Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Zorana Milanoviča iz Ljubljane, na seji dne 23. maja 2002

1. Člen 4 zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 31/93, 65/98 in 66/00) ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da priznavanje statusa upravičenca do denacionalizacije ni odvisno od časa odvzema stavbnega zemljišča iz posesti.
2. Določbe 9. točke 3. člena ter 31. in 32. člen zakona o denacionalizaciji niso v neskladju z ustavo, če se razlagajo tako, kot je navedeno v obrazložitvi te odločbe.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 5. člena zakona o denacionalizaciji se zavrže.

1. Pobudnik navaja, da je vložil zahtevo za denacionalizacijo stavbnega zemljišča, ki je bilo nacionalizirano njegovi pravni prednici Štefaniji Jerančič. Iz vloge in priložene odločbe Ministrstva za okolje in prostor, s katero je bila pobudnikova zahteva za denacionalizacijo zavrnjena, je razvidno, da je bilo zemljišče leta 1958 nacionalizirano na podlagi zakona o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 52/58 – v nadaljevanju: ZNNZGZ) Alojziju Jerančiču, ki je ob nacionalizaciji na zemljišču obdržal pravico uporabe. Ta pravica je z dedovanjem leta 1959 prešla na pravno prednico pobudnika, njej pa je bila odvzeta z odločbo z dne 20. 10. 1965.
2. Pobudnik izpodbija 9. točko 3. člena ter 4., 5., 31. in 32. člen zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) predvsem zato, ker naj bi navedene določbe urejale le primere odvzema lastninske pravice in pravice uporabe bivšemu lastniku, ne pa tudi odvzema pravice uporabe, ki je na podlagi kakršnegakoli pravnega naslova prešla na pravnega naslednika. Meni, da so bili odvzemi zemljišč imetnikom pravice uporabe, ki ob nacionalizaciji niso bili lastniki zemljišč, enako krivični kot odvzemi prejšnjim lastnikom. Zato naj ne bi bilo nikakršnega razloga za razlikovanje med odvzemi pravice uporabe prejšnjim lastnikom in odvzemi pravice uporabe pravnim naslednikom. Meni tudi, da je šele odvzem pravice uporabe kot stvarne pravice pomenil podržavljenje. To podržavljenje pa naj bi se odlagalo za čas, dokler zemljišče ni bilo izročeno občini ali komu drugemu. V zvezi s tem naj bi bila neustavna tudi časovna omejitev iz 4. člena ZDen, ki omogoča vračanje podržavljenega premoženja le, če je bilo premoženje podržavljeno na podlagi predpisov, izdanih do uveljavitve ustave SFRJ iz leta 1963. Ker naj odškodnine za odvzeto pravico uporabe ne bi dosegale niti 30% vrednosti zemljišč, naj bi onemogočanje denacionalizacije na podlagi izpodbijanih določb ZDen pomenilo kršitev načel pravne države iz 2. člena ustave, ki zagotavljajo ustavne pravice iz 22., 25., 33. in 69. člena ustave.

3. Vsakdo lahko da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes, ki je podan, če predpis neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj (24. člen zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Določba 5. člena ZDen se nanaša na primere, ko je bilo premoženje podržavljeno na podlagi pravnega posla, sklenjenega zaradi grožnje, sile ali zvijače državnega organa oziroma predstavnika oblasti. Iz pobudnikove vloge in prilog ni razvidno, da bi bilo zemljišče, katerega denacionalizacijo uveljavlja v denacionalizacijskem postopku, s katerim utemeljuje svoj pravni interes za vložitev pobude, predmet kakršnegakoli pravnega posla. Ker po navedenem pravni interes za vložitev pobude glede 5. člena ZDen ni izkazan, je bilo treba pobudo v tem delu zavreči (3. točka izreka).
