Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Župana Občine Šentjur pri Celju in na pobude javnih podjetij Nigrad, javno komunalno podjetje, d. d., Maribor, Javno komunalno podjetje Šentjur pri Celju, d.o.o., Šentjur pri Celju, Javno podjetje “Okolje“ Piran, d.o.o., Piran, in Javno komunalno podjetje Grosuplje, d.o.o., Grosuplje, na seji dne 10. 7. 2002

1. Uredba o predhodni prijavi cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 46/01) ni bila v neskladju z ustavo in z zakonom.
2. Uredba o predhodni prijavi cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 41/02) ni v neskladju z ustavo in z zakonom.
3. Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti uredbe o predhodni prijavi cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 46/01), začet z zahtevo Župana Občine Šentjur pri Celju, se ustavi.

1. Predlagatelj in pobudniki izpodbijajo uredbo o predhodni prijavi cen komunalnih storitev iz 1. točke izreka (v nadaljevanju: uredba/1), ker menijo, da je v nasprotju s prvim odstavkom 140. člena ustave, ki zagotavlja, da lahko občina samostojno ureja lokalne zadeve, ki sodijo v njeno pristojnost. Izpodbijana uredba naj bi s tem, ko določa cene storitev javnih služb iz občinske pristojnosti, posegla v pravico občine, da sama samostojno ureja lokalne zadeve, ki sodijo v njeno pristojnost. Uredba naj bi bila v nasprotju tudi z drugim odstavkom 2. člena, s prvim in drugim odstavkom 21. člena ter z 61. in 62. členom zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) in z drugo alineo 26. člena ter drugim odstavkom 56. člena zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZGJS). Občine naj bi na podlagi navedenih določb samostojno opravljale lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge); način in pogoje opravljanja javnih služb naj bi lahko predpisala le občina sama. Postopek prijavljanja novih cen naj bi bil zelo zapleten in predolg. Po izkušnjah iz preteklih let naj bi od vložitve vloge za odobritev višje cene do njene odobritve minilo v poprečju več kot eno leto. Menijo, da je postopek odobravanja višjih cen komunalnih storitev, določen v izpodbijani uredbi v nasprotju z načelom določenosti pravnih predpisov kot enim od načel pravne države iz 2. člena ustave. Določba tretjega odstavka 5. člena, ki določa, da Ministrstvo za gospodarstvo pridobi mnenje Ministrstva za okolje in prostor, naj bi bila v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker o povišanju cen odloča vlada, v kateri kot član vlade sodeluje tudi minister, pristojen za okolje in prostor. Določbi 5. in 11. točke 4. člena uredbe/1 naj bi posegali v druga področja delovanja podjetja, ki niso povezana s predhodno prijavo cen. Zato naj bi bila obveznost, da mora prijava cen vsebovati tudi navedbo vseh drugih storitev, ki jih podjetje opravlja kot gospodarsko javno službo, in da je treba predlogu priložiti bilanco uspeha in bilanco stanja za leto 1999 in 2000 za podjetje kot celoto, v nasprotju z načeli pravne države. Navedeni podatki naj bi ne imeli nobene smiselne povezave s predhodno prijavo cen za posamezne javne storitve, pa tudi računovodski standardi zahtevajo, da se vodijo poslovni rezultati za vsako javno službo posebej. Predlagajo, naj ustavno sodišče izpodbijano uredbo odpravi.
