Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Franca Sodca in Jožice Sodec iz Zimice, ki ju zastopa Mira Potočnik-Arsevski, odvetnica v Mariboru, na seji dne 6. junija 2002

1. Člen 6 odloka o kategorizaciji občinskih cest v Občini Duplek (Medobčinski uradni vestnik, št. 19/99) se v delu, ki pod zaporedno številko 94 z oznako C 582050 kot javno pot opredeljuje pot Zimica (Sodec-Kranjc-Jug) v dolžini 681 metrov, razveljavi.
2. Člen 66 odloka o občinskih cestah (Medobčinski uradni vestnik, št. 2/2000) se razveljavi.

1. Pobudnika izpodbijata 6. člen odloka o kategorizaciji občinskih cest v Občini Duplek (v nadaljevanju: odlok o kategorizaciji) v delu, ki pod zaporedno številko 94 z oznako C 582050 kot javno pot opredeljuje pot Zimica (Sodec-Kranjc-Jug) v dolžini 681 metrov. Omenjena pot naj bi potekala po zemljiščih, ki so v lasti pobudnikov in so del zaščitene kmetije, vendar ju občina ni obvestila, da je v teku postopek kategoriziranja javnih cest v občini, in ju tudi ni pozvala, naj se izrečeta o razvrstitvi sporne poti med javne poti ter o vzpostavitvi statusa grajenega javnega dobra. Po prvem odstavku 4. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ) naj bi bili namreč objekti javne infrastrukture in zemljišča, na katerih so ti objekti zgrajeni, grajeno javno dobro. Po 3. členu ZSZ naj bi bile javne ceste objekti javne infrastrukture na področju prometa in status grajenega javnega dobra se lahko pridobi le po postopku, ki ga predpisuje ZSZ. Pobudnikoma naj ne bi bila izdana odločba o razlastitvi njunih zemljišč in o odmeri odškodnine, prav tako naj ne bi bila pozvana k sklenitvi pogodbe, ki bi bila podlaga za prenos lastninske pravice na teh zemljiščih. Izpodbijana določba odloka o kategorizaciji naj bi bila zato v nasprotju z 8. členom zakona o temeljnih lastninsko pravnih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 6/80 in nasl. – ZTLR), katerega določbe se po 4. členu ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – UZITUL) uporabljajo kot pravna pravila. Ta člen zakona določa, da je mogoče lastninsko pravico odvzeti oziroma omejiti samo pod pogoji, predpisanimi z zakonom v skladu z ustavo. Izpodbijane določbe naj bi bile v nasprotju tudi s 33. členom ustave (o pravici do zasebne lastnine) in s tretjim odstavkom 153. člena ustave (o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni). Občina Duplek naj bi skušala na njuno pot nasuti gramoz in jo utrditi, vendar sta pobudnika to preprečila, zato je zoper njiju izdana odločba pristojne inšpekcije, ki jima nalaga odstranitev lesenih kolov in hlevskega gnoja z vozišča. Občina naj ne bi imela podlage za kategoriziranje poti, saj bi bila osnova za to lahko le potreba po povezovanju posameznih delov naselja oziroma posameznih naselij. Po sporni poti naj bi bil mogoč dostop do hiše soseda Kranjca. Sosed Jug naj bi imel na njej služnostno pravico, ki je vpisana v zemljiško knjigo in pri njem se pot konča tako, da so vsi deli naselja Zimica brez nje povezani. Pobudnika predlagata, naj ustavno sodišče 6. člen odloka o kategorizaciji v izpodbijanem delu razveljavi.
2. Pobudnika izpodbijata tudi 66. člen odloka o občinskih cestah (v nadaljevanju: odlok o cestah), po katerem se zemljišča, ki so bila do uveljavitve tega odloka uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo občinske ceste in še niso vpisana v zemljiško knjigo kot družbena lastnina, vpišejo v zemljiško knjigo po skrajšanem postopku kot javno dobro brez zemljiškoknjižne listine, ne glede na svojo vrednost. Prejšnji lastniki, ki za ta zemljišča niso dobili izplačane odškodnine, lahko zahtevajo njihovo izplačilo v skladu z zakonom. Izpodbijane določbe odloka o cestah naj bi bile v nasprotju z 21. členom zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 33/95 – ZZK), po katerem se vknjižba v zemljiško knjigo dovoli le na podlagi javne ali zasebne listine, izpodbijani odlok pa nima značaja javne listine, na podlagi katere bi se lahko opravil zemljiškoknjižni vpis. Pobudnika predlagata, naj ustavno sodišče izpodbijano določbo odloka o cestah razveljavi.