4. Ustavno sodišče pa je pobudo v delu, ki se nanaša na določbe 9. točke 3. člena ter 4., 31. in 32. člena ZDen, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Pobudnik v tej zadevi je pravni naslednik Štefanije Jerančič, ki je že leta 1959 podedovala pravico uporabe na stavbnem zemljišču po dne 28. 2. 1959 umrlem Alojzu Jerančiču. Njej je bilo nacionalizirano zemljišče odvzeto iz posesti z odločbo občinskega upravnega organa z dne 20. 10. 1965, torej po letu 1963. Po njegovem mnenju je stališče upravnih organov in sodišč, da ZDen ne ureja primerov odvzema pravice uporabe pravnemu nasledniku bivšega lastnika, v nasprotju z 2., z 22., s 33. in z 69. členom ustave. Zahteva sicer smiselno oceno ustavnosti citiranih zakonskih določb, vendar je iz njegove pobude očitno, da se ne strinja z uveljavljeno razlago teh členov. Same zakonske člene pa ocenjuje, če bi bila taka razlaga upravnih organov in sodišč pravilna, kot protiustavne. Ustavnemu sodišču je iz nekaterih postopkov, ki tečejo pred njim (na primer pod opravilno št. Up 151/01) in iz nekaterih odločb Vrhovnega sodišča, znano, da je sporno predvsem vprašanje, ali je denacionalizacijski upravičenec bivši lastnik, ki mu je bilo stavbno zemljišče podržavljeno z ZNNZGZ, iz posesti pa vzeto na podlagi katerega od predpisov, ki niso našteti v 3. členu ZDen, oziroma ali je upravičenec do denacionalizacije le tisti lastnik, ki mu je podržavljeno zemljišče tudi odvzeto iz posesti bodisi do leta 1963 ali pa do leta 1968, ko je izšel zakon o določanju stavbnih zemljišč v mestih in naseljih mestnega značaja (Uradni list SFRJ, št. 5/68 in 20/69). To isto vprašanje se zastavlja tudi tedaj, ko je bilo podržavljeno stavbno zemljišče odvzeto iz posesti tistemu, ki je pravico uporabe na podržavljenem stavbnem zemljišču podedoval ali jo pridobil s pravnim poslom. Ustavno sodišče se ni moglo omejiti samo na vprašanje, ali je z ustavo skladna razlaga zakonskih določb, da pravni nasledniki bivših lastnikov podržavljenega stavbnega zemljišča niso upravičenci do denacionalizacije. Položaj pravnih naslednikov je namreč odvisen od pravnega položaja bivših lastnikov; oziroma povedano drugače, če bivšim lastnikom, ki jim je bilo stavbno zemljišče podržavljeno z zakonom iz leta 1958, iz posesti pa vzeto po letu 1963 (ali po letu 1968), ne bi priznavali pravice do denacionalizacije stavbnega zemljišča, jo v takih primerih ne bi mogli priznati tudi njihovim pravnim naslednikom.
6. Če bi ustavno sodišče ocenilo prakso upravnih organov in upravnih sodišč kot pravilno, bi se zastavilo vprašanje ustavnosti navedenih členov ZDen. Zaradi tega se je ustavno sodišče moralo ukvarjati z vprašanjem, katera interpretacija navedenih členov ZDen je v skladu z ustavo, saj je očitno, da je možnih več interpretacij.

Časovni okvir podržavljenja stavbnih zemljišč
7. Medtem ko 3. člen taksativno našteva predpise, ki so podlaga za denacionalizacijo, 4. člen razširja krog upravičencev tudi na tiste osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno po drugih predpisih ali pa jim je bilo premoženje podržavljeno z ukrepom državnega organa brez pravnega naslova. Glede na to, da gre za izjeme, zakon veže določitev upravičencev na podlagi “drugih predpisov” na določene pogoje, ki se nanašajo na čas sprejetja teh predpisov. Predpis je moral biti izdan do uveljavitve ustave SFRJ iz leta 1963, to je do 7. 4. 1963, ko je bila navedena ustava razglašena. Predpisi, izdani po tem datumu (tudi tisti, ki urejajo razlastitev), torej ne pridejo v poštev kot podlaga za denacionalizacijo, razen seveda tistih, ki so izrecno navedeni v 3. členu.
