Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Iztoka Daria Šilca iz Ljubljane, na seji dne 21. novembra 2002

1. 6. točka prvega odstavka 8. člena zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98 in 62/02) ni v neskladju z ustavo.
2. Določbe tretjega poglavja 1. oddelka zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94 in 59/99) so v neskladju z ustavo, ker ne določajo možnosti, da se kandidat seznani z mnenjem personalne komisije in se o njem izjavi.
3. Ugotovljeno neskladnost iz 2. točke izreka mora državni zbor odpraviti v roku devetih mesecev po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Do odprave ugotovljene neustavnosti iz 2. točke izreka mora personalna komisija mnenje iz drugega odstavka 20. člena zakona o državnem tožilstvu vročiti kandidatu, ki se lahko o njem izjavi v osmih dneh od njegovega prejema.
5. Pobuda za oceno ustavnosti 15. do 23. člena zakona o sodniški službi se zavrže.

1. Pobudnik utemeljuje pravni interes za izpodbijanje določb zakona o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS) in zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju: ZDT) s svojimi izkušnjami, ki jih je imel v postopku kandidiranja za sodnika, okrožnega državnega tožilca in pomočnika državnega tožilca. Navaja, da mu mnenji personalnega sveta Okrožnega sodišča v Ljubljani in tožilske personalne komisije nista bili poslani v vednost in da se je lahko seznanil z njuno vsebino šele po večkratni zahtevi. Zoper mnenji, ki sta temeljili na pavšalnih in neresničnih navedbah, ni imel možnosti ugovarjati ali vložiti pravnega sredstva. Zato meni, da bi postopek kandidiranja moral vsebovati določbe, ki bi zagotavljale, da bi bili kandidati seznanjeni z mnenjem personalnega sveta oziroma personalne komisije in da bi kandidati morali imeti možnost ugovora ali pravnega sredstva v primeru, če se z mnenjem ne bi strinjali. Poudarja, da sta bili mnenji personalnega sveta in personalne komisije zanj izredno žaljivi in da tako ravnanje pomeni hud poseg v ustavne pravice kandidata (21., 22., 23., 25., 34., 35., 38. in 49. člen ustave). Pobudnik nadalje izpodbija 6. točko prvega odstavka 8. člena ZSS, ki kot splošni pogoj za izvolitev sodnika določa osebnostno primernost za opravljanje sodniške funkcije. Meni, da ugotavljanje tega pogoja dopušča možnost arbitriranja in neenakega obravnavanja kandidatov. Zato naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju z 2. členom ustave in mednarodnim paktom o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list RS, št. 7/93 in MP št. 2/93). Predlaga, naj ustavno sodišče ugotovi neustavnost izpodbijanih poglavij ZSS in ZDT ter naloži zakonodajalcu, da v določenem roku izpodbijane določbe uskladi z ustavo.
2. Nasprotni udeleženec v odgovoru navaja, da je ustavno sodišče vsebinsko že presojalo določbo 6. točke prvega odstavka 8. člena ZSS z odločbo št. U-I-83/94 (Uradni list RS, št. 48/94 in OdlUS III, 89), čeprav se je odločitev nanašala izrecno le na tretji odstavek 8. člena ZSS. Navedeni pogoj naj bi ustavno sodišče podrobno obravnavalo tudi v zadevi št. Up-132/96, pa postopka za njegovo presojo ni uvedlo po uradni dolžnosti, kot je to storilo za določene druge določbe ZSS. Meni, da ni razloga, da bi ustavno sodišče ponovno razpravljalo o zadevah, o katerih je že bilo razsojeno. Poudarja, da sodniška funkcija zahteva visoke osebne kvalitete tistega, ki mu je zaupana, in je zato pogoj osebnostne primernosti upravičen, legitimen in ustavno nesporen. Nadalje meni, da ni nobenega razloga, da bi se kandidatom dovolilo kakšno posebno pravno sredstvo, saj se je že ustalila sodna praksa, po kateri je kandidatom, ki jih sodni svet ne predlaga v izvolitev, zagotovljeno sodno varstvo.
