Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Marine Antončič in drugih iz Ljubljane, na seji dne 30. maja 2002

1. Prvi in drugi odstavek ter 1. točka četrtega odstavka 5. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Bohinj (Uradni list RS, št. 3/98, 31/98 in 98/99) se v delu, ki se nanaša na počitniške enote, razveljavi.
2. Do morebitne drugačne, z razlogi te odločbe skladne, ureditve lastniki počitniških enot plačujejo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča po merilu, ki upošteva namen uporabe stavbnih zemljišč, kot velja za lastnike stanovanjskih enot.
3. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 2. člena in prvega odstavka 9. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Bohinj se zavrne.

1. Pobudniki izpodbijajo v izreku navedene določbe odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Bohinj (v nadaljevanju: odlok). Tretji odstavek 2. člena odloka določa II. območje, na katerem je treba plačevati nadomestilo. Na njem je tudi naselje II/7 Polje, kjer imajo pobudniki počitniške objekte in so zato zavezanci za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. To naselje obsega stavbna zemljišča, ki so bila z odlokom o zazidalnem načrtu “weekendi Polje W3” (Uradni vestnik Gorenjske, št. 14/71) označena kot Polje W3. S poznejšimi planskimi akti občine naj bi bila ta oznaka spremenjena v oznako Polje Wd1 (leta 1986) in v oznako U-P1 (leta 1989). Oznaka naselja U-P1 naj doslej ne bi bila spremenjena. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča naj bi se plačevalo le na območjih, na katerih so zemljišča opredeljena kot stavbna v prostorskih sestavinah občinskih planskih aktov, kot to določa 27. člen zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN). Ker naj naselje II/7 Polje ne bi bilo opredeljeno v planskih aktih Občine Bohinj in ni bilo objavljeno v uradnem glasilu, ne more biti območje, na katerem se plačuje nadomestilo. Ker naziv območja II/7 Polje ni bil sprejet in objavljen na predpisani način, naj bi bil tretji odstavek 2. člena odloka v nasprotju s 27. členom ZUN in z določbami 2. in 153. člena ter drugega odstavka 154. člena ustave. Ker naj državljani zaradi neobjave naziva območja ne bi imeli možnosti uporabe pravnega sredstva, je izpodbijana določba odloka v nasprotju tudi s 25. členom ustave. Po 58. členu zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84) se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje le na območjih, ki so opremljena z vodovodnim, kanalizacijskim in električnim omrežjem. Območje II/7 Polje naj ne bi bilo opremljeno s kanalizacijskim omrežjem, zato po mnenju pobudnikov niso izpolnjeni zakonski pogoji za uvedbo nadomestila. Na območju počitniškega naselja Zatrnik, kjer ni vodovodnega priključka, naj bi občina že odločila, da so zavezanci oproščeni plačila nadomestila. V skladu z 22. členom ustave naj bi bili zato tudi pobudniki oproščeni plačila. Območje naj bi kot investitorji uredili in vzdržujejo infrastrukturo, vendar jim občina vloženih sredstev ne želi vrniti.
2. Naslednji očitek pobudnikov se nanaša na 5. člen odloka, ki ureja osnovo za izračun nadomestila. V prvem odstavku te določbe so navedeni objekti, ki se štejejo za stanovanjske objekte oziroma prostore (stanovanjski namen), v drugem odstavku te določbe pa objekti, ki se štejejo za počitniške objekte oziroma prostore (počitniški namen). V 1. točki četrtega odstavka citirane določbe je določeno število točk za izračun nadomestila glede na vrsto objektov po posameznih območjih. V podtočki a) je določeno število točk za stanovanjski namen, v podtočki b) pa za počitniški namen, pri čemer je število točk za počitniški namen bistveno večje kot za stanovanjski namen (za petkrat do štiridesetkrat). S tem naj bi občina na nesprejemljiv način ločila namembnost stanovanjskih in počitniških enot, čeprav gre v obeh primerih za bivanje v objektih (ki je lahko stalno ali začasno). Z izpodbijano določbo odloka naj bi bila uvedena različna obremenitev občanov glede na to, ali stalno ali začasno bivajo v objektih. Ker naj bi bilo stalno bivališče osebna okoliščina, pomeni takšno razlikovanje občanov glede na trajanje prebivanja v njihovih objektih kršitev ustavnega načela enakih človekovih pravic in temeljnih svoboščin in načela enakosti pred zakonom. Odlok naj bi bil v 5. členu zato v nasprotju s 14. členom ustave, kot je ustavno sodišče že odločilo v odločbah št. U-I-70/92 z dne 5. 11. 1992 (Uradni list RS, št. 55/92 in OdlUS I, 77) in št. U-I-149/97 z dne 13. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 143).
