Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Slovenskega bibliofilskega društva, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik Miran I. Knez, in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na to pobudo, na seji dne 10. 7. 2002

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti druge alinee 3. člena pravilnika o društvih, ki delujejo v javnem interesu na področju kulture (Uradni list RS, št. 64/99) se zavrže.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti šeste do enajste alinee 3. člena ter druge alinee 6. člena istega pravilnika se zavrne.
3. Tretja in peta alinea 3. člena, drugi odstavek 5. člena in tretja alinea 6. člena istega pravilnika se razveljavijo.
4. Četrta alinea 3. člena istega pravilnika ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Slovensko bilbliofilsko društvo o sebi med drugim pove, da je od ustanovitve leta 1986 s prostovoljnim delom članov preprečilo uničenje najmanj poltretjega milijona knjig in jih večji del zelo poceni razdelilo med bralce, člane in nečlane. Deluje torej na področju kulture, nepridobitno in v javnem interesu. S tem utemelji svoj pravni interes v tej zadevi.
2. Pobudnik predlaga presojo ustavnosti in zakonitosti določb pravilnika o društvih, ki delujejo v javnem interesu na področju kulture (v nadaljevanju: pravilnik), o katerih meni, da so v neskladju bodisi z določbami zakona o uresničevanju javnega interesa na področju kulture (Uradni list RS, št. 75/94 – v nadaljevanju: ZUJIK), bodisi z določbami zakona o društvih (Uradni list RS, št. 60/95 – v nadaljevanju: ZD) ali pa z določbami ustave. Predlaga, naj ustavno sodišče nekatere izpodbijane določbe razveljavi, za nekatere pa naroči Ministru za kulturo, da jih uskladi z ZUJIK.
3. Razveljavitev predlaga pobudnik za drugo alineo 3. člena. Ta določa kot enega od izključujočih pogojev za pridobitev statusa društva, ki deluje v javnem interesu, da društvo pretežni del svojih prihodkov uporablja za delovanje v javno korist. Pri tem pa pobudnik navaja, da sam deluje izključno s prostovoljnim delom svojega članstva, da za svoje delo nikoli ni prejel javnih sredstev in se zanje tudi ne zavzema.
4. Razveljavitev predlaga dalje za tretjo alineo istega člena, ki predpisuje pogoj, da je društvo, ki se poteguje za omenjeni status, v zadnjih petih letih vsaj trikrat prejelo sredstva, namenjena kulturi iz republiškega proračuna. To je po njegovem v nasprotju z ZUJIK (še posebej s 55. členom) in ZD.
5. Tisti del četrte alinee istega člena, ki od društva zahteva, da “bistveno prispeva k slovenski kulturi“, ocenjuje pobudnik kot samovoljno postavljanje takega pogoja, ki zaradi svoje nejasnosti omogoča diskriminatorno uporabo. Smiselno mu torej očita, da nima pooblastila v ZUJIK in da ni v skladu z načeli pravne države (2. člen ustave). Ustavno sodišče naj ga razveljavi.
6. Razveljavitev predlaga pobudnik še za peto alineo istega člena, ki predpisuje izključujoč pogoj, da je društvo ali posamezen njegov član prejemnik priznanj na državni ali mednarodni ravni. Take omejitve ne zakon ne ustava ne dopuščata, drugi predpisi pa je ne smejo uvajati, meni pobudnik. Dejstvo, da potrebuje društvo v svojem članstvu nekoga z javnim priznanjem, pa vnaša po njegovem tudi v članske vrste diskriminacijo. Poleg tega meni, da tak pogoj nedopustno preprečuje pridobiti status novoustanovljenim društvom.
7. Nezakonitost očita pobudnik tudi drugemu odstavku 5. člena pravilnika, po katerem se status podeli za pet let. Tudi za to omejitev da ni pooblastila v ZUJIK, s tretjim odstavkom njegovega 55. člena, ki določa, da se izpolnjevanje pogojev za pridobitev statusa preverja vsakih pet let, pa da je v izrecnem nasprotju. V zvezi s to določbo predlaga pobudnik razveljavitev tudi za drugo in tretjo alineo 6. člena pravilnika, česar posebej ne utemeljuje.
8. Za četrto in šesto do enajsto alineo 3. člena pravilnika pobudnik predlaga, naj ustavno sodišče ugotovi njihovo neskladje z ustavo in zakonom zaradi njihove “samovoljnostne napihnjenosti“ in naroči njihovo uskladitev z ustavo in zakonom.
