Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Ivane Brlan iz Grosupljega na seji dne 12. 9. 2002

1. Postopek za oceno ustavnosti 115. in 120. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/00, 124/00 in 109/01) se ustavi.
2. Prva alinea 1. točke sklepa o pogojih, kdaj se šteje, da zavarovanec preživlja družinske člane (Uradni list RS, št. 59/92), je bila v delu, ki se nanaša na pokojnino, v neskladju z ustavo. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.
3. Prva alinea 1. točke sklepa o pogojih, kdaj se šteje, da zavarovanec preživlja družinske člane (Uradni list RS, št. 50/00), se razveljavi, kolikor se nanaša na pokojnino.

1. Pobudnica je z vlogo z dne 19. 3. 2002 vložila ustavno pritožbo zoper sodbo vrhovnega sodišča in zatrjevala neustavnost in nezakonitost podzakonskih aktov, navedenih v 2. in 3. točki izreka (v nadaljevanju: sklep 92 in sklep 2000), v 4. točki vloge pa smiselno tudi neustavnost tretjega odstavka 115. člena in 120. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-1). Pri tem naj bi bilo sporno zlasti to, da Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: zavod) sam določi pogoje, kdaj se šteje, da je zavarovanec preživljal družinskega člana. ZPIZ-1, kot pred njim tudi zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZPIZ 92), naj ne bi navajala vrste prejemka (pokojnine) kot izločitvenega razloga pri ugotavljanju posameznikove upravičenosti do družinske pokojnine, zato naj bi zavod z izpodbijano določbo prekoračil dana pooblastila. Pobudnica navaja, da prejema pokojnino, pridobljeno po nekdanjem zakonu o starostnem zavarovanju kmetov (Uradni list SRS, št. 30/79), da je v 92. letu starosti in da je do januarja 2000 živela skupaj s sestro, ki je bila uživalka starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem zavarovanju. Sestra naj bi jo do svoje smrti preživljala, saj sama glede na svoje zdravstveno stanje nima dovolj sredstev, ker kmečka starostna pokojnina ne daje možnosti za uveljavljanje varstvenega dodatka, niti dodatka za pomoč in postrežbo. Čeprav po zakonu ob izpolnjevanju določenih pogojev pridobijo pravico do družinske pokojnine tudi bratje in sestre, ji izpodbijana podzakonska ureditev jemlje možnost uveljavljanja te pravice samo zato, ker je uživalka (svoje) pokojnine, ne oziraje se na to, ali njeni dohodki dosegajo premoženjski cenzus, ki ga določata izpodbijana sklepa. Zaradi izpodbijane ureditve naj ne bi bila v enakem položaju s tistimi upravičenci do družinske pokojnine, ki imajo dohodke iz drugih naslovov (katastrski dohodek, dohodek od premoženja, itd.), ki so lahko višji od njenih.
2. Zavod pojasnjuje, da je ZPIZ-1 ohranil možnost, da lahko tudi bratje in sestre umrlega zavarovanca pridobijo pravico do družinske pokojnine, ki je obstajala že v prejšnjih predpisih – v prihodnosti pa je pričakovati, da bo ta pravica morda celo ukinjena. Splošni pogoji za pridobitev pravice so ostali nespremenjeni, posebni pogoji, nanašajoči se na brate in sestre, pa so se, kolikor ti niso več otroci oziroma popolnoma nezmožni za delo, zaostrili. Zavod naj bi pri uresničevanju zakonskega pooblastila, po katerem naj določi natančnejše pogoje, kdaj se šteje, da je zavarovanec preživljal družinske člane, izhajal iz pogojev, opredeljenih v 70. členu ZPIZ 92 oziroma v 115. členu ZPIZ-1. Zato naj bi v obeh izpodbijanih sklepih določil, da oseba, ki je zavarovanec oziroma uživalec pokojnine, pogojev za pridobitev družinske pokojnine ne izpolnjuje. Ker pri tem višina lastnih sredstev sploh ni pomembna, se v takih primerih tudi ne ugotavlja, s kolikšnimi sredstvi oseba razpolaga.Takšna na videz nelogična ureditev naj bi vendarle imela svoj smisel. Pridobitev lastnosti zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja naj bi bila v večini primerov pogojena z delom, doseganjem določenega dohodka in razpolaganjem z njim. S pridobitvijo pravice do pokojnine oseba pridobi lastna sredstva, ki naj bi ji praviloma zadoščala za