslišanja strank. To načelo zahteva, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zakonito in pravilno odločbo. Enako je določal tudi prejšnji zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86, p.b. – ZUP86), ki je veljal v času odločanja upravnih organov. Če stranki ni dana možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, gre za kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. ZUP zahteva, da je vsaki stranki dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (četrti odstavek 146. člena). Glede dokazovanja dejstev, katerih obstoj zakon domneva, ZUP določa, da jih ni treba dokazovati, mora pa biti dovoljeno dokazovati, da ne obstajajo, če ni z zakonom drugače določeno (tretji odstavek 165. člena ZUP). Pritožnici v postopku pred upravnim organom prve stopnje zaradi napačne uporabe tretjega odstavka 63. člena ZDen ni bilo dovoljeno dokazovati, da dejstva, katerih obstoj zakon domneva (nelojalnost), ne obstajajo, upravni organ druge stopnje pa pri odločanju o pritožbi te kršitve ni odpravil. Tudi sodišči pri odločanju o tožbi in pritožbi v upravnem sporu tega nista upoštevali in kršitve nista odpravili. Zato je bila pritožnici z odločbami upravnih organov in s sodbama Upravnega in Vrhovnega sodišča kršena pravica iz 22. člena ustave.
11. Postopek za ugotovitev državljanstva pritožničinih staršev se je začel na zahtevo Oddelka za gospodarstvo in finance takratne Občine Ruše št. 321 –123/93 z dne 24. 12. 1993, kar pomeni, da je denacionalizacijski postopek zaradi reševanja predhodnega vprašanja, tj. ugotovitve državljanstva denacionalizacijskih upravičencev, prekinjen že skoraj devet let. Da bi se postopek ugotavljanja državljanstva čimprej končal, je ustavno sodišče razveljavilo le sodbi upravnega in vrhovnega sodišča in vrnilo zadevo upravnemu sodišču v novo sojenje. Kot je bilo že ugotovljeno, je bil obstoj nelojalnosti pritožničinih staršev ugotovljen na podlagi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, saj pritožnica glede na stališče sodne prakse ni imela možnosti predlagati dokazov, s katerimi bi izpodbijala nelojalnost oziroma dokazovala lojalnost svojih staršev. Ker je bilo dejansko stanje v upravnem postopku nepopolno ugotovljeno, lahko Upravno sodišče odloča le po opravljeni glavni obravnavi (prvi in drugi odstavek 50. člena ZUS). Zato bo upravno sodišče moralo razpisati glavno obravnavo (drugi odstavek 50. člena ZUS) in dati stranki možnost predlaganja dejstev in okoliščin za izpodbijanje domneve nelojalnosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-23/93). V novem postopku bo tako pritožnica imela možnost dokazovati, da nelojalnost njenih staršev ni obstajala. Pri tem se pritožnica ne bo mogla opirati le na morebitno odsotnost podatkov o nelojalnem ravnanju, temveč bo lahko uspešna le, če bo ponudila navedbe in dokaze o ravnanju, ki izpričuje lojalnost, ali pa bo dokazala obstoj (drugih) okoliščin, ki prepričljivo nasprotujejo domnevi o nelojalnosti (tako v odločbi št. Up-278/97 z dne 9. 10. 1997; OdlUS VI, 189). Šele na tej podlagi bo Upravno sodišče lahko sprejelo ustrezno odločitev.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.