3. Pobudniki izpodbijajo še prvi odstavek 9. člena odloka, po katerem vrednost točke za izračun nadomestila na predlog župana določi s sklepom občinski svet do konca leta za naslednje leto. Po mnenju pobudnikov to pomeni, da župan lahko določa višino nadomestila mimo zakonsko opredeljenih meril in pogojev ter ne glede na temeljni namen nadomestila po zakonu. Župan naj bi imel možnost arbitrarnega določanja višine obremenitev zavezancev, upoštevajoč zgolj potrebo po polnjenju občinskega proračuna. Izpodbijana določba naj bi bila v nasprotju s prvim odstavkom 41. člena ZSZ84, po katerem se z nadomestilom za uporabo stavbnih zemljišč zagotavljajo sredstva za urejanje stavbnih zemljišč, torej namenjena le opremljanju in vzdrževanju stavbnih zemljišč. Po 147. členu ustave naj bi bila lokalna skupnost pri predpisovanju dajatev vezana na ustavo in zakone in dajatev ne more predpisovati mimo navedenih pogojev (odločba ustavnega sodišča št. U-I-217/97 z dne 5. 3. 1988 – Uradni list RS, št. 24/98 in OdlUS VII, 34).
4. V odgovoru na pobudo občinski svet navaja, da je naselje II/7 Polje s prostorskim planom občine opredeljeno kot stavbno zemljišče. Po drugem odstavku 58. člena ZSZ84 se nadomestilo odmerja na območjih, ki so s prostorskimi sestavinami planskega akta lokalne skupnosti opredeljena kot stavbna zemljišča. Uvedba nadomestila za naselje II/7 Polje naj ne bi bila v nasprotju z ZSZ84, saj ni sporno, da nepremičnine pobudnikov ležijo v naselju Polje, za katero je bil leta 1970 sprejet zazidalni načrt. Sklicevanje na neskladnost oznake naselja naj ne bi bilo relevantno. Po drugem odstavku 58. člena ZSZ84 se nadomestilo plačuje tudi na drugih območjih (poleg območij, ki jih zakon podrobneje opredeljuje), ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem in ne tudi s kanalizacijskim omrežjem, kot zmotno trdijo pobudniki.
Občina naj bi pri določanju nadomestila med drugim upoštevala lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, kar je v skladu z drugo alineo 61. člena ZSZ84. V 5. členu odloka je zato določeno različno število točk za stanovanjske oziroma počitniške enote na posameznih območjih. Občinski svet naj bi upošteval, da je na območju občine vsaj 700 počitniških enot (objektov in prostorov), ki se uporabljajo zgolj za preživljanje prostega časa. Ob koncu tedna naj bi se bistveno povečalo število prebivalcev v občini (od 1500 do 2000), kar povzroči občutno obremenitev oskrbovalnih centrov in javne infrastrukture. Pri gradnji infrastrukture naj bi bilo treba s tem računati, kar zvišuje stroške njene gradnje in vzdrževanja. Tudi glede na pomembnost območij z vidika ohranjanja narave oziroma kvalitete prostora naj bi bilo največje število točk predpisano prav za IV. območje, kamor sodijo območja izven naselij, kot so npr. Uskovnica, Konjska Dolina, Zajamniki itd., na katerih je veliko počitniških objektov. Po mnenju občinskega sveta je večje število točk za enote, ki se uporabljajo za počitniški namen, upravičeno tudi zato, ker je prostor omejen in ga je treba ohranjati za potrebe občanov in razvoj gospodarskih dejavnosti. Stavbno zemljišče naj bi bilo manj smotrno izkoriščeno, če se na njem zgradi počitniški objekt, ki je luksuz. Občina navaja, da ne drži trditev pobudnikov, da plačujejo od petkrat do štiridesetkrat višje nadomestilo kot drugi zavezanci. Z dvema konkretnima izračunoma dokazuje, da ob enakih ostalih pogojih plačujejo lastniki počitniških enot za 117 oziroma za 104 odstotke višje nadomestilo. Po mnenju občinskega sveta pri izpodbijanem 5. členu odloka ne gre za kršitev 14. člena ustave. Navedena ustavna določba naj ne bi pomenila, da predpis, kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena ustave, ne bi smel različno urejati položajev pravnih subjektov. Pomeni le to, da tega ne sme početi samovoljno brez razumnega in stvarnega razloga. Izpodbijana določba 5. člena odloka po mnenju občine ne razlikuje subjektov glede na okoliščine iz prvega odstavka 14. člena ustave in ne posega v drugo ustavno pravico ali temeljno svoboščino, temveč uvaja na zakonu utemeljeno razlikovanje po namenu objektov, za kar obstaja razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog (iz sklepa ustavnega sodišča št. U-I-140/95 z dne 13. 