Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Občine Jesenice, ki jo zastopa župan Boris Bregant, na seji 30. maja 2002

1. Drugi odstavek 74. člena zakona o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95 in 85/01) se razveljavi.
2. Razveljavitev iz prejšnje točke začne učinkovati šest mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Določbi četrte in pete alinee 3. člena odredbe o določitvi zaokroženih turističnih območij za potrebe posebnih iger na srečo (Uradni list RS, št. 67/95, 21/97, 68/99 in 91/01) se razveljavita. Razveljavitev začne učinkovati tri mesece po uveljavitvi zakonske ureditve, s katero bodo določeni vsebinski kriteriji za določitev zaokroženih turističnih območij, oziroma najkasneje tri mesece po izteku roka iz prejšnje točke.

1. Občina Jesenice izpodbija četrto in peto alineo 3. člena odredbe o določitvi zaokroženih turističnih območij za potrebe posebnih iger na srečo (v nadaljevanju: odredba), ki jo je izdal Minister za gospodarske dejavnosti na podlagi drugega odstavka 74. člena zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju: ZIS). Zaokroženim turističnim območjem naj bi se zagotavljala sredstva od koncesijske dajatve za dejavnost iger na srečo, ki so namenjena razvoju in promociji turizma, prijaznejšemu okolju in obnovi turistične infrastrukture. Po odredbi sta v četrto zaokroženo turistično območje uvrščeni občini Kranjska Gora in Bohinj, v peto takšno območje pa občini Bled in Radovljica. Občina Jesenice naj bi imela pravni interes za oceno izpodbijane odredbe, ker predpis neposredno posega v njene pravice. Pristojno ministrstvo je določilo kriterije za uvrstitev občin v zaokrožena turistična območja, ki jih predlagateljica po svojem mnenju izpolnjuje. Obiski igralnice v Kranjski Gori naj bi namreč bremenili okolje v Občini Jesenice. Turistična in komunalna infrastruktura naj bi se v preteklosti gradila za Občino Jesenice, v kateri je bila sedanja Občina Kranjska Gora krajevna skupnost. Občini sedaj skupaj gradita deponijo komunalnih odpadkov, povezuje ju kolesarska pot, graditev kanalizacijskega kolektorja v Kranjski Gori je povezana z delovanjem čistilne naprave v Občini Jesenice. Turistično-kulturna ponudba Jesenic obsega gledališče “Toneta Čufarja” in knjižnico ter naj bi dopolnjevala turistično ponudbo Kranjske Gore. Na športno-turističnem področju naj bi občini nudili športni park Podmežakla in žičnico na Španov vrh, ki se nahajata na območju Jesenic, in izvajali skupen projekt z naslovom “Transverzala slapov v Zgornjesavski dolini”. Na gospodarskem področju naj bi občini vodili skupen projekt ekonomske in prostorske obnove Jesenic, po katerem je predvidena ustanovitev agencije za usmerjanje skladnega razvoja regije na področju turizma, malega gospodarstva, podeželja in razvoja kadrov. Bohinj naj ne bi bil v tolikšni meri povezan s Kranjsko Goro, zato prostorsko in funkcionalno sodi v peto turistično območje. Pristojno ministrstvo naj bi ugotovilo, da obisk igralnice ne bremeni okolja v Občini Jesenice, in naj bi pri določitvi zaokroženih turističnih območij ne upoštevalo svojih meril. Ustava zagotavlja zdravo življenjsko okolje, zato naj bi bilo z njo v nasprotju dejstvo, da Občina Jesenice ni uvrščena v četrto zaokroženo turistično območje.
2. Ministrstvo za gospodarstvo v odgovoru navaja, da je pri določitvi zaokroženih turističnih območij upoštevalo lokalne skupnosti, v katerih je sedež igralnice, in sosednje lokalne skupnosti, ki so neposredno vključene oziroma povezane z obstojem igralnice, ter soglasja njihovih županov. Za uvrstitev Občine Jesenice v četrto in peto turistično območje naj tega soglasja ne bi bilo.

3. Ustavno sodišče je na podlagi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) s sklepom št. U-I-50/00 z dne 10. 1. 2002 začelo postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 74. člena ZIS. Sklep je bil posredovan Državnemu zboru, ki nanj ni odgovoril.
4. Pojasnila je posredovala vlada. Navaja, da je namen drugega odstavka 74. člena ZIS jasen. Igralniška dejavnost naj bi bila v najtesnejši zvezi s turizmom in gostje igralnic pretežno tuji državljani. V turizem in infrastrukturo naj bi bilo treba vlagati sredstva, ker igralnice povečujejo obremenitev infrastrukture na območju in s tem škodljivo vplivajo na okolje. Posledice dejavnosti igralnic naj bi bile vidne tudi na drugih področjih družbenega življenja. Tako v svetu kot pri nas naj bi bili vidni pereči problemi organiziranega kriminala, zasvojenosti z igrami na srečo, socialni problemi itd., kar predstavlja splošno znane elemente, ki opredeljujejo zaokroženo turistično območje in jih ni treba opisovati v zakonski normi. Izvršilni predpis naj bi poleg občin, ki spadajo v zaokroženo turistično območje, natančneje opredelil tudi spremenljive okoliščine, ki po svoji naravi kvalificirajo posamezno lokalno skupnost, da se uvrsti v določeno turistično območje. Zakon naj ne bi mogel urejati teh podrobnosti, saj se spreminjajo. ZIS naj bi v 74. členu jasno določal višino in namen financiranja lokalnih skupnosti na območju, kjer je igralnica, in na splošno opredelil, kdo so lahko kandidati za uvrstitev v zaokroženo turistično območje in hkrati upravičenci do koncesijske dajatve. To so lokalne skupnosti, ki se ukvarjajo s turizmom in so povezane s turistično infrastrukturo ter skupnim interesom po prijaznem okolju. Za njihovo opredelitev oziroma konkretno določitev naj bi bilo pooblaščeno pristojno ministrstvo v soglasju z lokalnimi skupnostmi na posameznem območju.