2. Vlada v odgovoru navaja, da je bila izpodbijana uredba izdana zaradi razlogov, navedenih v 1. in 2. točki prvega odstavka 8. člena zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99 – v nadaljevanju: ZKC). Poudarja, da je kontrola cen državna funkcija, katere namen je preprečevanje inflacijskih gibanj, motenj na trgu in monopolnega obnašanja. Intervencijska vloga države na področju cen naj bi bila določena zaradi varstva javnih koristi in naj bi temeljila na skupnem interesu vseh državljanov. Ukrepi kontrole cen, katerih namen je stabiliziranje cen, pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude, vendar so po mnenju vlade omejitve dovoljene, če to zahteva javni interes. Poudarja, da je bila izpodbijana uredba sprejeta na podlagi gibanja cen komunalnih storitev, ki so se v prvih mesecih 2001 bistveno povečale (za 13,1%). Če bi komunalna podjetja nadaljevala s takšno dinamiko poviševanja cen, bi to lahko privedlo do mnogo višje inflacije, kot je bila načrtovana. Nadalje poudarja, da uredba ne posega v pristojnost lokalnih skupnosti, da samostojno določijo cene komunalnih storitev, če kumulativno povišanje cen (od junija 2000 do vložitve vloge) pri storitvah zbiranja, čiščenja in distribucije vode glede na kumulativno povišanje življenjskih potrebščin (od junija 2000 do meseca vložitve vloge) ne presega 28% oziroma pri storitvah zbiranja in odvoza odpadkov ter storitvah kanalizacije, sežiganja in drugih načinov odstranjevanja trdih odpadkov ter storitvah kanalizacije in delovanja čistilnih naprav ne presega 39%. Le v primeru, da kumulativno povišanje cen presega navedene odstotke, jih lahko zavezanec poviša s sprejetim sklepom vlade. Zato naj bi bile navedbe pobudnikov o zamrznitvi cen neutemeljene. Vse zahtevke za povišanje cen nad dovoljeno mejo naj bi vlada obravnavala tekoče, upoštevajoč posebnosti posameznih zavezancev. Na podlagi izpodbijane uredbe naj bi imele vse občine možnost zahtevati višje povečanje cen, kot je to določeno z uredbo. Navedbe, da je postopek prijavljanja cen prekomerno zapleten in dolg, nasprotni udeleženec zavrača in pojasnjuje, da sme podjetje uporabiti spremenjene cene po preteku enega meseca od prijave cen na Ministrstvu za gospodarstvo. V tem času mora Ministrstvo za gospodarstvo predhodno prijavo cen preučiti, izvršiti primerjalne analize in ob deviantnih situacijah, ki ogrožajo javni interes ter začrtane makroekonomske cilje, obvestiti vlado in predlagati ustrezen ukrep. Ker so za take odločitve potrebni natančni podatki o poslovanju podjetja, je nujno, da v predhodno prijavo cen navedejo tudi druge storitve, ki jih opravljajo kot gospodarske javne službe (delitev stroškov). V zvezi z izpodbijano 11. točko 4. člena uredbe/1 nasprotni udeleženec pojasnjuje, da predlagatelj in pobudniki zmotno menijo, da je treba predhodni prijavi cen priložiti tudi revidirane bilance. Navedena določba zahteva, da mora predhodna prijava cen vsebovati tudi bilance uspeha in stanja za leto 1999 in 2000 in ne revidiranih bilanc, ki morajo biti oddane 31. 8. 2001. V dopolnitvi odgovora vlada tudi pojasnjuje, da so cilji in ukrepi gospodarske politike opredeljeni v Proračunu Republike Slovenije za leto 2001 in v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2001. Oba akta je Državni zbor sprejel na podlagi proračunskega memoranduma za leto 2001, ki je temeljni dokument za pripravo proračuna. Glede navedb predlagatelja in pobudnikov, da so v statističnih informacijah pod postavko “Komunalne in druge storitve“, v indeksu cen življenjskih potrebščin zajete tudi “druge storitve za stanovanje“ in da se cene spremljajo samo v štirih mestih (Ljubljana, Koper, Maribor in Novo mesto), nasprotni udeleženec navaja, da bi vzorec, v katerem bi bile zajete le komunalne storitve, pokazal še večji dvig cen komunalnih storitev. V zvezi z navedbami, da na dvig cen komunalnih storitev vplivajo republiške takse, ki so pa prihodek državnega proračuna, se nasprotni udeleženec strinja, vendar poudarja, da se republiške takse vračajo v sfero komunalnega gospodarstva, kar je tudi namen teh taks. Tako naj bi se 99,9% odmerjene republiške vodne takse v letu 1999 porabilo za investicije v zmanjševanje obremenjevanja voda. Vlada opozarja, da bi vsako nekontrolirano in neupravičeno povečanje cen komunalnih storitev vplivalo na večjo inflacijo, kar bi negativno vplivalo na mikro in makro ekonomsko politiko v letu 2001 in 2002.