3. Občina Duplek v odgovoru navaja, da je po 21. členu zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) dolžna ustvarjati pogoje za kvalitetno življenje prebivalcev. Med njene naloge med drugim sodijo gradnja, vzdrževanje in urejanje lokalnih cest, kot to predpisuje statut Občine Duplek (Medobčinski uradni vestnik, št. 8/99 in 5/01). H kategorizaciji javnih cest naj bi pristopila na podlagi 3. člena zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 – v nadaljevanju: ZJC) in na podlagi uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97 – v nadaljevanju: uredba). Vse do zaprtja sporne poti naj bi Krajevna skupnost, po letu 1995 pa nova občina, pot vzdrževala v soglasju s pobudnikoma, ker omogoča dostop do stanovanjskih hiš, ki zaradi konfiguracije terena nimajo dovozne poti. Uredba naj bi v šestem odstavku 4. člena določala, da se javne ceste v naseljih, katerih pretežna funkcija je dostop do posameznih lokacij v zaključenih prostorskih enotah iz zadnje alineje tretjega odstavka tega člena (ulice, stanovanjske ceste, industrijske ceste in druge dostopne poti), kategorizirajo kot javne poti. Pobudnika naj bi napačno predstavila dejansko stanje, saj je leta 1953 sodišče dovolilo zasilno vozno pot po zemljiščih pobudnikov ter Antona in Julijane Kranjc za potrebe nepremičnin, ki so sedaj v lasti Vlada in Gabrijele Jug. Pobudnika ter Anton in Julijana Kranjc naj bi leta 1958 zato prejeli odškodnino in služnostna pravica je vpisana v zemljiško knjigo, čeprav je njeno izvajanje občasno onemogočeno. Decembra 1999 naj bi pobudnika pot zaprla z lesenimi koli in gnojem, zato jima je bila izdana inšpekcijska odločba, s katero je določen rok za odstranitev ovir, in nato še sklep o novem roku za odstranitev ovir. Uporabniki javne poti naj bi bili vsa leta družina Kranjc, lastniki obdelovalnih površin in družina Jug, ki ima na njej tudi služnostno pravico. Pobudnika naj bi sedaj na pot postavila rampo s ključavnico, kar uporabnikom poti onemogoča dostop, prekinjena sta tudi dostava pošte in odvoz komunalnih odpadkov. Občina je pripravila predlog kategorizacije občinskih cest v skladu z drugim odstavkom 17. člena uredbe in ga poslala v pregled in mnenje Direkciji Republike Slovenije za ceste, ki je pravilnost uporabe meril za razmejitev občinskih cest med lokalne ceste in javne poti potrdila. Ministrstvo za promet in zveze naj bi občine z dopisom opozorilo, da kategorizacija cest, glede na 85. člen ZJC, ni omejena z lastništvom zemljišč. Odlok o cestah je v 66. členu le povzel besedilo 85. člena ZJC. Občina naj bi izvedla postopek kategoriziranja občinskih cest v skladu z zakonom, uredbo in navodili Ministrstva za promet in zveze, zato predlaga, naj ustavno sodišče pobudo zavrne.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-63/01 z dne 19. 12. 2001 pobudo sprejelo in do končne odločitve zadržalo izvajanje izpodbijanih določb odloka o kategorizaciji in odloka o cestah.
Presoja 6. člena odloka o kategorizaciji v delu, ki opredeljuje javno pot pod zaporedno številko 94
5. Pobudnika očitata, da je 6. člen odloka o kategorizaciji v izpodbijanem delu v nasprotju z 8. členom ZTLR ter s 33. in s 153. členom ustave, ker kategorizira javno pot, ki teče po njunem zemljišču, čeprav o tem nista bila obveščena, zoper njiju ni bil voden postopek razlastitve, prav tako pa z njima ni bil sklenjen pravni posel, s katerim bi prenesla lastninsko pravico.
6. Odlok o kategorizaciji določa občinske ceste po njihovih kategorijah in namenu uporabe glede na vrsto cestnega prometa, ki ga prevzemajo (1. člen). V 6. členu odlok o kategorizaciji med javne poti v naseljih in med naselji pod zaporedno številko 94 uvršča pot, ki teče v Zimici (Sodec – Kranjc – Jug) v dolžini 681 metrov. Ta javna pot leži na zemljišču, ki je v lasti pobudnikov.