8. Za denacionalizacijo premoženja, ki ni bilo podržavljeno na podlagi predpisov, naštetih v 3. členu, je torej s 4. členom ZDen določena časovna meja: tj. uveljavitev ustave SFRJ iz leta 1963. Člen 4 ZDen je bil glede tega pogoja že predmet ustavnosodne presoje. Z odločbo št. U-I-34/98 z dne 2. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98 in OdlUS VII, 57) je ustavno sodišče presodilo, da ta določba ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave. Svojo odločitev je oprlo na ugotovitev, da razlikovanje, ki ga je zakonodajalec uvedel z določbo 4. člena ZDen, temelji na različnem pravnem in dejanskem položaju tistih oseb, ki jim je bilo premoženje podržavljeno s predpisi, sprejetimi pred uveljavitvijo ustave iz leta 1963, in tistimi, ki jim je bilo premoženje podržavljeno s predpisi, sprejetimi po uveljavitvi ustavnih zagotovil oziroma podlag za zakonsko urejanje ter za podržavljenje zasebnega premoženja nasploh. Ugotovilo je namreč, da različnost pravnega in dejanskega položaja navedenih oseb izhaja iz ustavnega besedila samega in iz ugotovitev oziroma izhodišč ob sprejemanju ZDen. V obrazložitvi je navedlo: “Zakonodajalec je opredelil obdobje, v katerem naj bi se načeloma štelo, da so bili odvzemi premoženja krivični, kot eno najtehtnejših vprašanj zakonodajnega postopka. Pri zakonskem urejanju se je oprl zlasti na mnenje medresorske komisije IS SRS za proučitev pravnih in materialnih možnosti za vračanje premoženja, podržavljenega z agrarno reformo, nacionalizacijo in zaplembami, po katerem naj bi navedeno obdobje obsegalo čas, dokler sta trajali ti. revolucionarna in sistemska preobrazba družbenoekonomskih odnosov po vojni.” Časovno razmejitev predpisov, na podlagi katerih je bilo podržavljeno premoženje in ki so sedaj podlaga za denacionalizacijo, je zakonodajalec določil, upoštevajoč na eni strani ekonomske in politične razmere do leta 1963 in po njem ter pravni režim v zvezi s priznavanjem odškodnine za podržavljeno premoženje pred letom 1963 in po njem, na drugi strani pa tudi ekonomske možnosti nove države popraviti vse prizadete krivice v povojnem obdobju na premoženjskem področju, ki v delu, ki ga predstavlja priznanje “odškodnine v obliki nadomestnega premoženja, vrednostnih papirjev ali v denarju” obremenjuje sedanjo državo. Zakonodajalec je torej ocenil, da je bilo z zaključkom navedenega časovnega obdobja sistemsko podržavljenje premoženja vsaj z normativnega stališča zaključeno. Pri tem pa je upošteval, da so predpisi, sprejeti v tem obdobju, učinkovali tudi kasneje. Pri reševanju zahtevkov za denacionalizacijo je ta razmejitveni datum odločilen predvsem za priznanje statusa upravičenca do denacionalizacije. V posameznih postopkih je zaradi tega treba za pred letom 1963 podržavljeno premoženje priznano odškodnino upoštevati v okviru 72. člena ZDen, ne pa tako, da bi zaradi po letu 1963 (ali po praksi upravnih organov in sodišč po letu 1968) priznane odškodnine posamezniku odvzeli status upravičenca do denacionalizacije.
9. Navedeno nedvomno pomeni, da ZDen ne omogoča denacionalizacije stavbnih zemljišč, ki so bila podržavljena na podlagi predpisov, sprejetih po uveljavitvi ustave SFRJ iz leta 1963 (v zadevi št. U-I-34/98 je bilo pobudnikoma stavbno zemljišče podržavljeno z odlokom o prenehanju lastninske pravice na zemljiščih, namenjenih za gradnjo objektov ... iz leta 1989, izdanem na podlagi 10. člena zakona o stavbnih zemljiščih, Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl.). Na drugi strani pa zgoraj navedeno pomeni, da ZDen omogoča denacionalizacijo stavbnih zemljišč, ki so bila podržavljena na podlagi ZNNZGZ, ker je ta predpis izrecno naveden v 9. točki 3. člena ZDen.
10. Zastavlja se torej vprašanje, ali lahko časovni okvir iz 4. člena ZDen pomeni oviro za denacionalizacijo stavbnih zemljišč v primerih, ko je bilo leta 1958 nacionalizirano zemljišče odvzeto iz uporabe šele na podlagi predpisa, izdanega izven navedenega časovnega okvira. Sodna praksa(1) iz zadnjega časovnega obdobja po letu 2000 je zavzela stališče, da glede na 9. točko 3. člena ZDen ni mogoče šteti, da je prejšnji lastnik upravičenec do denacionalizacije, če do izročitve zemljišča v posest občini oziroma drugemu uporabniku ni prišlo na podlagi določb ZNNZGZ, ampak pozneje. V obrazložitvi tega stališča pa se sklicuje na določbe kasnejših predpisov(2) o plačilu pravične odškodnine za po ZNNZGZ nacionalizirana zemljišča.
