Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Lovske zveze Slovenije, ki jo zastopata Miro Senica in Anton Nosan, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 9. oktobra 2002

1. V 15. členu pravilnika o lovskogospodarskih načrtih in letnih načrtih gospodarjenja z divjadjo (Uradni list RS, št. 27/99 in 109/01) se razveljavi del prvega odstavka, ki se glasi: “in strokovnih organizacij s področja varstva narave in kmetijstva”.
2. V preostalem delu pravilnik o lovskogospodarskih načrtih in letnih načrtih gospodarjenja z divjadjo ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudnica Lovska zveza Slovenije izpodbija pravilnik o lovskogospodarskih načrtih in letnih načrtih gospodarjenja z divjadjo (v nadaljevanju: pravilnik), ki ga je minister za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: minister) izdal na podlagi 38. člena zakona o varstvu, gojitvi in lovu divjadi ter o upravljanju lovišč (Uradni list SRS, št. 25/76 in nasl. – v nadaljevanju: ZVGLD) in tedaj veljavnega drugega odstavka 99. člena zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – ZUpr). Zatrjuje, da izpodbijani pravilnik krši 2., 120. in 153. člen ustave, saj 38. člen ZVGLD ne daje ministru pooblastila oziroma podlage za njegovo izdajo. Poleg tega naj bi izpodbijani pravilnik po vsebini presegel okvir zakonske materije, saj v 15. členu določa drugačen način sprejemanja in potrjevanja lovskogospodarskih načrtov in letnih načrtov gospodarjenja z divjadjo, kot je predviden v ZVGLD. Svoj pravni interes pobudnica utemeljuje z dejstvom, da je na podlagi določb ZVGLD krovna organizacija slovenskega lovstva, v katero se, preko sedemnajstih zvez lovskih družin, obvezno združuje 415 lovskih družin, poleg tega pa je tudi neposredna upravljalka dveh lovišč (“Ljubljanski vrh” in “Žitna gora”). ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani pravilnik zaradi očitne neustavnosti in nezakonitosti odpravi.
2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: ministrstvo) odgovarja, da izpodbijani pravilnik ni v nasprotju z veljavno zakonodajo. Navaja, da je zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZG) uvedel nova načela za sonaravno gospodarjenje z gozdom kot ekosistemom in da se celovita obravnava gozda lahko zagotavlja le na podlagi strokovno izdelanega programa razvoja gozdov in načrtov za gospodarjenje z gozdovi. Glede na to morajo lovske organizacije upoštevati ZG in na njegovi podlagi izdane predpise o gospodarjenju z divjadjo, ki je postala na podlagi zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZVO) državna lastnina. Ministrstvo poudarja, da je z izpadom družbenega dogovarjanja (33. do 37. člen ZVLGD), ki je dajalo določen okvir javnemu interesu pri izdelavi lovskogospodarskih načrtov lovišč, nastala pravna praznina, ki jo je zapolnil izpodbijani pravilnik. Uveljavljanje območnega načrtovanja naj bi bilo v skladu z 31. in s 40. členom ZVLGD. Prav tako naj izpodbijani pravilnik ne bi bil v nasprotju z 38. in z 41. členom ZVGLD, saj načrtovanja v loviščih na ravni lovskogojitvenega območja ni več mogoče zagotoviti na podlagi določb veljavnega zakona. Izpodbijana ureditev po mnenju ministrstva ne posega v pridobljene pravice lovskih organizacij po zakonu, temveč od njih zahteva le prilagoditev gospodarjenja z divjadjo gospodarjenju z gozdom kot ekosistemom. Ministrstvo poudarja, da izpodbijani pravilnik skupaj z ZVLGD, z ZG, z ZVO in z zakonom o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 in 31/00 – ZON) ter s predpisi, izdanimi na njihovi podlagi, tvori pravno sistemsko celoto, ki zagotavlja obstoj in razvoj vseh delov ekosistema na podlagi usklajenih interesov v lovskogojitvenem območju.