6. 1996, OdlUS V, 96). Pristojnost župana pa naj bi izhajala iz zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju ZLS). Župan naj ne bi določal vrednosti točke za izračun nadomestila, temveč občinskemu svetu predlaga njeno določitev, medtem ko o njeni višini odloča občinski svet. Za opremljanje stavbnih zemljišč naj bi bilo v občini namenjenih bistveno več sredstev, kot je vplačanih iz tega naslova. Nadzor nad porabo sredstev naj bi imeli pristojni organi. Zasebna sredstva, ki so bila morebiti vložena v javno infrastrukturo, naj bi bilo mogoče po predhodnih cenitvah vrniti investitorjem.

5. Pobudniki delu 5. člena odloka očitajo zlasti, da predpisuje različne obremenitve občanov glede na stalno oziroma začasno prebivališče, zato so lastniki počitniških enot občutno višje obremenjeni (za petkrat do štiridesetkrat), kar je v nasprotju s 14. členom ustave. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu sprejelo in ker so bili izpolnjeni pogoji, določeni v četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Odlok v prvem odstavku 5. člena opredeljuje, kaj šteje za stanovanjske objekte oziroma prostore (stanovanjski namen). V drugem odstavku ta določba definira pojem počitniških objektov oziroma prostorov (počitniški namen). Po četrtem odstavku citirane določbe se poleg meril za odmero nadomestila iz 4. člena odloka (opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi objekti in napravami) upoštevajo predhodno našteti objekti oziroma prostori ali nezazidljivost stavbnih zemljišč. Pri tem se po 1. točki te določbe uporaba stavbnih zemljišč za te namene vrednoti po posameznih območjih z različnim številom točk. Stanovanjska območja vrednoti s točkami od 10 do 50, počitniška območja s točkami od 250 do 400 in nezazidljiva območja s točkami od 30 do 60.
7. Po 61. členu ZSZ84 določi nadomestilo občinski svet v skladu z dogovorom občine o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Občine pri tem upoštevajo zlasti lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča.
8. Odlok v 5. členu loči stavbna zemljišča, na katerih stojijo objekti oziroma prostori, ki imajo stanovanjski oziroma počitniški namen, in stavbna zemljišča, ki so nezazidljiva. Zaradi jasnosti 5. člen odloka v prvem in drugem odstavku definira stanovanjske in počitniške objekte oziroma prostore (določa stanovanjski in počitniški namen objektov ali prostorov). Uporaba stavbnega zemljišča je torej odvisna od namena objekta, ki na njem stoji oziroma njegove nezazidljivosti. Izpodbijana določba odloka s tem kot merilo za odmero nadomestila upošteva uporabo stavbnih zemljišč za stanovanjski ali počitniški namen oziroma njihovo nezazidljivost, kar po 61. členu ZSZ84 pomeni upoštevanje namembnosti stavbnih zemljišč. Hkrati izpodbijana določba odloka upošteva lego stavbnih zemljišč po posameznih območjih. Glede na ti dve merili so stavbna zemljišča točkovana z različnim številom točk. Območja, na katerih so počitniške enote, so ovrednotena z bistveno večjim številom točk kot druga območja. Občina pri tem pojasnjuje, da ima pri izgradnji in vzdrževanju vse občinske infrastrukture občutno višje stroške, ker se stavbna zemljišča uporabljajo za počitniške namene (ker na njih stojijo počitniške enote). Upoštevati mora namreč, da je ob koncu tedna in v času počitnic na njenem območju bistveno večje število prebivalcev, ki nenadno obremenijo njeno infrastrukturo. Stavbna zemljišča, na katerih so počitniške enote, so tudi zaradi lege ovrednotena z večjim številom točk, saj gre za stavbna zemljišča, ki se pretežno nahajajo