11. Z 9. točko 3. člena ZDen določa, da so upravičenci do denacionalizacije osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi ZNNZGZ. Na podlagi ZNNZGZ so bila gradbena zemljišča nacionalizirana že z uveljavitvijo tega zakona. Do njihovega odvzema pa je na podlagi ZNNZGZ lahko prišlo vse do leta 1968, ko je bil uveljavljen zakon o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja (Uradni list SFRJ, št. 5/68 in 20/69). Kot gradbena zemljišča so bila po ZNNZGZ nacionalizirana vsa zazidana in nezazidana zemljišča, ki so ležala v ožjih gradbenih okoliših mest in naseljih mestnega značaja (34. člen ZNNZGZ). Člen 37 je določal, da ima lastnik zgradbe, ki ni nacionalizirana in ki stoji na nacionalizirani gradbeni parceli, na tej pravico brezplačnega uživanja zemljišča vse dotlej, dokler na tem zemljišču stoji stavba. Člen 38 je določal, da nezazidano gradbeno zemljišče ostane v posesti prejšnjega lastnika vse dotlej, dokler ga po odločbi občinskega ljudskega odbora ne izroči v posest občini ali komu drugemu, da sezida stavbo ali kakšen drug objekt ali izvede kakšna druga dela. Po obvezni razlagi prvega odstavka 39. člena (Uradni list FLRJ, št. 24/59) se je pravica uživanja nacionaliziranega zemljišča lahko za plačilo ali brezplačno prenesla na poljubno drugo osebo. Leta 1967 je ustavno sodišče Jugoslavije v odločbi št. U 489/65 (Uradni list SFRJ, št. 30/67) navedlo, da določbe 34. in 35. člena ZNNZGZ ne morejo več biti podlaga za nacionalizacijo stavbnih zemljišč.
12. Leta 1968 je bil sprejet zakon o določanju stavbnih zemljišč v mestih in naseljih mestnega značaja (Uradni list SFRJ, št. 5/68 in 20/69). Ta zakon je določil, da postanejo stavbna zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja družbena lastnina in da gre prejšnjim lastnikom stavbnih zemljišč pravična odškodnina po določbah zakona o razlastitvi (1. člen). Četrti odstavek 5. člena pa je določal tako za prejšnje lastnike kot za osebe, na katere so prejšnji lastniki do uveljavitve tega zakona prenesli pravico uporabe ali prednostno pravico uporabe za gradnjo, enak pravni položaj. Tudi po določbah tega zakona je imel prejšnji lastnik nezazidanega stavbnega zemljišča (glede na določbo četrtega odstavka 5. člena pa tudi oseba, ki je pravico uporabe pridobila od prejšnjega lastnika) pravico uporabljati tako zemljišče do dneva, ko ga je moral po odločbi pristojnega organa izročiti uporabniku (3. člen). Vendar ta zakon ni naštet v 3. členu ZDen kot podlaga za podržavljenje premoženja, ki ga je mogoče zahtevati z denacionalizacijo. V 3. členu ZDen tudi niso našteti kasnejši zakoni, ki so bili prav tako lahko podlaga za odvzem stavbnih zemljišč, tj. odvzem pravice uporabe na stavbnih zemljiščih, ne glede na to, kdaj je bilo zemljišče nacionalizirano. Leta 1972 je bil namreč uveljavljen zakon o razpolaganju z nezazidanim stavbnim zemljiščem (Uradni list SRS, št. 27/72), leta 1976 zakon o prenehanju lastninske pravice in drugih pravic na zemljiščih, namenjenih za kompleksno graditev (Uradni list SRS, št. 19/76), leta 1984 pa že prej omenjeni zakon o stavbnih zemljiščih.
13. Upravičenost do denacionalizacije je glede na jasno določbo 3. člena ZDen odvisna od časa podržavljenja stavbnega zemljišča in ne od časa njegovega odvzema iz posesti. Vezati pravico do denacionalizacije na čas odvzema iz posesti bi pomenilo odvzeti pravico do denacionalizacije vsem tistim, ki jim je bilo stavbno zemljišče podržavljeno leta 1958, odvzeto iz posesti pa šele po letu 1963 oziroma po letu 1968, ko naj bi po mnenju Vrhovnega sodišča zakon o določanju stavbnih zemljišč v mestih in naseljih mestnega značaja priznal bivšim lastnikom v primeru odvzema iz posesti pravično odškodnino. Stališče Vrhovnega sodišča ni pravilno, ker ZDen izrecno govori o denacionalizaciji podržavljenih stavbnih zemljišč in ne o vračanju zemljišč, vzetih iz uporabe.
