Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud družb Pivovarna Laško, d.d., Laško, Color, industrija sintetičnih smol, barv in lakov, d.d., Medvode, Javor Pivka, lesna industrija, d.d., Pivka, KLASJE, Mlinsko predelovalno podjetje, d. d., Celje, in UNIOR, Kovaška industrija, d.d., Zreče, ki jih zastopajo Miro Senica, Anton Nosan, Andrej Rauter in mag. Miha Šipec, odvetniki v Ljubljani, pobud družb Zdravilišče Radenska, d.d., Radenci, Blagovno trgovski center, d.d., Ljubljana, Mercator Gorenjska, d.d., Škofja Loka, Mesnine dežele Kranjske, d.d., Kočevje, TIB Transport, d.d., Ilirska Bistrica, Kovinoplastika Lož, d.d., Stari trg pri Ložu in Sadjarstvo Mirosan, d.d., Petrovče, ki jih zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, pobude družb Banka Domžale, d.d., Domžale, KLI Logatec, d.d., Logatec, Maksimarket, d.d., Ljubljana, NAMA, d.d., Ljubljana, POTROŠNIK,d.d., Celje, SLOVENIJALES, d.d., Ljubljana in STILLES, d.d., Sevnica, ki jih zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d.n.o.-o.p., Ljubljana, ter pobude Zveze svobodnih sindikatov Slovenije – Sindikata finančnih organizacij Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Drago Ščernjavič, sekretar Republiškega odbora sindikata, na seji dne 4. 7. 2002

1. Pobude za začetek postopka za preizkus ustavnosti zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (Uradni list RS, št. 44/02) se sprejmejo.
2. Do končne odločitve se zadrži izvrševanje določb 11. člena zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic.
3. Predlog, naj se do končne odločitve ustavnega sodišča zadržijo ostale določbe zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic, se zavrne.
4. Do končne odločitve ustavnega sodišča lahko skupščine zavarovalnic iz drugega odstavka 1. člena zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic odločijo o povečanju osnovnega kapitala s soglasjem vlade.
5. Zadržanje iz 2. točke izreka tega sklepa začne učinkovati z njegovo vročitvijo Vladi Republike Slovenije.

1. Sindikat finančnih organizacij Slovenije (v nadaljevanju: sindikat) navaja kot ustavno sporne določbe 1. člena v povezavi s četrto točko 2. člena ter določbe 19. člena zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (v nadaljevanju: ZLPZ-1). Navedene določbe naj bi bile ustavno sporne zato, ker vključujejo v celotni kapital tudi sklad skupne porabe, vendar pa med upravičenci do lastninjenja ne določajo zaposlenih in bivših zaposlenih delavcev zavarovalnic (19. člen ZLPZ-1). Izločitev delavcev zavarovalnic iz lastninjenja naj bi bila v nasprotju z ustavo. Predlaga, naj sodišče zadrži izvrševanje izpodbijanih členov zakona.
2. Ostale pobudnice izpodbijajo ZLPZ-1 v celoti, saj naj bi bile njegove določbe v nasprotju z 2. in s 3. členom (načela pravne države in načelo delitve oblasti), z drugim odstavkom 14. člena (enakost pred zakonom), z 22. členom (pravica do enakega varstva pravic), s 23. členom (pravica do sodnega varstva), s 25. členom (pravica do pravnega sredstva), s 33. členom (pravica do zasebne lastnine) in z drugim odstavkom 155. člena (prepoved povratne veljave pravnih aktov) ustave.