3. Po določbi 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pobudnica kot neposredna upravljalka dveh lovišč izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti pravilnika o lovskogospodarskih načrtih. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

4. ustavnopravno relevantno vprašanje, ki ga je ustavno sodišče obravnavalo, se nanaša na vprašanje obstoja zakonskega pooblastila oziroma zakonske podlage za izdajo izpodbijanega pravilnika in posledično na vprašanje njegove skladnosti z drugim odstavkom 120. člena ter s tretjim odstavkom 153. člena ustave.
5. Po drugem odstavku 120. člena ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakona. Po določbi 153. člena ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen ustave). Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave, pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. O izvrševanju zakona lahko govorimo samo tedaj, če izvršilni predpis ostaja v mejah razmerij, ki jih ureja zakon. Če torej samo opisuje in razlaga zakon, potem je nedvomno vsebinsko odvisen akt. Upravni predpis pa sme zakonsko normo tudi dopolnjevati, vendar samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bo originarno urejal družbenih razmerij ali originarno določal nalog države. Tako mora torej zajeti samo tisto, kar nujno izhaja iz zakonske norme, pa v njej ni izrecno povedano. Upravni predpis sme izbrati tudi način za dosego neke naloge, ne sme pa je originarno določiti. Upravni organi torej nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu – vendar izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in da ji je za to določil tudi rok (tako ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-305/96 z dne 22. 4. 1999, OdlUS VIII, 82 in odločbi št. U-I-264/99 z dne 28. 9. 2000, OdlUS IX, 226).
6. Temeljni predpis, ki ureja vprašanje lovstva (varstvo, gojitev, lov in uporabo divjadi) ter urejanje in vzdrževanje lovišč, je ZVGLD. Poudariti je treba, da temelji ZVGLD na ustavi iz leta 1974, zato je v njem divjad kot del živalskega sveta še vedno opredeljena kot družbena lastnina in kot dobrina splošnega pomena uživa posebno varstvo. Z uveljavitvijo ustave, in s tem povezanimi spremembami gospodarskih in socialnih razmerij, se je stanje na tem področju spremenilo. ZVO je v 17. členu določil, da so voda, mineralne surovine, prosto živeče divje živali, ribe in druge prosto živeče oziroma prosto rastoče vodne živali in rastline lastnina države. ZG, ki je bil sprejet v letu 1993, pa je uvedel nova načela za sonaravno gospodarjenje z gozdom kot ekosistemom. To je način ravnanja z gozdom, ki upošteva povezanost vseh njegovih sestavin, ker se le tako lahko dolgoročno zagotavlja ohranitev pestrosti avtohtonih rastlinskih in živalskih vrst ter vzpostavlja biološko ravnotežje. Divjad, ki je predmet pravne regulacije tudi v ZVGLD, je le en del gozdnega ekosistema, ki zajema življenjske združbe rastlin in živali ter njihov življenjski prostor.
7. Eno od načel pravne države (2. člen ustave) temelji na predpostavki (domnevi), da je pravni sistem notranje povezana celota1 in iz te predpostavke izhaja interpretacijski argument, na podlagi katerega novejši predpis razveljavi starejšega (lex posterior derogat legi priori). Določbe ZG, ki drugače urejajo gospodarjenje z divjadjo, so lex posterior glede na ureditev v ZVGLD. Minister, ki je na svojem področju dolžan zagotavljati nemoteno izvajanje zakonov, je zato v pravilniku, ki ga je sicer izdal na podlagi 38. člena ZVGLD in drugega odstavka 99. člena ZUpr, moral glede gospodarjenja z divjadjo upoštevati tudi novejše določbe ZG. Izpodbijani pravilnik je torej treba ocenjevati z vidika skladnosti z določbami obeh zakonov.