3. Vlada v mnenju navaja, da sodniška funkcija s trajnim mandatom zahteva visoke osebnostne kvalitete in je zato izpodbijana določba 6. točke prvega odstavka 8. člena ZSS, ki kot pogoj za izvolitev zahteva osebnostno primernost kandidata, v skladu z ustavo. Uporaba izpodbijane določbe naj ne bi smela povzročati arbitrarnega in neenakega obravnavanja kandidatov, saj je v drugem odstavku 8. člena pojasnjeno, kdo ni osebnostno primeren za opravljanje sodniške funkcije. V zvezi z izpodbijanimi določbami ZSS, ki urejajo postopek za izvolitev oziroma imenovanje sodnika, vlada meni, da niso v neskladju z ustavo, saj ima kandidat možnost izpodbijati odločitev Sodnega sveta o izbiri in s tem posredno tudi mnenje personalne komisije. Kljub temu pa je Ministrstvo za pravosodje že vložilo predlog sprememb ZSS, na podlagi katerih naj bi bilo mnenje personalnega sveta vročeno tudi kandidatu. Glede izpodbijanih določb, ki urejajo postopek imenovanja državnih tožilstev, vlada navaja, da je v prvem odstavku 20. člena ZDT določeno, da personalna komisija po prejemu razpisnega gradiva povabi na razgovor prijavljene kandidate, ki prvič kandidirajo na prosto mesto državnega tožilstva. S tem naj bi bilo omogočeno, da se kandidati izjavijo o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za imenovanje.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-202/99 z dne 27. 9. 2001 pobudo sprejelo.
5. Med postopkom obravnavanja pobude je bil sprejet zakon o spremembah in dopolnitvah ZSS (Uradni list RS, št. 67/02 – v nadaljevanju: ZSS-D). Ta je spremenil posamezne določbe 2. oddelka drugega poglavja ZSS (15. do 23. člen), ki jih pobudnik izpodbija iz razloga, ker ne določajo, da se mnenje personalnega sveta iz prvega odstavka 16. člena pošlje tudi kandidatom, ki bi zoper njega morali imeti pravico do ugovora ali kakšnega drugega pravnega sredstva. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za oceno ustavnosti določb 2. oddelka drugega poglavja ZSS, da bi presodilo, ali so izpodbijane določbe v skladu z 22. členom ustave, ki med drugim tudi zagotavlja, da se lahko posameznik v postopkih pred sodišči in drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. V času vložitve pobude personalni svet ni bil dolžan, da s svojim mnenjem seznani kandidata in mu da možnost, da poda na mnenje personalnega sveta svoje pripombe. Drugi odstavek 16. člena ZSS je določal, da personalni svet pošlje mnenje skupaj z vsemi razpisnimi spisi ministrstvu, pristojnemu za pravosodje, ki o kandidatih oblikuje svoje mnenje in ga skupaj z vsemi spisi predloži sodnemu svetu. Z že navedeno novelo ZSS se je celotni 16. člen spremenil. V njem je natančneje urejen postopek, za katerega je pristojno Ministrstvo za pravosodje (v nadaljevanju: ministrstvo); podrobneje je tudi določeno, katere podatke je ministrstvo dolžno priložiti tako prijavam kandidatov, ki že opravljajo sodniško funkcijo, kot prijavam kandidatov, ki prvič kandidirajo (prvi in drugi odstavek 16. člena). V naslednjih odstavkih noveliranega 16. člena ZSS so urejeni postopek in naloge personalnega sveta. Na podlagi tretjega odstavka16. člena mora personalni svet svoje mnenje o ustreznosti kandidata kot tudi morebitno mnenje ministrstva vročiti kandidatu in predsedniku sodišča, pri katerem je razpisano prosto sodniško mesto, ki lahko posredujeta obrazložene pripombe v roku osmih dni od prejema mnenja. Z navedeno določbo je torej kandidatom zagotovljena možnost, da se izjavijo o vseh podatkih, dokazilih in dejstvih, ki predstavljajo podlago za odločitev sodnega sveta. Razlogi, na podlagi katerih je pobudnik uveljavljal neustavnost ZSS, so s tem prenehali obstojati.
