Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Zavarovalnica Triglav, d.d., Ljubljana, na seji dne 17. oktobra 2002

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 181. člena, 2. točke prvega odstavka 182. člena, tretjega in četrtega odstavka 266. člena, 270. člena, 271. člena, 272. člena, drugega odstavka 273. člena, drugega in tretjega odstavka 282. člena ter 288. člena zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 13/00 in 21/02) se sprejme.
2. Predlog, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje tretjega odstavka 181. člena, 2. točke prvega odstavka 182. člena, tretjega in četrtega odstavka 266. člena, 270. člena, 271. člena, 272. člena, drugega odstavka 273. člena, 2. točke drugega odstavka, tretjega in četrtega odstavka 282. člena ter 288. člena zakona o zavarovalništvu, se zavrne.
3. Do končne odločitve se zadrži izvrševanje 1. točke drugega odstavka 282. člena zakona o zavarovalništvu, kolikor se nanaša na ukrep iz tretjega odstavka 181. člena zakona. V preostalem delu se predlog za zadržanje izvrševanja te določbe zavrne.
4. Pobudnica lahko v roku petnajst dni od vročitve tega sklepa zoper odločbo Agencije za zavarovalni nadzor št. 30200-991/02 z dne 17. 7. 2002 vloži tožbo na vrhovno sodišče. Vrhovno sodišče o tožbi odloči v roku trideset dni.
5. Do pravnomočnosti odločitve iz prejšnje točke izreka se prekine postopek za odvzem dovoljenja Zavarovalnici Triglav, začet z odločbo Agencije za zavarovalni nadzor št. 30200-1640/02 z dne 19. 9. 2002.
6. Zadržanje izvrševanja iz 3. točke izreka začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Državnemu zboru.

1. Pobudnica v pobudi in v dopolnitvi pobude z dne 3. 10. 2002 izpodbija tretji odstavek 181. člena, 2. točko prvega odstavka 182. člena, tretji in četrti odstavek 266. člena, 270. člen, 271. člen, 272. člen, drugi odstavek 273. člena, drugi in tretji odstavek 282. člena ter 288. člen zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju: ZZavar). Navaja, da je agencija z odredbo ugotovila, da pobudnica ni omogočila pregleda poslovnih knjig ter da je ovirala opravljanje nadzora nad njenim poslovanjem, zaradi česar je nadzornemu svetu družbe z odredbo o dodatnem ukrepu (na podlagi tretjega odstavka 181. člena ZZavar) naložila, naj razreši člana uprave. O ugovoru pobudnice zoper navedeno odredbo je agencija izdala odločbo št. 30200-991/02 z dne 17. 7. 2002. Zoper njo je pobudnica vložila tožbo. Upravno sodišče je tožbo s sklepom zavrglo, prav tako pa je pritožbo pobudnice zoper ta sklep zavrnilo tudi vrhovno sodišče. Slednje je enako kot tudi prvostopenjsko sodišče presodilo, da izpodbijana odločba agencije ni akt iz tretjega odstavka 1. člena zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – ZUS), ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Glede na določbo 282. člena ZZavar navedena odločba tudi ne more biti predmet sodnega varstva v upravnem sporu, saj jo je po izrecni določbi tretjega odstavka 282. člena ZZavar mogoče izpodbijati šele v končni odločbi, če jo bo agencija izdala.
2. Ker pobudnica ni ravnala v skladu z odredbo oziroma odločbo, izdano na podlagi tretjega odstavka 181. člena ZZavar in 2. točke prvega odstavka 182. člena ZZavar, je agencija zoper pobudnico z odločbo št. 30200-1640/02 z dne 19. 9. 2002 začela postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje vseh zavarovalnih poslov ter z odločbama št. 30200-1641/02-17 in 30200-1642/02-17, obe z dne 19. 9. 2002, postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje funkcije članoma uprave. Tudi zoper navedene odločbe naj bi pobudnica ne imela pravnega varstva in bi jih lahko izpodbijala šele s tožbo proti odločbi o odvzemu dovoljenja v postopku sodnega varstva pred vrhovnim sodiščem (četrti odstavek 282. člena ZZavar).
3. Pobudnica meni, da je ukrep agencije o odvzemu dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov prekomeren in zato v neskladju z ustavo. V neskladju z ustavo naj bi bile tudi izpodbijane določbe glede samega postopka pred agencijo, ki v primerjavi s splošnim upravnim postopkom poslabšujejo položaj strank v postopku, ter določbe o sodnem varstvu, kolikor izključujejo pritožbo. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato v neskladju z 22. členom (enako varstvo pravic), s 23. členom (pravica do sodnega varstva), s 25. členom (pravica do pravnega sredstva), s 74. členom (svoboda podjetništva) in s 157. členom (upravni spor) ustave. Pobudnica predlaga začasno zadržanje vseh izpodbijanih določb ZZavar in vseh doslej izdanih odločb agencije.
4. Vlada v mnenju na pobudo zavrača navedbe pobudnice ter navaja, da je intenzivnejša regulacija zavarovalništva in strožji nadzor nad poslovanjem zavarovalnic tako v širšem javnem interesu kot v interesu varstva šibkejših potrošnikov ter da zato tretji odstavek 181. člena ZZavar ni v neskladju z ustavo. V neskladju z ustavo pa tudi ni izključitev sodnega varstva (drugi in tretji odstavek 282. člena ZZavar). Z odredbo o (dodatnem) ukrepu agencija zgolj naloži zavarovalnici oziroma njenim organom odpravo kršitev oziroma opravo ali opustitev določenih dejanj. Odločitev o tem, ali bo naloženi ukrep izvršen ali ne, je v rokah organov zavarovalnice. Tudi v primeru izdaje odločbe o ugovoru zoper takšno odredbo agencije (1. točka drugega odstavka 282. člena ZZavar) ne gre za odločitev prisilnega značaja. Glede izdane odločbe agencije o začetku postopka za odvzem dovoljenja pa meni, da je takšna odločba zgolj procesne narave ter da za subjekt nadzora nima še nobenih posledic. Vlada nadalje poudarja, da je zoper odločitve agencije, s katerimi se izrekajo sankcije oziroma prisilni ukrepi, zagotovljeno polno sodno varstvo. Tako je tudi zoper odločbo o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti na podlagi četrtega odstavka 282. člena ZZavar dovoljena tožba na vrhovno sodišče; s to tožbo pa se lahko izpodbija tudi pravilnost in zakonitost odločbe agencije o razrešitvi članov uprave.