8. ZVGLD ureja lovskogospodarski načrt v členih 38 do 43. Določa, da morajo lovske organizacije, ki upravljajo lovišče, sprejeti lovskogospodarske načrte, in sicer lovsko-gospodarski načrt za obdobje petih let in letni načrt gospodarjenja z divjadjo. Načrta sta podlaga za upravljanje z loviščem. Zakon določa, da je lovskogospodarski načrt petletni načrt varstvenih, gojitvenih in tehničnih rešitev za optimalni način upravljanja lovišča in da je sestavni del prostorskega načrta, ki mora biti izdelan za vsako lovišče. Dalje določa, da lovskogospodarski načrt vsebuje zlasti opis stanja v lovišču, program razvoja gospodarjenja z divjadjo z določitvijo vrst, oceno števila in strukture divjadi, upravljanja lovišča ter evidenco gospodarjenja. Poleg tega je v zakonu glede lovskogospodarskih načrtov določeno še, da morajo biti glede števila in strukture posameznih vrst divjadi medsebojno usklajeni z gozdnogospodarskimi načrti in načrti o razvoju kmetijstva v občini in da ne smejo biti v nasprotju z določbami družbenega dogovora ter da jih potrjujejo občinske skupščine (sedaj upravne enote) na območju, kjer je lovišče.
9. Očitek pobudnice, da je izpodbijani pravilnik izdan brez zakonskega pooblastila, ni utemeljen. Kot že rečeno (glej 5. točko obrazložitve), za izdajo podzakonskega predpisa izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno, zadostuje vsebinska podlaga. Navedene določbe ZVGLD o lovskogospodarskih načrtih nedvomno terjajo od ministra izdajo podzakonskega predpisa, v katerem je podrobneje razčlenjena vsebina lovskogospodarskih načrtov, saj je le na tak način mogoče zagotoviti enotno pripravljene načrte za vsa lovišča. Minister je pri izdaji izpodbijanega pravilnika upošteval medtem nastale družbene spremembe oziroma spremembe, ki jih je glede gospodarjenja z divjadjo uveljavil novejši ZG. Tako je v njem poleg podrobnejše vsebine lovskogospodarskih načrtov določil tudi, da mora biti lovskogospodarski načrt usklajen z desetletnim lovskogojitvenim načrtom območja (1. člen) ter da lovskogospodarski načrt potrjuje upravna enota, na območju katere je lovišče, šele potem, ko pridobi soglasje Zavoda za gozdove Republike Slovenije (v nadaljevanju: zavod) in strokovnih organizacij s področja varstva narave in kmetijstva (15. člen). Pobudnica meni, da je s tem presegel vsebinski okvir zakona, saj je določil drugačen postopek oziroma način sprejemanja in potrjevanja lovskogospodarskih načrtov in letnih načrtov gospodarjenja z divjadjo, kot je določen v ZVGLD.
10. Po ZG so podlaga za gospodarjenje z gozdovi program razvoja gozdov Slovenije in načrti za gospodarjenje z gozdovi (6. člen). Z načrti za gospodarjenje z gozdovi se določijo pogoji za usklajeno rabo gozdov in poseganje v gozdove ter gozdni prostor, potreben obseg gojenja in varstva gozdov, najvišja možna stopnja njihovega izkoriščanja ter pogoji za gospodarjenje z živalskim svetom (8. člen). ZG lovnogospodarsko funkcijo razglaša za eno od funkcij gozdov (3. člen). V gozdnogospodarskem načrtu območja, ki je eden izmed načrtov gospodarjenja z gozdovi, se na podlagi bioloških kazalnikov med drugim določijo usmeritve za ohranjanje oziroma vzpostavitev naravne avtohtone sestave gozdnih življenjskih združb ter razmerje med divjadjo in okoljem.
11. Nosilec lovskogojitvenega načrtovanja je Zavod (drugi odstavek 12. člena). Pri izdelavi lovskogojitvenih načrtov sodelujejo lovci, kmetje, naravovarstveniki in drugi, katerih dejavnost je povezana z divjadjo. V lovskogojitvenem načrtu območja se v skladu z zakonom, na podlagi ugotovljenih bioloških kazalnikov usklajenosti divjadi z njenim okoljem in ob upoštevanju usmeritev iz gozdnogospodarskih načrtov območij, določijo cilji in usmeritve ter ukrepi za ohranitev ogroženih populacij divjadi in za zagotovitev naravnega ravnotežja med divjadjo in okoljem. ZG sicer ne določa izrecno, v kakšnem odnosu so lovskogojitveni načrti po ZG ter lovskogospodarski načrti in letni načrti gospodarjenja z divjadjo po ZVGLD, vendar iz navedenega jasno izhaja, da morajo biti lovskogospodarski načrti, ki jih sprejemajo lovske organizacije, usklajeni z lovskogojitvenim načrtom, ki ga sprejme zavod. Določitev ciljev, usmeritev ter ukrepov za ohranitev ogroženih populacij divjadi in za zagotovitev naravnega ravnotežja med divjadjo in okoljem, ki izhajajo iz splošnejšega načrta (gozdnogospodarski načrt), ki se nato konkretizira v lovskogojitvenih načrtih, je za upravljavce lovišč obvezna in jih morajo upoštevati. Izpodbijani pravilnik s tem, ko je določil, da morajo biti lovskogospodarski načrti v skladu z lovskogojitvenimi načrti, ni presegel zakonskega okvira. Ustavno sodišče je presojalo skladnost z drugim odstavkom 120. člena ustave le z vidika tega, kar je zatrjevala pobudnica – to je, ali ima minister v zakonu podlago za izdajo takšnega podzakonskega predpisa, ni pa se spuščalo v vsebinsko presojo njegove skladnosti z vidika drugega odstavka 120. člena ustave (2. točka izreka).