preživljanje. Socialno ogroženim prejemnikom pokojnin v zakon vgrajeni mehanizmi omogočajo vzpostavitev ustreznejšega materialnega položaja. Ti mehanizmi prihajajo do izraza pri osebah, ki so bile zavarovane za celoten obseg pravic. Osebam, ki so bile zavarovane le za ožji obseg pravic, zakon nudi manjšo stopnjo socialne varnosti. Morebitna odprava razlik, ki so posledica različnega obsega zavarovanja, in drugačno obravnavanje na tej podlagi pridobljenih pokojnin bi postavilo pod vprašaj možnost urejanja takih oblik zavarovanja ter smiselnost in pravičnost sistema. Starostno zavarovanje kmetov, ki se je uresničevalo v posebni Skupnosti starostnega zavarovanja kmetov od 1. 1. 1972 do 31. 12. 1983 in katerega izvrševanje je bilo 1. 1. 1984 preneseno na Skupnost pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije, naj bi bilo po svoji zasnovi zelo specifično in težko primerljivo z zavarovanjem po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Zavarovancem kmetom je praviloma omogočalo le pridobitev starostne oziroma družinske pokojnine, ki se po višini nista razlikovali. Februarja 2002 naj bi bilo izplačanih 7.827 starostnih in družinskih pokojnin kmetov, priznanih po zakonu o starostnem zavarovanju kmetov, od tega 754 kmetom borcem NOV. Izplačilo takšne pokojnine aprila 2002 naj bi znašalo 37.942,23 SIT oziroma 75.884,67 SIT v primeru izplačila kmetu borcu. Zavod opozarja, da so bili kmetje vključeni v enoten sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja s 1. 1. 1984, možnost prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje, ki je zagotavljalo pravice v polnem obsegu, pa naj bi obstajala že pred tem. Opozarja tudi, da kmečka starostna pokojnina po višini presega višino denarne pomoči kot edinega vira preživljanja oziroma trajne denarne socialne pomoči po zakonu o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZSV). Iz kroga širših družinskih članov, ki jim gre pravica do družinske pokojnine, pa naj bi bili izključeni tudi uživalci državne pokojnine, ki naj bi februarja 2002 znašala 29.728,93 SIT.
3. Vlada in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve vsebinsko enako pojasnjujeta, da 115. člen ZPIZ-1 kumulativno našteva dva pogoja, ki ju morajo izpolnjevati bratje in sestre, da pridobijo pravico do družinske pokojnine, in sicer da jih je zavarovanec preživljal in da nimajo lastnih sredstev za preživljanje. Namen zakonodajalca pri določanju pogojev za priznanje pravice do družinske pokojnine naj bi bil, da oseba, ki je doživela osebno stisko zaradi izgube bližnjega svojca, ki jo je preživljal, ne ostane brez sredstev za preživljanje in odvisna samo od denarne socialne pomoči po ZSV. Slednji zakon naj bi bil namenjen reševanju socialnih vprašanj posameznikov. Pravico do denarne socialne pomoči ima, kdor si ne more zagotoviti preživljanja sam z delom, s pravicami iz dela ali zavarovanja, z dohodki iz premoženja in iz drugih virov oziroma z nadomestili ali prejemki po drugih predpisih ali s pomočjo tistih, ki so ga dolžni preživljati, ali na drug način. Prejemnik denarne pomoči ne more biti v ugodnejšem socialnem položaju od tistega, ki si sredstva za preživetje zagotavlja z delom ali na podlagi pravic iz dela. ZSV omogoča tudi institucionalno varstvo v zavodu, s katerim se upravičencem nadomešča bivanje, organizirana prehrana in varstvo ter zdravstveno varstvo. Vlada in ministrstvo zato poudarjata, da je pojem socialnega korektiva opredeljen z ZSV in ne z ZPIZ-1. Opozarjata tudi, da ZPIZ-1 loči med osebami, ki štejejo za ožje družinske člane in osebami, ki štejejo med širše družinske člane. V zvezi z ožjimi družinskimi člani ne določa pogoja preživljanja, drugi pa morajo izpolnjevati določene pogoje, pri čemer ni nujno, da so postavljeni enotno. Pomembno naj bi bilo le, da oseba ni v manj ugodnem položaju kot bi bila kot prejemnica denarne socialne pomoči. Pokojnini samo zato, ker je nizka, ni mogoče odreči pravne narave pokojnine in je ne šteti za lastni dohodek.

4. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb ZPIZ-1, sklepa 92 in sklepa 2000 izločilo iz ustavne pritožbe zaradi samostojnega obravnavanja. Pobudnica je dne 15. 4. 2002 sporočila, da nima namena zatrjevati neustavnosti 115. in 120. člena ZPIZ-1, kar je bilo šteti kot umik pobude in glede na to v tem obsegu postopek ustaviti.
5. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb sklepa 92 in sklepa 2000 sprejelo in jo obravnavalo kot prednostno. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o sami stvari. O izpodbijani določbi sklepa 92, ki je prenehal veljati z uveljavitvijo sklepa 2000, je odločalo na podlagi 47. člena ZUstS, ker je pobudnica izkazala obstoj zakonskih pogojev.
6. Sklep 92 določa, da se šteje, da je zavarovanec ali upokojenec do svoje smrti preživljal družinske člane, navedene v 70. členu ZPIZ 92, oziroma da družinske člane iz 112., 115. in 127. člena ZPIZ 92 preživlja, če družinski član ni zavarovan po zakonu ali ni uživalec pokojnine; če je družinski član imel oziroma če ima z njim skupno stalno prebivališče; če povprečni mesečni dohodki družinskega člana v določenem obdobju niso presegali polovice zneska najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo. Sklep 2000 vprašanje podobno ureja v zvezi z družinskimi člani, navedenimi v 115. členu in petem odstavku 116. člena ZPIZ-1, pri čemer njihov povprečni mesečni dohodek ne sme presegati polovice zneska osnove za odmero dodatnih pravic. Sklepa določata, da se med dohodke družinskih članov šteje tudi katastrski dohodek, ne štejeta pa se nadomestilo za invalidnost in dodatek za pomoč in postrežbo, ki se izplačuje po zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (Uradni list RS, št. 41/83 – ZDVDTP). Posebej urejata način ugotavljanja dohodka staršev, ki ju je zavarovanec ali upokojenec preživljal, in primer, da družinski član ni imel oziroma nima z zavarovancem ali upokojencem skupnega prebivališča.
7. ZPIZ-1 v 115. členu določa, da po smrti zavarovanca, kadar so izpolnjeni pogoji na njegovi strani, pravico do družinske pokojnine pridobijo otroci (zakonski ali nezakonski ter posvojenci), pastorki, vnuki in drugi otroci brez staršev, ki jih je zavarovanec preživljal, starši (oče in mati, očim in mačeha) in posvojitelji, ki jih je zavarovanec preživljal ter bratje in sestre, ki jih je zavarovanec preživljal do svoje smrti in nimajo lastnih sredstev za preživljanje. Po ZPIZ 92 je bil upravičenec do družinske pokojnine tudi zakonec. Ta ima po ZPIZ-1 novo pravico do vdovske pokojnine. Zakonski ureditvi se med drugim razlikujeta tudi pri določanju pogojev, ki jih morajo izpolnjevati bratje in sestre. ZPIZ 92 poleg pogojev, da jih je zavarovanec preživljal in da nimajo lastnih sredstev za preživljanje, ni določal drugih pogojev. ZPIZ-1 pa v 120. členu dodatno določa, da bratje in sestre umrlega zavarovanca, ki jih je zavarovanec preživljal do svoje smrti, pridobijo pravico do družinske pokojnine, če izpolnjujejo pogoje, ki so določeni za otroke, ali pogoje, ki so določeni za starše umrlega zavarovanca. Po prvem odstavku 116. člena ima otrok pravico do družinske pokojnine do dopolnjenega 15. leta starosti oziroma do konca šolanja, vendar največ do dopolnjenega 26. leta starosti. Starši pa po prvem odstavku 119. člena ZPIZ-1 pridobijo pravico, če so do smrti zavarovanca dopolnili starost 58 let, ali so bili ob smrti zavarovanca popolnoma nezmožni za delo. Pri osebah, ki niso otroci, se popolna nezmožnost za delo izkazuje s I. kategorijo invalidnosti (121. člen ZPIZ-1). Kdaj se šteje, da je zavarovanec preživljal družinskega člana, po obeh zakonih določi zavod.