9. Vlada v svojem pisnem stališču ugotavlja, da daje poblastilo za pravilnik tako po formalni kot po vsebinski plati peti odstavek 56. člena ZUJIK. Namen razlikovanja med društvi, ki delujejo v javnem interesu, in drugimi društvi (v katerih pravni položaj ZUJIK in pravilnik ne posegata) je, naj bodo prva deležna ugodnejšega položaja. Vlada meni, da očitanih neskladij med izpodbijanimi določbami in zakonom ali ustavo ni.
10. Minister za kulturo na pobudo ni odgovoril. Na posebna vprašanja ustavnega sodišča o pravnih in dejanskih nasledkih pridobitve statusa društva, ki deluje v javnem interesu, pa je ministrica pojasnila, da lahko takim društvom med drugim v skladu z 20. členom ZUJIK Ministrstvo za kulturo za določeno obdobje krije neprogramske stalne stroške v obsegu kot javnim zavodom na področju kulture; da zakon o upravnih taksah predpisuje takim društvom nekatere oprostitve od plačila taks, in da pričakujejo oprostitve, prednosti in ugodnosti za društva s tem statusom še v drugih predpisih. Pojasnila je tudi, da je ministrstvo v dosedanji praksi, kar zadeva pogoj iz pete alinee 3. člena pravilnika, upoštevalo priznanja, ki so bila članom društva dodeljena za življenjsko delo ali za posamezen projekt v okviru profesije ali delovanja člana društva, med drugim poleg državnih tudi stanovska priznanja in častna članstva ter častne doktorate na državni in mednarodni ravni, društvom pa za dosežke na mednarodnih tekmovanjih, festivalih, razstavah ipd.

11. Iz pobudnikovih navedb o sebi jasno izhaja, da svoja sredstva, naj že bo v obliki prostovoljnega dela članov ali denarja, pridobljenega z nepridobitnim razpečavanjem tako pridobljene (zavržene) knjižne mase, namenja tej isti dejavnosti, o kateri ni tvegano sklepati, da je pretežno namenjena širši javnosti in da je v javnem interesu. Zato očitno izpolnjuje pogoj iz druge alinee 3. člena pravilnika, tako da zahteva za njegovo izpolnjevanje nič ne vpliva na pobudnikove pravice, pravne interese in pravni položaj ter vanj ne posega. V tem delu torej ni izpolnjen pogoj iz 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) in je bilo treba ta del pobude zavreči.
12. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti šeste do enajste alinee 3. člena ter druge alinee 6. člena ZUJIK je ustavno sodišče iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v obrazložitvi te odločbe, zavrnilo.
13. V ostalem je ustavno sodišče ugotovilo, da so pogoji za vložitev pobude izpolnjeni. Pobudo je sprejelo. Ker so bili izpolnjeni tudi pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari.

14. Status društva, ki deluje v javnem interesu, uvaja v svojem 55. in 56. členu ZUJIK. Iz določb teh členov neposredno ne izhaja, kaj je namen uzakonitve takega statusa. Toda že določbe drugega odstavka 55. člena o tem, katera društva lahko tak status zase predlagajo, ne dopuščajo dvoma, da gre za kulturna društva s pomembnejšim delovanjem, ki jih je treba (če to sama hočejo) odbrati po merilih pomembnosti delovanja in zaupanjavrednosti društva. Na to zgovorno kaže tudi ureditev, da status posamič dodeljuje Minister za kulturo, prej pa dasta o tem mnenje Svet za kulturo in lokalna skupnost sedeža, da se vsaka odločitev o pridobitvi statusa objavi v Uradnem listu in da vodi Ministrstvo za kulturo razvid takih društev. Še posebej je v tem pogledu zgovorna določba tretjega odstavka 55. člena ZUJIK, da se izpolnjevanje pogojev za pridobitev statusa vsakih pet let preverja. Jasno je torej, da zakonodajalec daje ali namerava dati (v drugih predpisih, ko že ne v ZUJIK) društvom s statusom primerne prednosti, ugodnosti in olajšave. Tako pojasnjujeta tudi vlada in ministrstvo, ki tudi navede vsaj en primer uzakonjenih ugodnosti za društva s statusom (oprostitev upravnih taks). Dejstvo, da se položaj teh društev zakonodajno in dejansko (še) ni izoblikoval, bistva njegove pravne narave ne spremeni. Mogoče je pričakovati tudi ugodnosti, ki bi jih kulturnim društvom s statusom – ne pa onim brez njega – priznavali drugi, čeprav ne na podlagi predpisov. Tudi o takem primeru poroča ministrica. Vse to bo (ali bi) upravičevalo visoko stopnjo oficialnosti, ki jo glede obravnavanjega statusa uvaja ZUJIK.