3. Pobudnice zatrjujejo, da so v neskladju z ustavnimi določbami, navedenimi v prejšnji točki, zlasti tiste določbe ZLPZ-1, ki urejajo način (metodo) določitve vrednosti nenominiranega kapitala in s tem njegov delež v celotnem kapitalu ter način (metodo) uskladitve deleža nenominiranega kapitala zaradi morebitnih sprememb razmerij med nenominiranim in znanim kapitalom, ki so nastale po izhodiščnem dnevu do vključno 31. 12. 2002 (3., 4. in 5. točka drugega odstavka 2. člena v povezavi s 3., s 4. in s 5. ter z 18. členom ZLPZ-1). Neustavne naj bi bile tudi določbe 11. člena, zlasti njegovega četrtega in petega odstavka ter 16. in 17. člena zakona, ki urejajo postopek v zvezi z določitvijo nenominiranega kapitala in pooblaščajo vlado, da z (upravnimi) odločbami uskladi kapitalska razmerja v zavarovalnicah, ter določajo pravne posledice odločb vlade in njihov vpis v sodni register, določajo skrbnika nenominiranega kapitala in obveznost zavarovalnice za sklic prve skupščine. Ustavno sporne naj bi bile tudi določbe četrtega in petega odstavka 20. člena ter 4. točke prvega odstavka 23. člena, ki urejajo določitev upravičencev do lastninjenja za nenominirani kapital. Prav tako naj bi bile neustavne tudi določbe prvega in četrtega odstavka 24. člena ter določbe 25. do 30. člena zakona, ki urejajo način uresničitve pravice zavarovancev do pridobitve novih delnic zavarovalnice. Neustavnosti ostalih členov ne zatrjujejo, čeprav predlagajo tudi njihovo razveljavitev, ker naj bi, zaradi njihove tesne medsebojne povezanosti, z morebitno razveljavitvijo izrecno izpodbijanih členov postali brezpredmetni.
4. Vse pobudnice predlagajo zadržanje izvrševanja ZLPZ-1. Zatrjujejo, da bi izvrševanje izpodbijanih določb povzročilo težko popravljive škodljive posledice, ki jih ne bi bilo mogoče sanirati s kasnejšo razveljavitvijo izpodbijanih členov. Na podlagi izpodbijanih določb bi bile namreč izdane nove delnice oziroma bi bile obstoječe delnice zamenjane z novimi, zaradi česar bi prišlo do popolnoma nove kapitalske strukture v zavarovalnicah, ki se lastninijo po izpodbijanem zakonu.(1 S tem, ko bi novi delničarji pridobili delnice, pa bi pridobili tudi iz teh izvedena delničarska upravičenja.
5. Državni zbor se ni opredelil do navedb v predlogih za začasno zadržanje. Vlada v svojem mnenju o navedbah v pobudah Pivovarne Laško, Zdravilišča Radenska in Zveze svobodnih sindikatov Slovenije nasprotuje predlogu za začasno zadržanje izpodbijanega zakona. Meni, da za zadržanje niso podani utemeljeni razlogi. Izvajanje zakona naj bi še ne posegalo v pravni položaj pobudnic in zato naj tudi še ne bi moglo povzročati škodljivih posledic. V pravni položaj pobudnic naj bi bilo poseženo šele po pravnomočnosti odločbe vlade iz 11. člena ZLPZ-1 oziroma tedaj, ko bo skrbnik začel deliti delnice upravičencem. Na drugi strani, poudarja vlada, pa bi že samo zadržanje zakona povzročilo nedopustno, nepopravljivo in izjemno veliko škodo nenominiranemu kapitalu in posledično vsem pričakovalnim upravičencem. Znani lastniki namreč izvršujejo vsa upravljalska upravičenja, pri čemer je nenominirani kapital povsem nezaščiten, saj ga pri upravljanju zavarovalnice nihče ne zastopa. Vlada zatrjuje, da obstaja resna nevarnost, da bodo znani lastniki, če bo zakon zadržan, nadaljevali z (višanjem osnovnega kapitala) dokapitalizacijami toliko časa, da bo delež nenominiranega kapitala povsem izničen.

6. Ustavno sodišče je pobude sprejelo (1. točka izreka) in jih zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Ocenilo bo, ali izpodbijane določbe kršijo v pobudah navedene določbe ustave.
7. Po 39. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) sme ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadržati izvršitev zakona, drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, njegova odločitev ne more temeljiti na predvidenem končnem izidu, vselej pa tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe ne bi izvrševale.