3. Pobudnika Nigrad in Javno podjetje “Okolje“ Piran sta svoji pobudi razširila tudi na novo uredbo (uredba o predhodni prijavi cen komunalnih storitev – v nadaljevanju: uredba/2), ki je nadomestila uredbo/1. V zvezi z razširitvijo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na uredbo/2 vlada navaja, da je na navedbe pobudnikov izčrpno odgovorila že v svojem prvem odgovoru in da je izdajo nove uredbe, s katero je poostrila ekonomsko politiko, ki vpliva na področje cen komunalnih storitev, narekovala izredno visoka inflacija v prvih treh mesecih tega leta. Vlada tudi ponovno opozarja na posledice nekontroliranega povečanja cen komunalnih storitev za mikro in makroekonomsko politiko, ki jo izvaja za leto 2002 in 2003.

4. Ker se pobude nanašajo na isti predpis, je ustavno sodišče zadeve združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. S sklepom št. U-I-143/01 z dne 22. 11. 2001 je predloge predlagatelja in pobudnikov, naj ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje uredbe/1, zavrnilo.
5. Uredba/1 je prenehala veljati z uveljavitvijo nove uredbe iz 2. točke izreka (uredba/2) dne 11. 5. 2002, vendar se njene določbe še uporabljajo za tiste zavezance, ki so v času njene veljavnosti vložili vlogo za določitev višje stopnje povišanja cen komunalnih storitev (6. člen uredbe/2). Po 47. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) lahko ustavno sodišče presoja tudi ustavnost in zakonitost predpisov, ki so med postopkom prenehali veljati, če posledice njihove nezakonitosti oziroma protiustavnosti niso bile odpravljene. Zato je ustavno sodišče pozvalo predlagatelja in pobudnike, naj izkažejo, kako bi morebitna ugotovitev neustavnosti oziroma nezakonitosti uredbe/1 vplivala na njihov položaj. Na navedeni poziv ustavnega sodišča je odgovoril le Nigrad, ki vztraja pri vloženi pobudi za oceno ustavnosti uredbe/1 in razširja svojo pobudo še na uredbo/2. Navaja, da ima pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti uredbe/1, ker o njegovi vlogi za povišanje cene storitev čiščenja odpadnih in padavinskih voda v Mestni občini Maribor z dne 28. 12. 2001 še ni odločeno, in da bo navedena vloga na podlagi 6. člena uredbe/2 obravnavana še po prejšnji uredbi, ki je veljala v času njene vložitve. Javno podjetje “Okolje“ Piran ni odgovorilo na poziv ustavnega sodišča, naj izkaže, kako bi morebitna ugotovitev neustavnosti in nezakonitosti uredbe/1 vplivala na njegov pravni položaj, temveč je svojo prvo pobudo razširilo na novo uredbo. Pri tem se sklicuje na razloge, navedene v pobudi za oceno prejšnje uredbe, in poudarja, da je uredba/2 še bolj restriktivna, saj dovoljuje nižji odstotek zvišanja cen.
6. Ker predlagatelj Župan Občine Šentjur pri Celju ni odgovoril na navedeni poziv, je ustavno sodišče postopek, začet z njegovo zahtevo, ustavilo (3. točka izreka).