14. Ista razlaga sledi tudi iz celotne zgradbe 32. člena ZDen. Ta člen v prvem odstavku določa, da se ne vračajo podržavljena nezazidana stavbna zemljišča, ki so bila izročena občini ali komu drugemu v skladu z zakonom zaradi uresničitve prostorskega izvedbenega načrta, če so bila ob uveljavitvi tega zakona (torej ob uveljavitvi ZDen v letu 1991) že oddana za gradnjo. Po drugem odstavku istega člena se podržavljena zazidana stavbna zemljišča ne vračajo, razen če je na njih zgrajen trajni objekt v lasti upravičenca. Tretji odstavek istega člena pa določa, da se določba prvega odstavka tega člena (torej določba o nevračanju stavbnega zemljišča) ne uporablja za zemljišča, ki so bila izročena občini pred več kot dvema letoma pred uveljavitvijo tega zakona, pa niso bila oddana za gradnjo ali so bila oddana za gradnjo družbenim pravnim osebam pred več kot dvema letoma pred uveljavitvijo tega zakona, investitor pa na zemljišču do uveljavitve tega zakona ni začel z gradnjo. zakon še pravi, da je tako zemljišče dolžan zavezanec izročiti upravičencu v last in posest. Iz konteksta celotnega 32. člena je jasno, da ta zakonska določba obravnava tudi primere odvzema iz posesti in prenosa pravice uporabe na potencialnega investitorja, do katerih je prišlo po letu 1963. To izhaja zlasti iz citiranega tretjega odstavka 32. člena, ki govori o oddaji stavbnega zemljišča za gradnjo pred uveljavitvijo ZDen.
15. Iz določbe 32. člena ZDen ne izhaja, da tisti, ki so dobili izplačane odškodnine za iz posesti odvzeto stavbno zemljišče (oziroma za odvzem pravice uporabe na tem zemljišču) po letu 1963 oziroma po letu 1968, ne bi mogli biti upravičenci po ZDen, češ da so dobili enako odškodnino kot tisti, ki jim je bilo zemljišče podržavljeno (nacionalizirano ali razlaščeno) po letu 1963 oziroma 1968 in ki po 3. in 4. členu ZDen niso upravičenci do denacionalizacije. Za zemljišča, ki jih obravnava 32. člen ZDen in ki so bila odvzeta bivšim lastnikom “pred več kot dvema letoma” pred uveljavitvijo ZDen (torej vse do leta 1989), je bila namreč priznana odškodnina po tedaj veljavnih predpisih, torej po predpisih, ki naj bi priznavali “pravično” odškodnino. Kljub temu jim ZDen priznava pravico do vrnitve stavbnega zemljišča v last in posest (določba tretjega odstavka 32. člena ZDen). Očitno torej to, na podlagi katerega predpisa je bila priznana odškodnina, ne more biti odločilno za priznanje statusa upravičenca do denacionalizacije. Čas odvzema iz posesti in predpis, ki je bil podlaga za odvzem, pride v poštev pri ugotavljanju, kolikšno odškodnino so za odvzeto stavbno zemljišče prejeli. Prejeto odškodnino za odvzeto zemljišče je torej treba obravnavati v okviru določb 72. člena ZDen.
16. Pravilno je torej stališče, da so upravičenci do denacionalizacije bivši lastniki, ki jim je bilo stavbno zemljišče podržavljeno do leta 1963 (zlasti na podlagi zakona o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč), ne glede na to, kdaj jim je bilo stavbno zemljišče odvzeto iz posesti. Drugačna praksa upravnih organov in sodišč je v nasprotju z ustavo, ker posega v lastninska pričakovanja upravičencev do denacionalizacije, torej v pravico iz 33. člena ustave, ki je na poseben način ustavna podlaga za ZDen. Ta zakon je bil sprejet sicer tik pred ustavo, pa je vendar že upošteval predlagano ustavno ureditev. Zakonodajalec ni imel namena omejevati pravice do vrnitve stavbnih zemljišč (oziroma do odškodnine), tako kot sedaj odločajo upravni organi in sodišča. Skladno z uveljavitvijo zasebne lastnine je imel namen v okviru realnih možnosti popraviti krivice in vrniti podržavljeno premoženje.