12. Utemeljen pa je očitek pobudnice v delu, ki se nanaša na predhodno soglasje strokovnih organizacij s področja varstva narave in kmetijstva, določeno v 15. členu izpodbijanega pravilnika. Kot že povedano ZVGLD določa, da se usklajevanje različnih interesov v zvezi z divjadjo v okviru lovskogojitvenih območij uresničuje z družbenim dogovorom2 o določenih skupnih zadevah pri gospodarjenju z divjadjo in upravljanju lovišč ter da morajo biti lovskogospodarski načrti glede števila in strukture posameznih vrst divjadi medsebojno usklajeni z gozdnogospodarskimi načrti in načrti o razvoju kmetijstva v občini in ne smejo biti v nasprotju z določbami družbenega dogovora. Po ZVGLD so bili torej lovci, kmetje in naravovarstveniki v enakopravnem položaju. Ker je zagotavljanje javnega interesa z družbenim dogovorom preživeto, je ta vprašanja uredil zakonodajalec v ZG. Po ZG javno gospodarsko službo opravlja zavod, ki je tudi nosilec lovskogojitvenega načrtovanja. Lovci, kmetje, naravovarstveniki in drugi, katerih dejavnost je povezana z divjadjo, pa pri izdelavi sodelujejo. ZG usklajevanje različnih interesov predvideva že v fazi sprejemanja lovskogojitvenih načrtov območij. Po javni predstavitvi osnutka desetletnega lovskogojitvenega načrta območja, ki ga določi svet zavoda, dajo namreč nanj mnenje pristojni organi lovskogojitvenih območij oziroma lovske organizacije, strokovne in stanovske organizacije s področja kmetijstva, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, organizacije, pristojne za varstvo narave, ter lokalne skupnosti, ki ležijo na lovskogojitvenem območju. Na podlagi teh mnenj izdela zavod predlog načrta, načrt pa sprejme minister, pristojen za divjad, in lovstvo v soglasju z ministrom, pristojnim za varstvo narave in urejanje prostora.3 Ker morajo biti lovskogospodarski načrti usklajeni z lovskogojitvenim načrtom območja, je določitev predhodnega soglasja zavoda logična, ne daje pa navedeno zakonske podlage ureditvi v pravilniku, po kateri je za potrditev lovskogospodarskega načrta s strani upravne enote potrebno predhodno soglasje strokovnih organizacij s področja varstva narave in kmetijstva. Ustavno sodišče je zato v tem delu izpodbijani pravilnik razveljavilo, ker je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena ustave (1. točka izreka).

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Povzeto po Pavčnik, Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba, Ljubljana 1998, str. 157

2 Tega so sklepale lovske organizacije, ki so upravljale lovišča, gozdnogospodarske organizacije združenega dela, kmetijske organizacije združenega dela, kmetijske zemljiške skupnosti, samoupravne organizacije s področja vodnega gospodarstva, varstva okolja, druge samoupravne interesne skupnosti ter občinske skupščine (34. člen).

3 Člen 20 pravilnika o vsebini lovskogojitvenih načrtov območij (Uradni list RS, št. 27/99 in nasl.), ki ga je minister izdal na podlagi 16. člena ZG.