5. Po drugem odstavku 74. člena ZIS določi ministrstvo, pristojno za turizem, zaokrožena turistična območja v soglasju z lokalnimi skupnostmi na posameznem območju. Zaokrožena turistična območja določi pristojno ministrstvo zato, ker po prvem odstavku 74. člena ZIS pripada lokalnim skupnostim v zaokroženem turističnem območju del koncesijske dajatve od iger na srečo, ki je namenjen ureditvi prebivalcem prijaznejšega okolja in turistični infrastrukturi.
6. Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela, ki izhaja iz drugega odstavka 120. člena ustave. Legalitetno načelo ureja razmerje med parlamentom in vlado kot vrhom uprave. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov (ne da bi bilo za to potrebno izrecno pooblastilo v zakonu), ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru. V drugem odstavku 120. člena ustave je določeno, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na okvir ustave in zakonov, še posebej pa na ustavno in zakonsko podlago (legalitetno načelo), je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je namreč povezano z drugimi ustavnimi načeli in se nanja opira. Tako je v skladu z načeli pravne države (2. člen ustave), da so zakonske določbe jasne in nedvoumne. Pogoj za vzpostavitev pravne države je namreč obstoj transparentnega pravnega reda. Delovanje vseh tistih državnih organov, ki izdajajo podzakonske splošne akte, mora biti v vsebinskem pogledu pravno odvisno in sme s svojimi splošnimi predpisi zakon samo tehnično dopolnjevati, razčlenjevati in opisovati. Nikakor ne sme vanj posegati vsebinsko, saj bi v tem primeru zakonodajne funkcije prešle na druge državne organe. Strogo mora biti spoštovano pravno razmerje med originarnimi pravnimi normami v pravnih aktih z značajem zakona in odvisnimi pravnimi normami v podzakonskih splošnih pravnih aktih. Pri svojem pravnem urejanju so upravni organi v vsebinskem pogledu vezani na namen zakonodajalca in morajo upoštevati vrednostna merila za izvrševanje zakona. Namen in merila morajo biti v zakonu jasno izraženi ali iz njega nedvoumno razvidni. “Specifični primeri vezanosti zakonodajalca na legalitetno načelo so podani takrat, kadar zakonodajalec v zakonu pooblasti Vlado ali upravni organ za izdajanje podzakonskih predpisov za izvrševanje zakona, tega pooblastila pa ne dopolni z vsebinskimi kriteriji (t. i. ‘golo’ ali ‘bianco’ pooblastilo). Tako pooblastilo pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca in zato ni v skladu z ustavnim redom.”(1)
7. Drugi odstavek 74. člena ZIS je pooblastil pristojno ministrstvo, da določi zaokrožena turistična območja na posameznem območju v soglasju z lokalnimi skupnostmi, z namenom, ki izhaja iz prvega odstavka citirane določbe. Z dodeljenimi sredstvi naj lokalne skupnosti pospešijo razvoj turistične dejavnosti na zaokroženih turističnih območjih. Namen zakona je s tem jasno izražen. Vendar drugi odstavek 74. člena ZIS pooblašča pristojnega ministra, da zaokrožena turistična območja določi v soglasju z lokalnimi skupnostmi na posameznem območju. Iz tega pooblastila ni mogoče ugotoviti, katere lokalne skupnosti sodelujejo v postopku pridobitve soglasja, niti ali se njihovo soglasje nanaša na oblikovanje posameznih zaokroženih turističnih območij ali na njihovo uvrstitev v posamezno od teh zaokroženih turističnih območij. Iz nje torej ni jasno in nedvoumno razviden namen in način sodelovanja lokalnih skupnosti pri določitvi zaokroženih turističnih območij. Pristojnemu ministru je zato dano pooblastilo za izdajo podzakonskega akta ob predvidevanju nejasne udeležbe lokalnih skupnosti, kar je v neskladju z 2. členom ustave, po katerem morajo biti zakonske določbe jasne in nedvoumne.
8. Citirana določba ZIS tudi nima vsebinskih meril za oblikovanje zaokroženih turističnih območij. Drugi odstavek 74. člena ZIS daje pristojnemu ministru “golo ali bianco” pooblastilo za določitev zaokroženih turističnih območij, ker ne predpisuje vsebinskih kriterijev za njihovo določitev, kar je v nasprotju z legalitetnim načelom po 120. členu ustave. Pri tem pojasnila vlade, da drugi odstavek 74. člena ZIS določa vsebinske kriterije, ker so ti splošno znani, ne morejo biti utemeljena. Vlada namreč loči lokalne skupnosti, ki spadajo v posamezno zaokroženo turistično območje, in lokalne skupnosti, ki se lahko glede na spremenljive okoliščine, predpisane z istim podzakonskim predpisom, šele uvrstijo v posamezno od teh zaokroženih turističnih območij. Takšno pooblastilo, da pristojni minister predpiše še “splošnoznane” spremenljive okoliščine, ki posamezne lokalne skupnosti kvalificirajo za uvrstitev v določeno zaokroženo turistično območje, iz obravnavane določbe ZIS očitno ne izhaja in ga tudi pristojni minister pri izdaji izpodbijanih določb odredbe ni uporabil. Zato je izpodbijana določba v neskladju tudi z drugim odstavkom 120. člena ustave.
9. Iz zgoraj navedenih razlogov je ustavno sodišče drugi odstavek 74. člena ZIS razveljavilo. Po tretjem odstavku 45. člena ZUstS razveljavitev učinkuje za naprej od naslednjega dne po objavi odločbe ustavnega sodišča o razveljavitvi oziroma po preteku roka, ki ga določi ustavno sodišče. Ker gre v obravnavanem primeru za opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca, je ustavno sodišče odločilo, da razveljavitev začne učinkovati po šestih mesecih od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije in tako dalo zakonodajalcu možnost, da predpiše vsebinske kriterije za oblikovanje zaokroženih turističnih območij v skladu z razlogi te odločbe.