8. Preživljati nekoga pomeni dajati mu, kar potrebuje za življenje. Po določbah zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 14/89 in Uradni list RS, št. 13/94 ter nasl. – ZZZDR) se pojem preživljanja povezuje s pojmi kot so na primer sredstva za življenje, znesek za preživljanje, preživnina. Po prvem odstavku 131. člena lahko tisti, ki je dolžan koga preživljati (razen, če gre za starše, ki morajo preživljati svoje mladoletne otroke), sam izbere, ali mu bo plačeval določene zneske kot preživnino, ali ga bo vzel k sebi na preživljanje, ali pa mu bo poskrbel preživljanje na drug način. Tudi po ZSV se preživetje omogoča tako, da se upravičencu v obliki denarne socialne pomoči zagotavljajo sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb. Čeprav ZPIZ 92 in ZPIZ-1 sama ne dajeta vsebinske podlage za izvršitev pooblastilnih norm, po katerih zavod določi, kdaj se šteje, da je zavarovanec preživljal družinskega člana, je v pravnem redu oziroma v primeroma navedenih zakonih že izoblikovano stališče, da se pojem in obseg preživljanja presojata zlasti z vidika potrebnih denarnih sredstev. Ker obravnavana zakona ne opredeljujeta pravnega pojma preživljanja drugače, je šteti, da ga sprejemata takšnega, kot je splošno uveljavljen. Tako uveljavljen je ta zato tudi podlaga ureditvi v podzakonskih aktih. Pogoj iz obravnavanih sklepov, da povprečni mesečni dohodki družinskega člana v zadnjem koledarskem letu pred zavarovanim primerom niso presegli polovice zneska najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo, predstavlja izpeljavo stališča, da se pravni pojem preživljanja presoja zlasti z vidika potrebnih denarnih sredstev.
9. ZPIZ 92 in ZPIZ-1 s poudarkom, da bratje in sestre pridobijo družinsko pokojnino, če nimajo lastnih sredstev za preživljanje, ne zahtevata drugačnega obravnavanja njihovih dohodkov v primerjavi z dohodki drugih širših družinskih članov (86. člen ZPIZ 92, 124. člen ZPIZ-1) oziroma ne zahtevata, da bratje in sestre ne bi smeli imeti nikakršnih dohodkov. Potrditev navedenega je najti v drugem odstavku 87. člena ZPIZ 92, ki je posebej urejal odmero družinske pokojnine v primeru, ko ima družinski član poleg pravice do družinske pokojnine tudi pravico do starostne, predčasne ali invalidske pokojnine in pri tem bratov in sester ni izvzel. Navedeni poudarek, da bratje in sestre nimajo lastnih sredstev za preživljanje, zato ne daje zakonske podlage ureditvi v podzakonskem aktu, po kateri bratje in sestre ne bi mogli postati prejemniki družinske pokojnine zgolj zato, ker bi imeli (manjša) lastna sredstva, ne da bi se ugotovilo, ali dosegajo višino, ki jo v zvezi s preživljanjem določajo pokojninski predpisi.