5. Pobudnica je zavarovalnica, ki so ji bili v okviru postopka nadzora po ZZavar izrečeni ukrepi nadzora. Zato v smislu 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti. Ustavno sodišče je pobudo glede vseh izpodbijanih določb sprejelo. V nadaljnjem postopku bo presojalo, ali so izpodbijane določbe v neskladju z ustavo (1. točka izreka).
6. Po določbi 39. člena ZUstS sme ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe ne bi izvrševale.
7. Pobudnica v utemeljitvi predloga za začasno zadržanje navaja, da bi izvršitev odločbe o razrešitvi dveh članov uprave oziroma odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti, če tega ne bi storila, povzročila težko popravljive škodljive posledice ne le pobudnici, temveč tudi zavarovancem, državljanom in državi. Tako naj bi zaradi navedenega postopka agencije pobudnici že nastala škoda zaradi izgube zaupanja tudi zunaj države, saj naj bi bil v nevarnosti njen poslovni namen nakupa osrednje hrvaške zavarovalnice. Teh posledic z zagotovitvijo kasnejšega sodnega varstva ne bi bilo mogoče odpraviti.
8. Vsak ukrep, ki ga nadzorni organ v postopku opravljanja nadzora izreče nadzorovani pravni osebi, (lahko) vpliva na dobro ime te pravne osebe, posledično pa tudi na možnost realizacije poslovnih načrtov te pravne osebe. S stopnjevanjem izrečenih ukrepov se škodljive posledice nadzorovanemu subjektu nedvomno povečujejo. Kot navaja tudi že sama pobudnica, so ji škodljive posledice zaradi do sedaj izrečenih ukrepov že nastale. Teh z začasnim zadržanjem ni mogoče več preprečiti. Preprečiti pa je mogoče škodljive posledice, ki bi sledile morebitno izrečenemu dodatnemu ukrepu agencije, npr. izdaji odločbe o (pogojnem) odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti.
9. Če bi ustavno sodišče zadržalo vse izpodbijane določbe zakona, bi to sicer pomenilo, da agencija ne bi mogla pobudnici izreči dodatnih ukrepov. Vendar pa bi začasno zadržanje vseh izpodbijanih določb pomenilo tudi to, da agencija kot pooblaščeni nadzorni organ v času zadržanja ne bi mogla učinkovito opravljati funkcije nadzora zavarovalnic. Zato ni bilo mogoče ugoditi predlogu pobudnice za začasno zadržanje vseh izpodbijanih določb ZZavar (2. točka izreka).
10. Preprečitev škodljivih posledic pobudnici, ne da bi se z začasnim zadržanjem poseglo v samo nadzorno funkcijo agencije, pa je mogoče doseči z delnim zadržanjem 1. točke drugega odstavka 282. člena ZZavar, kolikor se nanaša na ukrep iz tretjega odstavka 181. člena ZZavar (3. točka izreka).
11. Zgolj začasno zadržanje 1. točke drugega odstavka 282. člena ZZavar ne bi preprečilo, da bi pobudnici škodljive posledice, ki jih zatrjuje, nastale. Učinek zadržanja izvrševanja bi namreč pomenil, da pobudnica zoper odločitve agencije ima sodno varstvo, ki pa ga ne bi več mogla uveljaviti. O poprej vloženi tožbi je namreč vrhovno sodišče že odločilo in jo zavrglo, pa tudi zakonsko določeni rok za njeno vložitev je že potekel. Zato je moralo ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določiti način izvršitve te odločitve (4. točka izreka). Z njim bo pobudnici omogočeno, da bo sodno varstvo zoper odločitev agencije v skladu z določbo 283. člena ZZavar uveljavljala pri vrhovnem sodišču v roku, ki ga je določilo ustavno sodišče. Ustavno sodišče se je za takšen način izvršitve odločilo zato, ker se z njim v najmanjši možni meri posega v obstoječo ureditev sodnega varstva po ZZavar. Z njim se namreč odločanje Vrhovnega sodišča zgolj prestavi v zgodnejše obdobje, tj. v obdobje po izdaji odločbe agencije po 1. točki drugega odstavka 282. člena ZZavar o ukrepu iz tretjega odstavka 181. člena ZZavar. Za takšen način izvršitve se je ustavno sodišče odločilo tudi zato, da se lahko izvajajo določbe zakona, ki urejajo postopek nadzora v času učinkovanja tega sklepa.
12. Zaradi zagotovitve učinkovitosti sodnega varstva iz prejšnje točke in upoštevaje dejstvo, da bi bilo lahko nadaljevanje postopka za odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti pobudnici odvisno tudi od odločitve vrhovnega sodišča, je bilo treba odločiti, da se ta postopek prekine do pravnomočnosti odločitve vrhovnega sodišča (5. točka izreka).

13. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.