15. Posebej velja, že zaradi pojasnila ministrice za kulturo, omeniti povezavo med 55. in 56. členom ter 20. členom ZUJIK. Slednji določa, da ministrstvo in javni skladi lahko izvajalcem, ki niso javni zavodi, a trajneje zadovoljujejo kulturne potrebe na posameznem področju, za obdobje enega do treh let pogodbeno krijejo neprogramske stalne stroške. Ministrstvo si pri odločanju o tem gotovo lahko pomaga s podatkom, da ima reflektant status društva, ki deluje v širšem interesu. Opozoriti pa je treba, da taka povezava ni neposredno uzakonjena. To po eni strani pomeni, da so obravnavanja po 20. členu lahko deležni tudi osebki s področja kulture, ki niso (niti društva niti) društva s statusom, po drugi strani pa, da status društvu še ne prinaša upravičenja iz 20. člena, in slednjič, da lahko predlagajo status zase tudi društva, ki se za ugodnost iz 20. člena zakona ne potegujejo (tak primer je tudi pobudnik). Druge razlage o smislu obravnavanega statusa ni, ko bi ta ne držala, bi bil pravni institut društva, ki deluje v javnem interesu na področju kulture, prazen in odvečen.
16. Zakonodajalec pooblašča Ministrstvo za kulturo (peti odstavek 56. člena), da podrobneje določi, po katerih merilih bo ugotavljalo, katero od društev, ki se za ta status potegujejo, ga zasluži. Meje tega pooblastila postavlja s samo definicijo (drugi odstavek 55. člena): če je namen ustanovitve društva in hkrati njegovo delovanje sámo presegata uresničevanje interesov njegovih članov in če gre za delovanje v javnem interesu na področju kulture, tj. na področju ustvarjanja, posredovanja in varovanja kulturnih vrednot. Določbe podzakonskega predpisa ne smejo presegati tega vsebinskega okvira. Ne smejo pa tudi nasprotovati namenu, zaradi katerega je zakonodajalec uzakonil status. Ker gre za uzakonjena upravičenja, ne smejo postavljati nerazumnih pogojev tistim, ki se zanje potegujejo. Ne smejo zoževati upravičenj, ki jih je izoblikoval zakon. Pogoji tudi ne smejo biti taki, da bi brez razumnih razlogov ali v nasprotju z namenom zakonodajalca postavljali nekatere pričakovalce v boljši, nekatere v slabši položaj.

17. Dejstvo, da je kulturno društvo v zadnjih petih letih vsaj trikrat prejelo za svoje delovanje kakršnakoli javna sredstva, je lahko upoštevno, ko se pristojni minister odloča, ali naj z društvom sklene pogodbo po drugem odstavku 20. člena ZUJIK. Kaže namreč na trajnost delovanja društva, na njegovo širšo pomembnost, omogoča tudi preizkus solidnosti njegovega finančnega poslovanja. Ko pa pravilnik isto dejstvo oblikuje (v tretji alinei 3. člena) v pogoj, brez katerega je status nedostopen, zaide v očitno navzkrižje z namenom zakonodajalca. Če je namreč še mogoče z več ali manj verjetnosti sklepati, da društvo, ki ta pogoj izpolnjuje, morda zasluži status, nikakor ni mogoče kategorično šteti, da društvo, ki se za javna sredstva ni potegovalo ali pa do njih ni prišlo, takega statusa ne zasluži in ga ne more dobiti. Primer pobudnika, katerega delovanje temelji na neplačanih prizadevanjih številnega članstva, razločno pokaže nevzdržnost takega pogojevanja. Ta določba ni v skladu z mislijo in namenom zakonodajalca, prestopa okvire pooblastila v petem odstavku 56. člena ZUJIK in zato tudi ni v skladu z določbo tretjega odstavka 153. člena ustave, po kateri morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakoni. Treba jo je bilo razveljaviti.