10. Zavod pokojnino opredeljuje kot prejemek, ki naj bi za preživljanje prejemnika praviloma zadoščal že sam, ali pa po uporabi v zakon vgrajenih mehanizmov, ki omogočijo vzpostavitev njegovega ustreznejšega materialnega položaja. Vendar pa pri vseh prejemkih, ki so v ZPIZ 92 in ZPIZ-1 poimenovani z izrazom pokojnina, uporaba takšnih mehanizmov ni mogoča. Torej izraz pokojnina ni jamstvo, da posameznikovi povprečni dohodki v določenem obdobju dosegajo najmanj polovico zneska najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo in da ta posameznik že zato ne more postati prejemnik družinske pokojnine, zaradi česar ni treba ugotavljati izpolnjenosti še ostalih pogojev. Če pojem pokojnina v obravnavanih sklepih, kot navedeno, ne predstavlja najmanj določenega zneska, vsebinsko ne predstavlja več denarnega merila za presojanje preživljanja, ampak je to povsem drugačno merilo. V takšnem primeru nastopa pokojnina kot dejstvo samo po sebi, ne oziraje se na njeno denarno višino. Ker je že bilo navedeno, da le nekatere vrste pokojnin ne omogočajo uporabe zakonskih mehanizmov za izboljšanje posameznikovega materialnega stanja in s tem doseganja ravni, ki ga obravnavana sklepa določata kot prag pravice do družinske pokojnine, nastopajo kot takšno (nedenarno) merilo le določene vrste pokojnin. To pa povzroča izločenost od možnosti uveljavljanja pravice le za skupine oseb, ki prejemajo takšne pokojnine. ZPIZ 92 in ZPIZ-1 zavodu ne dajeta pooblastila za različno obravnavanje prejemnikov pokojnin. Določitev merila, ki družinskemu članu samo zato, ker je prejemnik določene vrste pokojnine, preprečuje uveljaviti pravico do družinske pokojnine (kadar vrsta pokojnine, ki jo je prejemal umrli zavarovanec, to pravico daje), bi bilo v neskladju z ustavnimi načeli tudi, če bi ga določal zakon. Poudariti je namreč treba, da pravica do družinske pokojnine, kot je zagotovljena z obveznim zavarovanjem in jo navajata 3. člen ZPIZ 92 in 4. člen ZPIZ-1, ni izvedena iz obravnavanih pokojnin, ki se uporabljajo kot sporno merilo, pač pa izhaja iz zavarovanja pokojnega zavarovanca. Zato ni potrebno novo načelno drugačno obravnavanje prejemnikov nekaterih pokojnin. Zagotoviti je treba le takšno njihovo obravnavanje, da bodo deležni enakih pravic, ne glede na osebno okoliščino, kakršna je v pobudničinem primeru status prejemnika kmečke starostne pokojnine, pridobljene na podlagi prej veljavnih predpisov. Iz zakona že izhaja načelna ureditev ravnanja v primeru, ko zavarovanec izpolni pogoje za pridobitev dveh ali več pokojnin v Republiki Sloveniji (199. člen ZPIZ 92 in 177. člen ZPIZ-1).
11. Ustavno sodišče je že večkrat navedlo, da v okviru pravice do socialne varnosti ustava posebej nalaga državi, da uredi obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbi za njegovo delovanje (drugi odstavek 50. člena). Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora zakonska ureditev posamezniku zagotavljati socialno varnost in enakost pred zakonom, ob upoštevanju temeljnega načela o Sloveniji kot pravni in socialni državi (2. člen ustave). Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov, zavezuje pa tudi zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri zakonodajnem normiranju.
12. Izpodbijana ureditev v obeh obravnavanih sklepih zavoda je vzpostavila različnost dejanskih stanj na nedopusten način. Zato je bilo treba izpodbijano določbo sklepa 2000 razveljaviti, za enako določbo v sklepu 92 pa ugotoviti, da ni bila v skladu z ustavo. Tej ugotovitvi je ustavno sodišče dalo učinek razveljavitve, ker je pobudnica pravočasno vložila ustavno pritožbo zoper posamične akte in se zavarovala pred učinki njihove pravnomočnosti.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 6. člena, tretjega odstavka 45. člena in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.