6. Pobudnik v svoji vlogi z dne 12. 8. 2002 vztraja pri vloženi pobudi. Meni, da kljub spremembi 16. člena ZSS ni odpravljena neustavnost ZSS, ker kandidati še vedno nimajo možnosti dajati svoje pripombe na akt sodnega sveta o izbiri kandidata. Ker so z opisanimi spremembami ZSS v pobudi navedeni razlogi prenehali obstajati, pobudnik v tem postopku ne izkazuje več pravnega interesa za oceno ustavnosti izpodbijanih določb 2. oddelka drugega poglavja ZSS. Zato je ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo. Ustavno sodišče pa v zvezi s pobudnikovim odgovorom pripominja, da kandidat, ki ga sodni svet ni predlagal v izvolitev, lahko sproži zoper predlog sodnega sveta za izvolitev določenega kandidata upravni spor. Na podlagi zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju: ZUS) je odločitev sodnega sveta akt (2. točka prvega odstavka 10. člena ZUS), zoper katerega je dopusten upravni spor. Akt, ki ga sodni svet izda v postopku izbire, je predlog za izvolitev v sodniško funkcijo določenega kandidata. Enako sodno varstvo je zagotovljeno tudi kandidatom za imenovanje za državnega tožilca. Predlog Ministra za pravosodje za imenovanje določenega kandidata za državnega tožilca je akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu (2. točka prvega odstavka 10. člena ZUS).

Presoja 6. točke prvega odstavka 8. člena ZSS
7. Po določbi drugega odstavka 3. člena ustave se v Sloveniji oblast izvršuje po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Položaj sodne oblasti urejajo določbe 125. do 134. člena ustave. Znotraj tega so z ustavo določeni tudi položaj sodnika, način njegove izvolitve in temeljni pogoji za zagotavljanje njegove neodvisnosti pri opravljanju sodniške funkcije. ZSS v skladu z navedenimi ustavnimi določbami v prvem odstavku 8. člena določa splošne pogoje, ki jih mora izpolnjevati sodnik. Poleg formalnih pogojev (1. do 5. točka – državljanstvo, poznavanje slovenskega jezika, poslovna sposobnost in splošna zdravstvena zmožnost, starost, strokovna izobrazba) določa kot pogoj za izvolitev sodnika tudi osebnostno primernost za opravljanje sodniške funkcije (6. točka). V drugem odstavku 8. člena ZSS je opredeljeno, kaj se šteje za osebnostno primernost oziroma neprimernost. Že ZSS-D je v prvotno besedilo drugega odstavka 8. člena, ki je opredeljeval osebnostno neprimernost bolj splošno, vnesel določene dopolnitve. Tako nova določba jasneje določa, na podlagi katerih okoliščin je mogoče utemeljeno sklepati, da kandidat sodniške funkcije ne bi opravljal strokovno, pošteno ali vestno ali da kot sodnik ne bi varoval sodniškega ugleda, nepristranskosti in neodvisnosti sojenja. To so lahko le njegovo dosedanje delo, ravnanje ali obnašanje ali obsodba na določeno kazen zapora (drugi odstavek 78. člena ZSS). ZSS v 30. členu določa, da se za kandidata, ki kandidira prvič, smiselno uporabljajo kriteriji iz 29. člena ZSS. Gre za kriterije, ki se upoštevajo pri sestavi ocene sodniške službe. Oceno sodniške službe izdela za sodnike personalni svet praviloma vsakih šest let, v prvih štirih letih opravljanja sodniške službe pa vsaki dve leti (31. člen ZSS) Tudi 29. člen je bil z novelo ZSS spremenjen tako, da so kriteriji natančneje opisani, oziroma je navedeno, na podlagi česa se ugotavljajo posamezni kriteriji. Na navedene kriterije so vezani vsi organi, ki sodelujejo v postopku za izvolitev oziroma imenovanje sodnika. Nanje je vezan tudi sodni svet, ki na podlagi 130. člena ustave predlaga sodnike v izvolitev državnemu zboru (prvi in drugi odstavek 28. člena ZSS).