18. Podobno velja za pogoj iz pete alinee 3. člena ZUJIK, da mora biti društvo prejemnik priznanj na državni ali mednarodni ravni. Kljub vsej veliki različnosti vsebin, podeljevalcev in družbene teže priznanj v sferi kulture je sicer mogoče predvidevati, da táko priznanje vsaj posredno govori v prid zanesljivosti in uspešnosti društva, ki ga je prejelo, tako da bo večinoma ali vsaj pogosto lahko pristojnemu ministru, ko se bo odločal o dodelitvi statusa takemu društvu, v pozitivnem pogledu v pomoč. Toda dejstvo, da društvo – pretendent ni prejemnik takega priznanja, samo po sebi še nikakor ne dokazuje, da ni primerno za dodelitev statusa. V podkrepitev take presoje zadošča že opozorilo, da pri nas ni mogoče za vsako kulturno dejavnost, ki je lahko v javnem interesu, dobiti priznanja te vrste in ravni. Dejavnost, zaradi katere je ustanovljeno društvo pobudnika, torej knjigoljubje, je že eno takih področij kulturnega dela, za katerega posebnih priznanj ni. S postavljanjem takega pogoja torej podzakonski predpis ne le zgreši namen zakonodajalca, naj bo tistim društvom, ki to želijo in zaslužijo, dostopen uzakonjeni status, temveč deluje v nasprotju s tem namenom, neutemeljeno izključuje pretendente. Določba tudi zato ni v skladu s tretjim odstavkom 153. člena ustave, ker z njo pristojni minister pristojnost odločanja o tem, katero društvo je primerno za status, pravzaprav v veliki, lahko da odločilni meri, prepušča negotovim drugim odločevalcem, namreč vsem tistim, ki odločajo o dodeljevanju različnih priznanj, natančneje o dodelitvi ali nedodelitvi priznanja posameznemu društvu. Že s tem, ko mu ne bodo podelili priznanja, mu bodo ponevedoma in nehote preprečili, da bi pridobilo status društva, ki deluje v javnem interesu. Nazadnje izpodbijana določba s tem, da terja priznanje, (še več – priznanja!) na vsaj državni ravni, po presoji ustavnega sodišča nedopustno oži pojem delovanja v javnem interesu iz ZUJIK. Formulacije v 55. in 56. členu ne dajejo podlage za razumevanje, da gre le za tako delovanje, ki si zasluži priznanje na državni ali mednarodni ravni. Izpodbijana določba pravilnika izključuje tudi prejemnike tako uglednih priznanj, kot je npr. Župančičeva nagrada, ki jo podeljuje Mestna občina Ljubljana.
19. V načelnem pogledu velja pravkar povedano tudi za tisti del določbe pete alinee 3. člena pravilnika, po katerem namesto priznanja društvom zadošča tudi priznanje posameznemu, vsaj enemu njegovemu članu. Ta del določbe, ki bistveno spremeni težo celotnega pogoja, naravnost karikira učinkovanje pogoja. Društvo, ki v svojem članstvu nima nekoga s kakršnimkoli priznanjem zahtevane ravni, je ne glede na vse druge morebitne svoje kakovosti izključeno od kandidature za status društva, ki deluje v javnem interesu. Društvo, katerega član je prejemnik takega priznanja, pa ta pogoj izpolnjuje, tudi če med priznanjem, ki ga ima njegov član, in med delovanjem društva ni nobene zveze. Ob prostovoljnosti, spremenljivosti in ohlapnosti članstva, ki je za društva kot pravne osebe večinoma značilna, pa obravnavani del izpodbijane določbe odkrito spodbuja k izigravanju in je zato tudi v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave).
20. Iz razlogov, pojasnjenih v prejšnjih dveh točkah te obrazložitve, je bilo treba tudi peto alineo 3. člena pravilnika razveljaviti. Pristojni minister bo pri odločanju, ali naj posameznemu društvu (ki bo to predlagalo) dodeli status, za katerega gre, lahko slejkoprej med drugim upošteval priznanja na državni in na drugih ravneh, s katerimi se bo društvo izkazalo.
21. Formulacija “s svojim delovanjem bistveno prispeva k slovenski kulturi“ v četrti alinei 3. člena pravilnika res ni zelo oprijemljiva. V primerjavi s formulacijo v ZUJIK, ki daje le pojem “delovanje v javnem interesu“, pa dodaja upoštevanje tehtnosti tega delovanja po količinski in kakovostni plati. Po presoji ustavnega sodišča izhaja iz določbe 55. in 56. člena ZUJIK, da naj status društva, ki deluje v javnem interesu, ne bo dostopen slehernemu društvu, “katerega delovanje presega uresničevanje interesov njegovih članov“, temveč zakonodajalec nalaga pristojnemu ministru, da med takimi društvi (na predlog vsakega od njih) ugotovi tiste, ki si tudi po obsegu in kakovosti svojega delovanja zaslužijo posebej uzakonjeni status. Zato izpodbijana določba ni v neskladju z ZUJIK. Ni pa tudi tako nejasna, da bi to nasprotovalo načelom pravne države (2. člen ustave) ali kateri drugi od ustavnih določb (2., 14., 42., 73. in 153. člen), ki jih je v svoji vlogi nanizal pobudnik in pavšalno zatrdil, da so z vsemi izpodbijanim določbami pravilnika kršene.