v naravi, torej na najlepših območjih, ki so zaradi občasne rabe v počitniške namene slabo izkoriščena. Vendar razlogi, ki jih navaja občina, niso utemeljeni. Po 21. členu ZLS namreč občine opravljajo med drugim tudi nalogo načrtovanja prostorskega razvoja. Očitek občine, da so stavbna zemljišča, na katerih stojijo počitniške enote, slabo izkoriščena, zato ne more bremeniti lastnikov počitniških enot, saj so za njihovo gradnjo pridobili ustrezna dovoljenja na podlagi njenih planskih in prostorskih izvedbenih aktov. Občina je namreč tista, ki v okviru načrtovanja pozidave določa namembnost objektov. Poleg tega je kriterij smotrne uporabe stavbnih zemljišč upoštevan v naslednji točki četrtega odstavka 5. člena odloka, ki razvršča različne vrste zidav objektov. To pomeni, da se merilo smotrne uporabe stavbnih zemljišč ne more nanašati tudi na obravnavani primer. Vrednotenje različnih kategorij stavbnih zemljišč s številom točk je lahko primerljivo le ob pogoju, da se ta zemljišča nahajajo na enakem oziroma enakovrstnem območju. Predloženi izračuni občine o vrednotenju različnih kategorij stavbnih zemljišč takšnih zemljišč niso zajeli.
9. Načelo enakosti pred zakonom terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem zvezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga normodajalec posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, pri tem pa razlikovanje ne sme biti arbitrarno. Predpis mora v okviru namena zakona ali njegove posamezne norme izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna ugotovljeni neenakosti med posameznimi subjekti. ZSZ84 sicer pri vrednotenju stavbnih zemljišč predvideva uporabo meril namembnosti in lege stavbnih zemljišč. Vendar glede na povedano to ne pomeni, da občina lahko to merilo uporablja arbitrarno. Občina lahko obravnavano merilo uporabi le ob razumnih razlogih, torej ob utemeljeni različnosti stavbnih zemljišč, na katerih stojijo počitniške enote na njenem območju in po predhodni ugotovitvi primerljivih razmerij pri njihovem vrednotenju s številom točk. Občina v nasprotju s tem v obravnavanem primeru ne navaja razumnih razlogov za njihovo različnost niti pri razlogih za uporabo merila namembnosti stavbnih zemljišč, namenjenih počitniškim enotam, niti pri njihovem vrednotenju s številom točk. Zato je izpodbijana določba odloka v nasprotju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave in jo je ustavno sodišče v izpodbijanem delu razveljavilo.
10. Razveljavitev 5. člena odloka v izpodbijanem delu bi povzročila, da lastniki počitniških enot ne bi bili obremenjeni z obravnavanim nadomestilom. Ustavno sodišče je zato v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe. Lastniki počitniških enot plačujejo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča glede na merilo, ki upošteva namen uporabe stavbnih zemljišč, kot velja za lastnike stanovanjskih enot.

11. Odlok v 2. členu našteva območja, na katerih se plačuje nadomestilo. Po tretjem odstavku te določbe sodi v II. območje tudi naselje II/7 Polje. Pobudniki očitajo, da naziv tega naselja ni sprejet in objavljen na predpisan način, zato naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju s 27. členom ZUN in z določbami 2., 25. in 153. člena ter drugega odstavka 154. člena ustave.
12. Plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je urejeno z določbami 53. do 63. člena ZSZ84, ki po prvi alinei 56. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ) veljajo tudi po uveljavitvi ZSZ. Po drugem odstavku 58. člena ZSZ84 se nadomestilo plačuje:
– na območju mest in naselij mestnega značaja,
– na območjih, ki so določena za stanovanjsko ali drugačno kompleksno graditev,
– na območjih, za katera je sprejet prostorski izvedbeni načrt,
– na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem.
Območje, na katerem se v skladu z navedenimi pogoji plačuje nadomestilo, določi občinski svet.