8. Iz navedenega je razvidno, da ZSS ureja ugotavljanje osebnostne primernosti kandidata kot enega od pogojev za opravljanje sodniške funkcije, tako da natančneje pojasnjuje, kaj se lahko šteje za osebnostno neprimernost (drugi odstavek 8. člena) in hkrati določa kriterije, na podlagi katerih se lahko ugotavlja kandidatova osebnostna primernost za opravljanje sodniške funkcije. Ustavno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana določba 6. točke prvega odstavka 8. člena v zvezi z določbo drugega odstavka 8. člena in upoštevajoč kriterije iz 29. člena ZSS dovolj natančno in jasno opredeljena in da v konkretnih postopkih zagotavlja njihovo zakonito uporabo. Zato je odločilo, da določba 6. točke prvega odstavka 8. člena ni v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena ustave, ki med drugim zahtevajo,da morajo biti zakonske določbe jasne, razumljive in nedvoumne (glej odločbo št. U-I-64/97 z dne 7. 5. 1998, Uradni list RS, št. 39/98 in OdlUS VII, 78). Pobudnikove navedbe, s katerimi utemeljuje svojo pobudo, temeljijo na njegovem dojemanju ravnanja pristojnih organov v konkretnih postopkih, v katerih je kandidiral za posamezne funkcije. Posamezne nepravilnosti v konkretnih postopkih, ki jih pobudnik utemeljuje z lastnimi izkušnjami, pa ne morejo pomeniti, da je splošna (abstraktna) določba, ki se uporablja v konkretnih primerih, nujno že nejasna in da povzroča arbitrarno odločanje.
Presoja določb 1. oddelka tretjega poglavja ZDT (14. do 22. člen).
9. Pobudnik izpodbija določbe 1. oddelka tretjega poglavja ZDT (14. do 22. člen), ker meni, da so te določbe, ki urejajo postopek za imenovanje tožilca, prav tako pomanjkljive. Po njegovem mnenju bi morale predpisovati, da se mnenje personalne komisije iz drugega odstavka 20. člena ZDT pošlje tudi samim kandidatom, ki bi morali imeti pravico do ugovora ali kakšnega drugega pravnega sredstva.
10. Pogoje, ki jih morajo izpolnjevati državni tožilci, in postopek njihovega imenovanja ureja ZDT v 1. oddelku tretjega poglavja (14. do 22. člen). Tudi v postopku imenovanja državnega tožilca posebna personalna komisija (21. člen) oblikuje mnenje glede predlogov za imenovanje, v katerem razvrsti kandidate glede na svojo oceno o primernosti ter utemelji razloge za sprejeto odločitev (drugi odstavek 20. člena). Na podlagi tretjega odstavka 20. člena pošlje personalna komisija navedeno mnenje le Ministru za pravosodje. To pomeni, da kandidat ni seznanjen z mnenjem personalne komisije o njegovi kandidaturi in tudi ne more na mnenje podati svojih pripomb ali ugovorov.
11. 49. člen ustave v tretjem odstavku zagotavlja, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da sodni svet pri odločanju glede volitev sodnikov odloča o pravici posameznika iz tretjega odstavka 49. člena ustave (odločba št. Up-134/95 z dne 14. 3. 1996, OdlUS V, 62). V navedeni odločbi je poudarilo, da ustava kandidatu sicer ne zagotavlja vnaprejšnje pravice, da ga sodni svet predlaga v izvolitev, mu pa zagotavlja dostopnost funkcije pod enakimi pogoji kot vsem drugim kandidatom. Enako stališče je ustavno sodišče sprejelo tudi glede sodnikov za prekrške in odvetnikov ter notarjev. V odločbi št. U-I-321/96 (Uradni list RS, št. 61/96 in OdlUS V, 133) je ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana ureditev kandidatom za sodnike za prekrške ni zagotavljala uresničitve ustavne pravice iz tretjega odstavka 49. člena ustave, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Odločitev o tem, ali oseba izpolnjuje z zakonom določene pogoje za opravljanje službe notariata, je po stališču ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 41/95 in OdlUS IV, 54) odločitev o njeni pravici, določeni v tretjem odstavku 49. člena ustave. Enako odločitev je ustavno sodišče sprejelo tudi v primeru, ko je šlo za ugotavljanje pogojev, ki jih mora izpolnjevati kandidat za opravljanje odvetniške dejavnosti (odločba št. U-I-371/98 z dne 24. 5. 2001, Uradni list RS, št. 48/01 in OdlUS X, 104).