22. Pobudnik izpodbija tudi določbe šeste do enajste alinee 3. člena pravilnika. Označi jih kot “samovolnjiško napihnjene“. Predlaga, naj ustavno sodišče naloži njihovo prilagoditev “le zakonitim določilom iz prvega odstavka 55. člena ZUJIK“. Ta odstavek govori o kulturnih društvih nasploh. Šele drugi odstavek uvede in ureja status društva, ki deluje v javnem interesu, vsekakor kot kakovostno višjo pravno kategorijo. Gledanje, da naj se podrobnejša merila za pridobitev tega statusa omeje samo na prvi odstavek 55. člena, torej le na ugotavljanje legitimnosti združevanja v kulturna društva, je očitno zmotno. Iz razlogov, ki jih je mogoče izluščiti iz pobude, torej šesta do enajsta alinea 3. člena pravilnika niso v neskladju z zakonom ali z ustavo. Ustavno sodišče je ta del pobude zavrnilo.
23. Določbo tretjega odstavka 55. člena ZUJIK, da se izpolnjevanje pogojev za pridobitev statusa društva, ki deluje v javnem interesu, preverja vsakih pet let, je pravilnik operacionaliziral z določbama, da se status takega društva dodeli za pet let (drugi odstavek 5. člena) in da mora društvo s takim statusom najkasneje šest mesecev pred iztekom tega roka vložiti zahtevo za ponovno pridobitev statusa (tretja alinea 6. člena). Pobudnik meni, da sta določbi pravilnika v neskladju z določbo zakona. Po presoji ustavnega sodišča mu je treba pritrditi. Zakon izrecno ne ureja vprašanja časovne omejenosti ali neomejenosti statusa. Prav iz določbe tretjega odstavka 55. člena pa je mogoče zanesljivo povzeti, da ima status neomejeno trajanje. Če je namreč treba vsakih pet let preverjati, ali so še izpolnjeni pogoji za njegovo pridobitev, to vsekakor pomeni, da mu status po petih letih ne preneha, da torej traja dalje. Prenehati bi mogel po petih in vsakih nadaljnjih petih letih, če bi preverjanje pokazalo, da je društvo medtem nehalo izpolnjevati pogoje, zaradi katerih mu je bil status podeljen. Dokler bi ne bilo dokončne odločbe v upravnem postopku o prenehanju, status traja. Izpodbijana določba pravilnika táko zakonsko ureditev v škodo društev s statusom spreminja, ko namesto statusa z nedoločenim vnaprej ne omenjenim trajanjem določa petletni status. Da razlika ni samo v načinu, temveč je vsebinska, bi se lahko pokazalo po poteku petih let statusa: po zakonski ureditvi se status nadaljuje vsaj do dokončnosti morebitne upravne odločbe o njegovem prenehanju; po ureditvi iz pravilnika status preneha, morda ga bo društvo (pred potekom, hkrati s potekom ali kasneje) spet pridobilo za naslednjih pet let. Gre torej za vsebinsko spreminjanje (zoževanje) zakonske ureditve, za katero pa pristojni minister v ZUJIK nima pooblastila. Kakorkoli je določba petega odstavka 56. člena ZUJIK nerazumljiva, ko govori o “podrobnejših pogojih o merilih in postopku“, ki naj jih predpiše pristojni minister, je gotovo, da ne zajema tudi spreminjanja statusa, uzakonjenega za nedoločen čas, v status za določen čas. Izpodbijani določbi (tretja alinea 6. člena pravilnika je kot podrejena vezana na obstoj drugega odstavka 5. člena) sta zaradi neskladja z zakonom hkrati v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena ustave. Treba jo je bilo razveljaviti.
24. Slednjič izpodbija pobudnik drugo alineo 6. člena pravilnika, po kateri mora društvo, ki pridobi status, vsako leto najkasneje do konca februarja predložiti pristojnemu ministru poročilo o izpolnjevanju programa in uporabi sredstev za preteklo leto. Tega dela pobude ne pojasni in ne utemelji. Če tudi tej določbi pripisuje neskladje z ZUJIK, se tako gledanje že ob njenem primerjanju s peto alineo 56. člena tega zakona izkaže kot očitno neutemeljeno. Ker tudi drugih kršitev zakona ali ustave ni videti, je ustavno sodišče ta del pobude zavrnilo.

25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, 25. člena in drugega odstavka 26. člena ter tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.