8. Pobudnice v utemeljitvi predloga za začasno zadržanje navajajo možnost nastanka škodljivih posledic s tem, da bo na podlagi izpodbijanih določb vzpostavljena nova delniška struktura v kapitalu zavarovalnice. Na podlagi prvega odstavka 11. člena ZLPZ-1 izda vlada odločbo, s katero med drugim tudi ugotovi vrednost celotnega kapitala zavarovalnice na dan zadnje spremembe, delež nenominiranega kapitala na izhodiščni dan, vse spremembe tega deleža po izhodiščnem dnevu in usklajeni delež tega kapitala na dan zadnje spremembe in odloči o načinu uskladitve osnovnega kapitala. Na podlagi drugega odstavka 11. člena s posebno odločbo določi kapitalske deleže iz drugega, tretjega in petega odstavka 20. člena ter drugega odstavka 24. člena. Odločbe vlade se objavijo v Uradnem listu Republike Slovenije in postanejo s tem dokončne, saj zoper nje ni dovoljena pritožba (četrti odstavek 11. člena). Z dnem dokončnosti nastopijo pravne posledice lastninjenja nenominiranega kapitala, kar ima neposreden vpliv in posledice na pravni položaj pobudnic (peti odstavek 11. člena in 12. do 17. člen ter 18. člen ZLPZ-1).
9. Ustavno sodišče ugotavlja, da bi izvršitev določb zakona v primeru ugotovitve njihove neskladnosti z ustavo lahko povzročila težko popravljive škodljive posledice za pobudnice. Ne držijo navedbe vlade, da bodo posledice za pobudnice nastale šele, ko bo skrbnik začel deliti delnice upravičencem (šele po pravnomočnosti odločbe vlade). ZLPZ-1 veže nastanek pravnih posledic odločbe vlade na njeno dokončnost. Odločba vlade pa postane dokončna z njeno objavo v Uradnem listu Republike Slovenije. S tem trenutkom oziroma z vpisom pravnih posledic v sodni register se vzpostavi nova lastniška struktura v kapitalu zavarovalnice, kakor je določena z odločbo vlade. Z vzpostavitvijo nove lastninske strukture v kapitalu zavarovalnice pridobijo novi delničarji tudi vse iz delnic izvedene pravice (pravica do udeležbe pri upravljanju družbe, pravica do dividende in pravica do ustreznega dela preostalega premoženja po likvidaciji ali stečaju družbe).
10. Zatrjevane škodljive posledice lahko nastanejo s sprejemom in z objavo odločbe vlade, izdane na podlagi 11. člena ZLPZ-1. To pomeni, da z objavo odločbe vlade, ki s tem postane dokončna, nastopijo pravne posledice, ki neposredno posegajo v pravni položaj pobudnic. Z dnem dokončnosti odločbe vlade je ugotovljen delež nenominiranega kapitala in vrednost celotnega kapitala (prvi in drugi odstavek 11. člena). S tem dnem se tudi šteje, da je vložek za delnice, izdane za nenominiran kapital, v celoti plačan (peti odstavek 11. člena), kot imetnik teh delnic se vpiše skrbnik (odškodninska družba), ki začasno uresničuje pravice iz novih delnic v korist lastninskih upravičencev (16. člen). Po dokončnosti odločbe vlade se vpišejo pravne posledice lastninjenja nenominiranega kapitala v sodni register, trideset dni po vpisu pa mora biti sklicana prva skupščina, na kateri mora biti z odločbo vlade usklajen statut zavarovalnice (prvi odstavek 17. člena). Z dnem prve skupščine preneha mandat nadzornemu svetu (šesti odstavek 17. člena). Vse pravne posledice, ki bi lahko povzročile nepopravljivo škodo pobudnicam, torej lahko nastanejo po izdaji odločbe vlade iz 11. člena ZLPZ-1. Zato je ustavno sodišče zadržalo izvrševanje določb 11. člena ZLPZ-1 (2. točka izreka).