13. Zemljišča v naselju II/7 Polje so s prostorskimi akti občine opredeljena kot stavbna zemljišča. Za to območje je bil sprejet ustrezen prostorski izvedbeni načrt (odlok o zazidalnem načrtu “weekendi Polje W3”). Na podlagi tega zazidalnega načrta so pobudniki pridobili lokacijsko in gradbeno dovoljenje za gradnjo počitniških hišic na obravnavanem območju. Kot sledi iz dokumentacije v spisu, se je ime naselja večkrat spremenilo. Zadnja oznaka tega naselja II/7Polje je določena z izpodbijanim aktom. Okoliščina, da to ime ni bilo poprej uveljavljeno z ustrezno spremembo akta občine, za odločanje o spornem vprašanju ni odločilnega pomena. Bistveno je, da naselje II/7 Polje izpolnjuje pogoje za uvedbo nadomestila po 58. členu ZSZ84 in da ni dvoma, za katero območje gre. Tretji odstavek 2. člena odloka v izpodbijanem delu zato ni v neskladju s 27. členom ZUN, po katerem se s prostorskimi izvedbenimi akti urejajo območja, ki so s srednjeročnim prostorskim planom predvidena za posege v prostor. Iz enakih razlogov izpodbijana določba odloka očitno ne more biti v nasprotju z določbami 2., 25. in 153. člena ter drugega odstavka 154. člena ustave.
14. Pobudniki navajajo, da obravnavano naselje nima kanalizacije. Po drugem odstavku 58. člena ZSZ84 iz leta 1984 je bilo nadomestilo mogoče uvesti tudi na drugih območjih (poleg tistih, ki so v tem členu našteta), ki so opremljena z vodovodnim, kanalizacijskim in električnim omrežjem. Ta določba je bila z novelo ZSZ iz leta 1989 (Uradni list SRS, št. 33/89) spremenjena tako, da je bila beseda “kanalizacijskim” črtana. To pomeni, da od uveljavitve novele ZSZ84 iz leta 1989 obstoj kanalizacijskega omrežja ni več pogoj za uvedbo nadomestila. Ker območje II/7 Polje ni opremljeno s kanalizacijskim omrežjem, torej ne pomeni, da je tretji odstavek 2. člena odloka v neskladju z 58. členom ZSZ84. Iz enakega razloga ni utemeljena primerjava obravnavanega območja z območjem, ki nima vodovodnega omrežja. Pri tem sredstva, ki naj bi jih plačali pobudniki za opremljanje teh zemljišč, na zakonitost izpodbijane določbe odloka ne vplivajo. Morebitna sredstva, vložena v javno infrastrukturo, so lahko predmet medsebojnih razmerij med udeleženci tega postopka.
15. Iz zgoraj navedenih razlogov je ustavno sodišče pobudo za oceno tretjega odstavka 2. člena odloka v delu, ki v II. območje uvršča naselje II/7 Polje, zavrnilo.
16. Pobudniki očitajo, da ima župan po 9. členu odloka pooblastilo za arbitrarno določanje vrednosti točke, ne glede na zakonska merila in pogoje za odmero nadomestila ter ne glede na namen nadomestila po zakonu.
17. Po prvem odstavku 9. člena odloka vrednost točke za izračun nadomestila določi občinski svet na predlog župana. Župan je torej predlagatelj akta o določitvi vrednosti točke. Takšna ureditev izhaja iz drugega odstavka 33. člena ZLS, po katerem je ena od nalog župana, da predlaga občinskemu svetu v sprejem odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta. Pooblastilo županu, da pripravi in oblikuje predlog vrednosti točke za izračun nadomestila, o katerem kot pristojni organ odloča občinski svet, torej ni pooblastilo za njegovo arbitrarno odločanje. Pri izpodbijanju te procesne norme izhajajo pobudniki iz neutemeljene domneve, da bo župan pripravil in oblikoval predlog za odločanje občinskemu svetu v nasprotju z zakonom in da bo tudi občinski svet takšen nezakonit predlog sprejel. Pri tem vrednost točke omogoči izračun obveznosti po merilih in pogojih za odmero nadomestila, ki jih določa odlok, sprejet na podlagi ZSZ84. Vrednost točke na pogoje in merila za odmero nadomestila torej ne more vplivati, kot to zmotno menijo pobudniki. Splošen očitek pobudnikov, da se sredstva iz naslova nadomestila ne zbirajo in ne namenjajo v skladu z 41. členom ZSZ84 za urejanje stavbnih zemljišč, je namenjen izvajanju predpisa in ne njegovi zakonitosti. Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

18. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema glasovoma. Proti sta glasovala sodnica Modrijan in sodnik Ribičič. Tretjo točko je sprejelo soglasno.