7. Ker pobudnik Nigrad izkazuje pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti uredbe/2 in uredbe/1, je ustavno sodišče pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
8. ZKC v prvem odstavku 8. člena določa osem razlogov, na podlagi katerih vlada določi ustrezne ukrepe kontrole cen. Uredba/1 in uredba/2 sta bili izdani na podlagi razlogov iz 1. in 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC. Na podlagi 1. točke prvega odstavka 8. člena vlada z uredbo določi ustrezne ukrepe cen, kadar je to nujno zaradi doseganja ciljev in ukrepov gospodarske politike, ki so določene z akti Državnega zbora, na podlagi 2. točke prvega odstavka 8. člena pa, kadar gre za dejavnosti, v katerih ima posamezno podjetje ali enota, ki samostojno opravlja dejavnost, ali nekaj podjetij monopolni ali obvladujoč položaj, pa so te dejavnosti nujne za zadovoljevanje potreb ljudi in organizacij. Pobudnika ne izpodbijata, da niso izpolnjeni pogoji, določeni v navedenih razlogih, temveč izpodbijajo pristojnost države (vlade), da določa ustrezne ukrepe kontrole cen v primerih, ko gre za cene storitev javnih služb, ki jih samostojno določajo lokalne skupnosti. S tem naj bi bila kršena določba prvega odstavka 140. člena ustave.
9. Ustavno sodišče je določbi 1. in 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC z vidika njune skladnosti s prvim odstavkom 140. člena ustave že presojalo. Z odločbo št. U-I-10/00 z dne 14. 3. 2002 (Uradni list RS, št. 32/2002) je ugotovilo, da izpodbijani določbi, na podlagi katerih lahko vlada določi ustrezen ukrep kontrole cen tudi v primeru, ko gre za cene storitev javnih služb iz pristojnosti lokalne skupnosti, ne pomenita posega v ustavni položaj lokalnih skupnosti in s tem kršitve prvega odstavka 140. člena ustave. Kontrola cen je izključno državna funkcija, ki zadeva vso državo, vse njene državljane in je upravičena v skupnem (državnem) interesu in ne zgolj v interesu posamezne lokalne skupnosti (10. točka obrazložitve odločbe št. U-I-10/00). Ker je ustavno sodišče že odločilo, da ukrepi kontrole cen storitev javnih služb iz pristojnosti lokalnih skupnosti, izdani iz razlogov iz 1. in 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC, ne pomenijo kršitve prvega odstavka 140. člena ustave, pobudnika pa ne navajata nobenih drugih razlogov, zaradi katerih naj bi bili izpodbijani uredbi v nasprotju prvim odstavkom 140. člena ustave, je ustavno sodišče odločilo, da uredba/1 in uredba/2 nista v neskladju z ustavo (prvi odstavek140. člena ustave).
10. Navedbe pobudnikov, da naj bi neskladnost izpodbijanih uredb s prvim odstavkom 140. člena ustave pomenila tudi njuno neskladnost z drugim odstavkom 2. člena, s prvim in drugim odstavkom 21. člena ter 61. in 62. členom ZLS, niso utemeljene. Drugi odstavek 2. člena ZLS vsebuje splošno določbo o pristojnosti lokalnih skupnosti. Določa, da občina v okviru ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni. Prvi in drugi odstavek 21. člena ZLS določata zadeve (izvirne naloge), ki jih občina samostojno opravlja. Člena 61 in 62 ZLS pa podrobneje urejata pristojnost občine na področju lokalnih javnih služb. Ker navedene določbe ZLS le podrobneje določajo pristojnosti občine in tako le razčlenjujejo prvi odstavek 140. člena ustave, pobudnika pa ne uveljavljata kakšnih drugih razlogov za nezakonitost izpodbijanih uredb, ustavno sodišče ugotavlja, da tudi nista v neskladju z ZLS. Iz enakih razlogov nista v neskladju z drugo alineo 26. člena in z drugim odstavkom 56. člena ZGJS, ki prav tako določata pristojnost občine na področju oblikovanja cen javnih storitev.
11. Pobudniki izpodbijajo tudi posamezne določbe uredbe/1. Izpodbijane določbe naj bi povzročale zapletenost in dolgotrajnost postopka prijave novih cen in omogočale arbitrarnost države ter s tem kršitev načel pravne države iz 2. člena ustave.