7. Po 8. členu ZTLR se sme lastninska pravica odvzeti ali omejiti v skladu z ustavo pod pogoji, predpisanimi z zakonom. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Pri razlastitvi gre torej za poseg v lastninsko pravico v postopku, ki ga predpisuje ZSZ in v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji zanjo ter lastnikom zagotavlja nadomestilo v naravi ali odškodnino in sodno varstvo.
8. Pojem in status javnih cest ureja 2. člen ZJC. Javne ceste so prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Javne ceste so javno dobro in so izven pravnega prometa (prvi in drugi odstavek 2. člena ZSZ). To pomeni, da javna cesta ne more biti na zemljišču v zasebni lasti, ne da bi bil prej z lastnikom sklenjen pravni posel za pridobitev zemljišča ali zoper njega izveden zakoniti razlastitveni postopek.
9. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-87/91 z dne 28. 1. 1993 (Uradni list RS, št. 8/93 in OdlUS II, 10) že odločilo, da podzakonski akt z razglasitvijo javne poti ne more imeti razlastitvenega učinka, ker je to v nasprotju s 33. členom ustave. Pač pa sta v obravnavanem primeru takšen učinek imeli določbi 137. člen ZZK in 85. člen ZJC, ki ju je ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-224/00 z dne 9. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 50/02), saj sta ne glede na to, da sta urejali vpis v zemljiško knjigo, pomenili, da bi država ali občina zaradi dejstva, da je bilo zemljišče uporabljeno za gradnjo ceste, zaradi vpisa javnega dobra v zemljiško knjigo pridobili lastninsko pravico tudi na zemljiščih v zasebni lasti, čeprav jih pred tem nista pridobili s pravnim poslom ali po zakonito izvedenem razlastitvenem postopku. Ustavno sodišče je pri tem tudi ugotovilo, da to ne pomeni, da zakonodajalec ne more urediti materialnopravnih razmerij glede zemljišč, ki so bila že uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo cest, s posebno ureditvijo, ki bi upoštevala navedeno okoliščino in obenem zadostila ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, če so za to podani upravičeni razlogi in če obstajajo realne možnosti za tako ureditev.
10. V obravnavanem primeru s pobudnikoma ni sklenjen pravni posel za pridobitev zemljišča s strani občine. Zoper njiju niti ni bil izveden postopek razlastitve po določbah ZSZ in v skladu z 69. členom ustave, zato je 6. člen odloka o kategorizaciji v izpodbijanem delu v nasprotju z 8. členom ZTLR in z 69. členom ustave. Ker 6. člen odloka o kategorizaciji v tem delu nezakonito posega v lastninsko pravico, je v nasprotju tudi s 33. členom ustave. Ustavno sodišče ga je zato razveljavilo.
11. Ker je ustavno sodišče 6. člen odloka o kategorizaciji v izpodbijanem delu razveljavilo že zaradi neskladnosti z 8. členom ZTLR in s 33. in z 69. členom ustave, ni ugotavljalo še njegove skladnosti s 153. členom ustave.
Presoja 66. člena odloka o cestah
12. Odlok o cestah v 66. členu ureja vpis v zemljiško knjigo. Zemljišče, ki je bilo do uveljavitve tega odloka uporabljeno za gradnjo ali rekonstrukcijo občinske ceste, pa ni bilo vpisano v zemljiško knjigo kot družbena lastnina, se vpiše v zemljiško knjigo kot javno dobro po skrajšanem postopku brez zemljiškoknjižne listine ne glede na svojo vrednost. Prejšnji lastniki zemljišč, ki za svoje zemljišče še niso prejeli odškodnine, jo imajo pravico zahtevati v skladu z zakonom.
13. Izpodbijana določba odloka o cestah ni le povzela takrat veljavne ureditve 85. člena ZJC, kot to zatrjuje občina, temveč je ureditev vpisa v zemljiško knjigo vezala na veljavnost odloka o cestah in s tem podaljšala to prehodno ureditev za približno tri leta. Ne glede na navedeno je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-224/00 85. člen ZJC razveljavilo, zato je izpodbijana ureditev v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena ustave, po kateri morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni.
14. Ker sta pobudnika predlagala razveljavitev 66. člena odloka o cestah, ustavno sodišče pa samo ni ugotovilo škodljivih posledic, zaradi katerih bi bilo treba to določbo odpraviti, je 66. člen odloka o cestah razveljavilo.
15. Ker je ustavno sodišče 66. člen odloka o cestah razveljavilo že zaradi neskladnosti s tretjim odstavkom 153. člena ustave, ni ugotavljalo še njegove skladnosti z 21. členom ZZK.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.