12. Čeprav ustava ne opredeljuje posebej položaja državnega tožilstva (prvi odstavek 135. člena ustave), je državno tožilstvo del pravosodja v širšem smislu, kamor sodita tudi odvetništvo in notariat (tako ustavno sodišče v odločbi št. U-I-307/94 z dne 14. 5. 1998, Uradni list RS, št. 42/98 in OdlUS VII, 84). Zato ni nobenega razloga, da bi se v postopku za imenovanja državnih tožilcev dajalo pravici iz tretjega odstavka 49. člena ustave manjše varstvo. Tudi v postopku imenovanja državnih tožilcev se odloča o pravici kandidata, da pod enakimi pogoji kandidira za to funkcijo.
13. Načelo enakega varstva pravic iz 22. člena ustave pomeni izpeljavo splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave na področju varstva pravic v sodnih postopkih, v postopkih pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Ker gre v postopku imenovanja državnih tožilcev za odločanje o pravici kandidata, da mu je pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto, morajo biti kandidatom dane možnosti za uveljavljanje njihovih pravic. Enako varstvo pravic v postopku med drugim pomeni tudi, da mora imeti stranka možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev (zahteva po kontradiktornem postopku). Kot je bilo že ugotovljeno (10. točka obrazložitve), ZDT v postopku imenovanja ne zagotavlja kandidatom, da bi se izjavili o mnenju personalne komisije glede predlogov za imenovanje, čeprav se odloča o njihovi pravici iz tretjega odstavka 49. člena ustave.
14. Pravico do enakega varstva iz 22. člena ustave je dopustno omejiti le v skladu s tretjim odstavkom 15. člena ustave zaradi varstva pravic drugih. Kot izhaja iz prakse ustavnega sodišča (glej na primer odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124), so omejitve ustavnih pravic zaradi varstva ustavnih pravic drugih dopustne le, če so v skladu z načelom sorazmernosti. To pomeni, da mora za omejitev obstajati določen razlog, s katerim zasleduje ustavno dopusten cilj. Omejitev mora biti nujna (da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega), primerna (za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja) ter sorazmerna (sorazmernost v ožjem smislu).
15. Ustavno sodišče ni moglo upoštevati mnenja vlade, ki ga podpira tudi nasprotni udeleženec, da naj bi že razgovor personalne komisije s kandidati zadostil zahtevi po kontradiktornosti postopka imenovanja državnih tožilcev. Navedeni razgovor, predviden v prvem odstavku 20. člena ZDT, pomeni le osebno seznanitev članov personalne komisije s kandidatom. Personalna komisija oblikuje svoje mnenje po opravljenem razgovoru na podlagi neposrednega vtisa, ki so ga kandidati napravili, in ugotovitev, ki izhajajo iz razpisnega gradiva. Nedvomno je šele mnenje personalne komisije tisti akt, ki odločilno vpliva na imenovanje oziroma neimenovanje kandidata za državnega tožilca. Zato morajo biti kandidati zaradi uresničevanja pravice iz 22. člena ustave seznanjeni s tem mnenjem in morajo imeti možnost, da dajo nanj svoje pripombe. Ker zakonodajalec ni imel nobenega razloga, da tudi v postopku imenovanja državnih tožilcev ni določil, da morajo biti kandidati seznanjeni z mnenjem o njihovi kandidaturi in da imajo možnost podati svoje obrazložene pripombe, tako ni izpolnjen že prvi pogoj, ki mora biti podan za poseg v ustavno pravico. Zato je ustavno sodišče ugotovilo, da je ZDT v neskladju z ustavo (2. točka izreka). Zakonodajalec bo moral uskladiti z ustavo določbe 1. oddelka tretjega poglavja ali z dopolnitvijo 20. člena ZDT ali s samostojno določbo, ki bo urejala seznanitev kandidatov z mnenjem personalne komisije in dajanje njihovih pripomb na mnenje. Ustavno sodišče je določilo devetmesečni uskladitveni rok. Da bi se do uskladitve ZDT z ustavo v postopkih imenovanja državnih tožilcev preprečile kršitve pravice iz 22. člena ustave, pa je ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve te odločbe, podobno kot je to urejeno v ZSS.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 25. in 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.