12. Na vse očitke o dolgotrajnosti in zapletenosti postopka prijave cen je nasprotni udeleženec izčrpno odgovoril. Ustavno sodišče je pri presoji navedenih posameznih določb upoštevalo razloge nasprotnega udeleženca, s katerimi utemeljuje ureditev postopka prijave cen, in ni našlo razlogov, ki bi utemeljevali zaključek, da so izpodbijane določbe uredbe/1 in uredbe/2 v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena ustave. Tako nasprotni udeleženec pojasnjuje, zakaj se spremenjena višja cena ne more uporabiti takoj s sprejemom, temveč šele po preteku enega meseca od prijave cene na pristojnem ministrstvu, in da do zavlačevanja postopka ne bi smelo priti, ker veljajo za postopek določbe zakona splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP), ki za izdajo odločbe predpisuje določene roke (3. člen uredbe/1 in 4. člen uredbe/2). Prav tako pojasnjuje, kateri razlogi utemeljujejo vpogled v bilanco uspeha in stanja podjetja kot celote in pridobitev mnenja Ministrstva za okolje in prostor (11. točka 4. člena uredbe/1 in 11. točka 5. člena uredbe/2). Mnenje pristojne lokalne skupnosti, ki mora biti vsebovano v vlogi za povišanje cene nad dovoljeno stopnjo povišanja (5. točka 6. člena uredbe/1), česar uredba/2 ne omogoča več, pomeni le, da se mora vlada pred odločitvijo, ali naj predlogu za določitev višje stopnje povišanja cen ugodi ali ga zavrne, seznaniti tudi z mnenjem občine, ki v vseh drugih primerih, ko ne gre za povišanje cen nad dovoljeno mejo, določa cene ali daje nanje soglasje.
13. Navedbe, da se uredba/1 ne bi smela uporabljati za tiste prijave cen, ki so bile vložene pred njeno uveljavitvijo, in da gre za poseg v “pričakovano pravico do uveljavitve nove cene“ in tako za kršitev načela prepovedi povratne veljave predpisov iz 155. člena ustave, niso utemeljene. Uredba/1 je v 7. členu določala, da z dnem uveljavitve te uredbe preneha veljati uredba o predhodni prijavi cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 111/2000), ki je določala le najmilejši ukrep kontrole cen, tj. ukrep predhodne prijave cen (8. točka 9. člena ZKC). Uredba/1 je pomenila novo ureditev, s katero je bila kontrola cen komunalnih storitev drugače urejena oziroma se je ureditev poostrila tako, da se je poleg ukrepa predhodne prijave cen določil tudi ukrep določitve najvišje cene iz 1. točke 9. člena ZKC. Z uveljavitvijo uredbe/1 se je vzpostavil nov režim kontrole cen in vse cene komunalnih storitev, ki še niso veljale, so postale predmet nove ureditve. Uredba ni posegla v že uveljavljene cene komunalnih storitev, temveč se nanaša izključno na cene, ki še niso pričele veljati. Ker uredba/1 ni imela učinka za nazaj, ni podana kršitev prvega odstavka 155. člena ustave. Povratne veljave tudi ni mogoče očitati uredbi/2. Ta v 6. členu določa, da se vloge za določitev višje stopnje povišanja cen komunalnih storitev, ki so bile vložene še v času veljavnosti prejšnje uredbe, obravnavajo po dosedanjih predpisih. Uredba/2 namreč ne omogoča vložitve vloge za določitev višje stopnje povišanja cene, kot je določena v njenem 3. členu, temveč določa najvišje dovoljeno povišanje cene (ukrep kontrole cen po 1. in 8. točki 9. člena ZKC).
14. Glede na navedeno ustavno sodišče ugotavlja, da uredba/1 ni bila, uredba/2 pa ni v neskladju z ustavo in z zakonom (točki 1 in 2 izreka).

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, tretjega odstavka 28. člena in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.