11. Zadržanje izvrševanja 11. člena ZLPZ-1 pomeni, da vlada lahko na predlog ministra, pristojnega za finance, stori vse, kar ji nalaga 11. člen zakona, ne sme pa izdati v tem členu predpisanih odločb. Brez izdaje in objave navedenih odločb tudi ne morejo nastopiti pravne posledice in torej ne morejo nastati za pobudnice nobene nepopravljive škodljive posledice. Izvrševanje določb zakona, ki urejajo postopek in način ugotavljanja deleža nenominiranega kapitala v celotnem kapitalu zavarovalnic ter njegovega usklajevanja zaradi sprememb razmerja med nenominiranim in znanim delniškim kapitalom po izhodiščnem datumu (3. do 10. člen), nima neposrednih posledic za pobudnice. ZLPZ-1 se zato v tem delu lahko izvršuje. Morebitna poznejša ugotovitev, da so tudi te (nezadržane) določbe zakona neustavne, bo imela sicer za posledico, da bodo morala biti že opravljena dejanja ponovljena (da bo moral Slovenski inštitut za revizijo izdelati novo poročilo iz 9. člena zakona), vendar to ne predstavlja razlogov iz 39. člena ZUstS, ki so podlaga za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb zakona. Zato je ustavno sodišče predlog za zadržanje izvrševanja ostalih določb ZLPZ-1 zavrnilo (3. točka izreka).
12. Nevarnost, na katero opozarja vlada, da bodo znani delničarji ponovno povečali kapital in s tem spremenili razmerja v celotnem kapitalu, vsekakor obstaja. Vendar če bi se kasneje izkazalo, da ZLPZ-1 ni v neskladju z ustavo, te posledice odpravlja sam zakon, saj v 18. členu ureja prav take primere in določa tudi načine, kako ponovno vzpostaviti razmerje med obema vrstama kapitala, ki bi se ali se je že spremenilo zaradi povečanja samo ene vrste kapitala. V prvem odstavku določa, da se določbe 18. člena ZLPZ-1 nanašajo na povečanja osnovnega kapitala zavarovalnice, o katerih je skupščina zavarovalnice odločila po 1. 1. 2001 in/ali bo o njih odločila do dokončnosti odločbe vlade iz prvega odstavka 11. člena zakona. Iz navedene določbe izhaja, da zakon ni prepovedal zavarovalnicam povečanja osnovnega kapitala v času od njegove uveljavitve do dokončnosti odločbe vlade iz 11. člena. Predpisal je le način uskladitve, če do povečanja pride. Zato nevarnost povečanja kapitala ni razlog za zavrnitev predlaganega začasnega zadržanja, saj sicer lahko nastane zavarovalnicam težko popravljiva škoda (vprašanje kapitalske ustreznosti, možnost naložb). Ni pa mogoče zanemariti interesa upravičencev na nenominiranem kapitalu, ki ga ne morejo uveljavljati v organih družbe, saj nimajo predstavnika v skupščini družbe. Morebitno povečanje kapitala, pri katerem ni udeležen nenominirani kapital, lahko poseže v njihova pričakovalna upravičenja. Zato je iz istih razlogov, na podlagi katerih je utemeljeno začasno zadržanje izvrševanja 11. člena ZLPZ-1, treba preprečiti tudi morebiten nastanek nepopravljive škode za upravičence na nenominiranem kapitalu. Preprečiti je treba morebitno oškodovanje, obenem pa omogočiti zavarovalnicam, da sprejemajo tudi odločitve o povečanju osnovnega kapitala. To je mogoče zagotoviti tako, da sodeluje pri teh odločitvah skupščine zavarovalnice tudi predstavnik družbenega (nenominiranega) kapitala v smislu 579. člena zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – ZGD). Ker pa še ni ugotovljen oziroma določen delež nenominiranega kapitala v celotnem kapitalu zavarovalnice, ni mogoče zagotoviti odločanja v sorazmerju z deležem v celotnem kapitalu. Zato je ustavno sodišče kot način izvršitve (drugi odstavek 40. člena ZUstS) določilo, da se te odločitve skupščine sprejemajo s soglasjem vlade (4. točka izreka).
13. Glede na roke, ki jih zakon določa za izvedbo posameznih opravil v zvezi z lastninjenjem, in ker se zadržana določba nanaša na časovno opredeljena opravila vlade, je ustavno sodišče sklenilo, da začne sklep o zadržanju učinkovati z njegovo vročitvijo vladi (5. točka izreka).

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter šeste alinee 52. člena poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in dr. Mirjam Škrk. Sklep je sprejelo soglasno.

1 Vse pobudnice, razen Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, so delničarji oziroma zavarovanci Zavarovalnice Triglav. V svojih navedbah izhajajo predvsem iz konkretnega primera Zavarovalnice Triglav.