17. Isti vsebinski razlogi veljajo tudi za tiste bivše lastnike, ki jim je bilo leta 1958 podržavljeno stavbno zemljišče kasneje odvzeto iz uporabe in oddano za gradnjo, na njem pa so bili zgrajeni trajni objekti. V takih primerih bivšim lastnikom na podlagi drugega odstavka 32. člena ZDen stavbnega zemljišča ni mogoče vrniti v last in posest. Po določbi 2. člena in 42. člena ZDen pa obsega denacionalizacija, če vrnitev premoženja ni mogoča, oziroma če nepremičnine ni mogoče vrniti v last in posest, plačilo odškodnine v obliki nadomestnega premoženja, vrednostnih papirjev oziroma denarja (po 42. členu ZDen z vzpostavitvijo lastninskega deleža na pravni osebi ali v delnicah, ki jih ima Republika Slovenija ali na zahtevo upravičenca v obveznicah, izdanih v ta namen). Za namen oblikovanja teh vrst odškodnin je bilo sprejeto navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (Uradni list RS, št. 32/92). To navodilo vsebuje v členih od 11 do 15 tudi merila za vrednotenje podržavljenih stavbnih zemljišč). Ta predpis je ocenjevalo ustavno sodišče z odločbo št. U-I-82/92 z dne 11. 11. 1993 (Uradni list RS, št. 65/93 in OdlUS II, 101), pri čemer pa je iz gradiva v tem spisu razvidno, da v tistem časovnem razdobju ni bilo razlikovanja med zemljišči, ki so bila odvzeta iz posesti pred letom 1963 oziroma po njem ali ki so bila odvzeta iz posesti celo po letu 1968. Ta okoliščina v postopku ocenjevanja citiranega navodila sploh ni bila bistvena, ker je očitno veljalo stališče, da tudi v primeru priznavanja odškodnine za stavbno zemljišče, ki je bilo odvzeto iz posesti po letu 1963 oziroma po letu 1968, veljajo v tem navodilu opredeljena merila. Nobenega razloga ni za razlikovanje med tistimi upravičenci, ki jim je bilo zemljišče odvzeto iz posesti (odvzeta jim je bila pravica uporabe na družbenem zemljišču), nakar so bili na odvzetem zemljišču zgrajeni trajni objekti, tako da vrnitev tega zemljišča v last in posest ni bila več mogoča, in tistimi, ki jim je bilo mogoče vrniti nepremičnino v last in posest po določbah 32. člena ZDen, zlasti po določbah tretjega odstavka tega člena. Drugače obravnavati tiste bivše lastnike, ki jim je bilo zemljišče odvzeto iz posesti in jim je mogoče podržavljeno zemljišče vrniti v last in posest, in tiste, pri katerih vrnitev v last in posest ni mogoča, priznati pa jim je mogoče druge oblike odškodnine, predstavlja neenako obravnavanje upravičencev, ki so v pogledu pridobitve statusa upravičenca v enakem dejanskem in pravnem položaju, razlike pa nastanejo zaradi drugačnih dejanskih okoliščin šele pri opredelitvi oblike odškodnine za podržavljeno premoženje. Tako razlikovanje bi pomenilo neenako obravnavanje upravičencev do denacionalizacije pred zakonom in kršitev pravice iz drugega odstavka 14. člena ustave.
18. Določba 4. člena ZDen torej ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da se časovni okvir, ki ga ta člen določa, ne nanaša na čas odvzema stavbnega zemljišča iz posesti. To pomeni, da priznavanje statusa upravičenca do denacionalizacije ni odvisno od časa odvzema stavbnega zemljišča iz posesti (1. točka izreka).

Krog upravičencev do denacionalizacije stavbnih zemljišč
19. V obravnavani zadevi je treba odgovoriti še na vprašanje, ali izpodbijane določbe omogočajo tudi denacionalizacijo zemljišč, odvzetih osebam, ki so pravico uporabe na teh zemljiščih pridobile od prejšnjih lastnikov na podlagi pravnega posla ali z dedovanjem. Podržavljenje stavbnih zemljišč, ki se je izvedlo v dveh fazah, najprej z nacionalizacijo lastninske pravice in nato z odvzemom pravice uporabe, se je v takih primerih nanašalo na dva imetnika pravic na zemljišču.