10. Po 99. členu zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – ZUpr) se z odredbo določajo ukrepi, ki imajo splošen značaj. Pristojni minister je izvršil pooblastilo iz drugega odstavka 74. člena ZIS tako, da je izdal izpodbijano odredbo. Z njo je določil zaokrožena turistična območja in vanja uvrstil posamezne lokalne skupnosti. Navaja, da je pri določitvi četrtega in petega zaokroženega turističnega območja upošteval lokalne skupnosti, v katerih je sedež igralnice, in sosednje lokalne skupnosti, ki so neposredno vključene oziroma povezane z obstojem igralnice, ter soglasja njihovih županov. Za uvrstitev Občine Jesenice v četrto in peto turistično območje naj tega soglasja ne bi bilo.
11. Ustavno sodišče je že ocenilo, da drugi odstavek 74. člena ZIS nima vsebinskih kriterijev za oblikovanje zaokroženih turističnih območij, ki jih je pristojni minister dolžan upoštevati pri njihovi določitvi, in zato ne omogoča jasne in nedvoumne udeležbe lokalnih skupnosti pri njihovem oblikovanju. Odredba je v izpodbijanem delu sicer izdana na podlagi zakonskega pooblastila, vendar brez vsebinske odvisnosti od ZIS. Zato ne predstavlja le tehničnega dopolnjevanja, razčlenjevanja ali opisovanja zakonskih določb. Ker vsebina odredbe v tem delu ne temelji na zakonu, predstavlja vsebinsko neodvisen del podzakonskega akta, kar je v nasprotju z načelom vezanosti delovanja upravnih organov na okvir ustave in zakonov po drugem odstavku 120. člena ustave. Ustavno sodišče je zato odredbo v izpodbijanem delu razveljavilo. Ker je ustavno sodišče odredbo v tem delu razveljavilo že zaradi navedene neskladnosti, ni ocenjevalo še utemeljenosti očitka Občine Jesenice, da sta četrto in peto zaokroženo turistično območje določena v nasprotju z 72. členom ustave, ki zagotavlja zdravo življenjsko okolje.
12. Takojšnje učinkovanje razveljavitve izpodbijanega dela odredbe bi povzročilo, da četrto in peto zaokroženo turistično območje sploh ne bi bila določena in zato del koncesijske dajatve, ki je po prvem odstavku 74. člena ZIS namenjen lokalnim skupnostim na teh območjih, ne bi mogel biti razdeljen. Takšna pravna praznina bi povzročila, da se tem lokalnim skupnostim v nasprotju z 2. členom ustave ne bi zagotavljala namenska sredstva, do katerih so po ZIS upravičene, hkrati pa tudi predlagateljica ne bi bila upravičena do teh sredstev. Ustavno sodišče je zato odločilo, da razveljavitev tega dela odredbe začne učinkovati tri mesece po uveljavitvi morebitne zakonske ureditve, ki bi določila vsebinske kriterije za oblikovanje zaokroženih turističnih območij, najkasneje pa v treh mesecih po pričetku učinkovanja razveljavitve drugega odstavka 74. člena ZIS (9. točka te obrazložitve).

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Lovro Šturm, Omejitev oblasti – ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana, 1999, str. 155.