20. V primerih iz 31. člena ZDen zemljišča prejšnjemu lastniku niso bila odvzeta, zato denacionalizacija z vzpostavitvijo lastninske pravice prejšnjemu lastniku ne vpliva na pravni položaj koga tretjega. Zato 31. člen in drugi odstavek 32. člena ZDen omogočata denacionalizacijo (z vzpostavitvijo lastninske pravice) le, če prejšnji lastnik pravice uporabe ni prenesel s pravnim poslom na koga drugega ali če dedovanje te pravice še ni bilo izvedeno. Prenos pravice uporabe je namreč pomenil, da je bila ta pravica že konzumirana. Zato bi denacionalizacija v takih primerih pomenila vzpostavljanje prejšnjega stanja, s tem pa bi prišlo do posega v pravna stanja, nastala na podlagi pravnih poslov oziroma z dedovanjem (glej npr. sklepa ustavnega sodišča št. Up-23/93 z dne 4. 4. 1995 in št. Up-30/94 z dne 14. 6. 1995; OdlUS IV, 148 in 161). Zakonodajalec pa je pravni položaj imetnikov pravice uporabe, tj. tudi tistih, ki ob nacionalizaciji niso bili lastniki zemljišč, uredil z ZLNDL, saj so vsi imetniki pravice uporabe na zemljiščih postali lastniki teh zemljišč, če so to pravico imeli ob uveljavitvi tega zakona. Zaradi ex lege lastninjenja stavbnih zemljišč je postala določba 31. člena ZDen brezpredmetna, saj tudi prejšnjim lastnikom ni treba več uveljavljati vzpostavitve lastninske pravice v denacionalizacijskem postopku. Še vedno pa je ZDen edina podlaga za vračanje stavbnih zemljišč, ki so bila tudi odvzeta.
21. Vračanje podržavljenega premoženja prejšnjemu lastniku nalaga določba prvega odstavka 67. člena ZDen, ki določa, da se odločba o denacionalizaciji glasi na ime upravičenca – prejšnjega lastnika podržavljenega premoženja. Edino izjemo določa drugi odstavek 67. člena, ki določa, da se odločba o denacionalizaciji glasi na drugo osebo, ki je po ZDen upravičenec do denacionalizacije, če lastnik podržavljenega premoženja ni upravičenec in pri tem v oklepaju navaja 12. člen.(3) Jezikovna razlaga teh določb pomeni, da bi se moralo premoženje v postopku denacionalizacije vrniti tisti osebi, ki je bila ob nacionalizaciji lastnica zemljišča, ne glede na to, da je s pravico uporabe na teh zemljiščih razpolagala s pravnim poslom ali pa je bila njena pravica uporabe predmet dedovanja.
22. Pravica uporabe pa je bila v navedenih primerih zaradi sklenitve pravnega posla oziroma zaradi dedovanja konzumirana. Zato okoliščina, da je bilo zemljišče odvzeto, na pravni položaj prejšnjega lastnika ni mogla vplivati. Vplivala pa je na pravni položaj pridobitelja pravice uporabe. Zato se zastavlja vprašanje poprave krivic tem osebam, tj. osebam, ki jim je bila odvzeta pravica uporabe in s tem posest zemljišč. Temeljno načelo ZDen je namreč poprava krivic, ki so bile zlasti v povojnem obdobju storjene s podržavljanjem premoženja. Krivice naj bi se popravile tako, da se upravičencem vrne podržavljeno premoženje v naravi oziroma z odškodnino, če vrnitev v naravi ni mogoča.
23. Dejstvo je, da je pridobitelj pravice uporabe sprejel pravni status nacionaliziranih stavbnih zemljišč. Če je pridobil pravico uporabe na nezazidanem stavbnem zemljišču, je obstajala določena stopnja verjetnosti, da bo občina uveljavljala svojo zakonsko možnost za odvzem že nacionaliziranih nezazidanih stavbnih zemljišč. Pridobitelj je torej vstopil v enak pravni položaj, kot ga je pred tem imel bivši lastnik nacionaliziranega zemljišča. Ta pa bi denacionalizacijo lahko uveljavljal, če bi bila pravica uporabe odvzeta njemu. Od uveljavitve ZDen torej iz navedene enakosti pravnega položaja prejšnjega lastnika in pridobitelja pravice uporabe izhaja tudi enaka pravica do uveljavljanja denacionalizacije. To pomeni, da bi moral biti v primerih, ko je bila odvzeta tudi pravica uporabe na zemljišču, upravičenec do denacionalizacije tisti, ki mu je bila ta pravica odvzeta, ne glede na to, ali je bil to prejšnji lastnik ali tisti, ki je pravico uporabe od prejšnjega lastnika pridobil na podlagi pravnega posla ali z dedovanjem.
24. Načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) sicer ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh, pač pa kot enako obravnavanje enakih dejanskih stanj. Po ustaljeni presoji ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena ustave – ne bi smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Iz prej navedenega pa je razvidno, da zakonodajalec ni mogel imeti nobenega razumnega razloga, da bi onemogočil denacionalizacijo nacionaliziranih zemljišč, ki niso bila odvzeta prejšnjim lastnikom, temveč imetnikom pravice uporabe.
25. Glede na to, da citirane določbe ZDen ne urejajo navedene posebnosti, tj. ne urejajo denacionalizacije zemljišč, ki so bila odvzeta imetnikom pravice uporabe na zemljiščih, če ti niso bili tudi prejšnji lastniki teh zemljišč, bi bila ta pravna praznina neustavna, če se je ne bi dalo zapolniti z metodami razlage. Pomenila bi namreč, da bivši imetniki pravice uporabe na stavbnih zemljiščih ne bi mogli uveljavljati denacionalizacijskih zahtevkov, kar bi bilo po prej navedenem v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena ustave.
26. Pravni položaj oseb, ki jim je bila odvzeta pravica uporabe, je torej po navedenem enak pravnemu položaju prejšnjega lastnika nacionaliziranega zemljišča in ne pravnemu položaju imetnikov pravice uporabe, ki jim ta pravica ni bila odvzeta. ZDen nedvomno ureja denacionalizacijo zemljišč, odvzetih prejšnjim lastnikom. Ker so bili prejšnji lastniki v času odvzema prav tako le imetniki pravice uporabe kot tiste osebe, ki so to pravico pridobile od prejšnjih lastnikov, se pravni položaj vseh oseb, ki jim je bila odvzeta pravica uporabe na zemljiščih ujema, v za upravičenost do denacionalizacije bistvenih lastnostih. Tudi iz določb 67. člena ZDen, ki določajo, na koga se glasi odločba o denacionalizaciji, ne izhaja, da se odločba ne bi mogla glasiti na upravičenca do denacionalizacije, ki ni prejšnji lastnik. Zakonodajalec se je očitno zavedal možnosti, da obstajajo primeri, v katerih so upravičenci po ZDen lahko tudi druge osebe, zato je to predvidel v drugem odstavku 67. člena. Okoliščino, da je v besedilu drugega odstavka v oklepaju navedel primer upravičencev iz 12. člena ZDen, pa ne onemogoča razlage, da se lahko odločba glasi na osebo, ki ni bila lastnica premoženja tudi v drugih primerih, v katerih bi bile te osebe upravičenke do denacionalizacije. Če bi namreč zakonodajalec to hotel določiti samo za upravičence iz 12. člena ZDen, bi to lahko izrecno določil, tako pa je 12. člen navedel v oklepaju kot pojasnilo.
27. Navedeno pomeni, da je tudi 9. točko 3. člena ZDen, ki določa, da so upravičenke do denacionalizacije osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi ZNNZGZ, mogoče razlagati tako, da so upravičenke do denacionalizacije tudi osebe, ki jim je bila odvzeta pravica uporabe na tako podržavljenih stavbnih zemljiščih.
28. Ker določbe 9. točke 3. člena ter 31. in 32. člen ZDen ne onemogočajo denacionalizacije zemljišč, ki so bila odvzeta imetnikom pravice uporabe, ki ob nacionalizaciji niso bili lastniki teh zemljišč, navedene določbe zaradi onemogočanja take denacionalizacije tudi ne morejo biti v neskladju z ustavo (2. točka izreka).

29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnica in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Čebulj in sodnica Modrijanova, ki je dala odklonilno ločeno mnenje. Tretjo točko izreka je sprejelo soglasno.

1 Sodna praksa Vrhovnega sodišča je razvidna iz elektronske podatkovne zbirke IUS-INFO (npr. sodbe št. I Up 1143/2000 z dne 10. 5. 2001, I Up 968/2000 z dne 11. 4. 2001, I Up 804/2000 z dne 11. 4. 2001, I Up 173/99 z dne 29. 3. 2001, I Up 85/98 z dne 7. 2. 2001 ...).

2 Npr. zakon o spremembi in dopolnitvi zakona o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja (Uradni list SFRJ, št. 20/96), zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (Uradni list SRS, št. 27/72), ...

3 Člen 12 ZDen določa kot upravičence do denacionalizacije zakonca in dediče prvega dednega reda lastnika podržavljenega premoženja, ki ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa denacionalizacijskega upravičenca po 9. členu ZDen (osebe, ki v času podržavljenja niso bile jugoslovanski državljani).