Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi Sindikata državnih in družbenih organov Slovenije, Republiškega odbora sindikata, Ljubljana, ki ga zastopa Ivan Stošič, odvetnik v Ljubljani, ter Policijskega sindikata Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa izvršni sekretar Zdravko Melanšek, na seji dne 21. novembra 2002

Uredba o spremembi uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkih zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 61/02) in uredba o spremembi uredbe o določitvi dodatkov strokovnim in administrativno-tehničnim ter drugim delavcem na sodiščih, državnih tožilstvih, državnem pravobranilstvu in v organih za postopek o prekrških (Uradni list RS, št. 61/02) se odpravita.

1. Prvi pobudnik izpodbija uredbo o spremembi uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkih zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (v nadaljevanju: uredba1) in uredbo o spremembi uredbe o določitvi dodatkov strokovnim in administrativno-tehničnim ter drugim delavcem na sodiščih, državnih tožilstvih, državnem pravobranilstvu in v organih za postopek o prekrških (v nadaljevanju: uredba2). Navaja, da se z izpodbijanima uredbama delavcem odvzemajo dodatki k plači, za kar pa ni najti utemeljenega razloga, kar naj bi izhajalo že iz dejstva, da je vlada pred izpodbijanima uredbama sprejela uredbi, s katerima je omenjene dodatke spremenila v premijo prostovoljnega pokojninskega zavarovanja. Poleg tega se z izpodbijano ureditvijo nedopustno posega v pravnomočne odločbe, s katerimi so bili delavcem priznani dodatki k plači. Pobudnik nadalje meni, da postavljata izpodbijani uredbi zaposlene, na katere se nanašata, v neenakopraven položaj v razmerju do drugih zaposlenih v javnem sektorju, katerih dodatki k plačam niso bili omejeni, pri čemer opozarja, da so bili dodatki, ki se z izpodbijanima uredbama odpravljajo, uvedeni prav zato, da bi se odpravila nesorazmerja v plačah delavcev, financiranih iz javnih sredstev. Zatrjuje kršitvi 2. in 14. člena ustave. Predlaga odpravo obeh uredb, do dokončne odločitve pa zadržanje njunega izvrševanja. V dopolnitvi pobude z dne 12. 9. 2002 opozarja tudi na neskladnost izpodbijanih uredb z določbo 52. člena zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02 – v nadaljevanju: ZSPJS). Meni namreč, da po tej določbi od 13. 7. 2002 dalje ni bilo več možno spreminjati predpisov o plačah zaposlenih, za katere velja ta zakon, izpodbijani uredbi, ki sta pričeli veljati prav na ta dan, pa sta zato po njegovem mnenju nezakoniti. S temi navedbami smiselno zatrjuje kršitev 153. člena ustave.
2. Drugi pobudnik izpodbija uredbo2. Navaja, da izpodbijana uredba brez utemeljenih razlogov ukinja dodatke k plačam zaposlenih v državnih organih, ki so bili uvedeni prav z namenom izenačitve plač teh zaposlenih s plačami v ostalem delu javnega sektorja. Takšna ureditev ni v skladu z načelom zaupanja v pravo. Zatrjuje kršitev 2. in 14. člena ustave. Izpodbijani uredbi očita tudi neskladnost z 52. členom ZSPJS in zatrjuje kršitev 153. člena ustave. Opozarja, da so v skladu z omenjeno zakonsko določbo z dnem uveljavitve tega zakona prenehale veljati vse določbe zakonov in drugih predpisov, ki urejajo plače zaposlenih v državnih organih, torej tudi določbe uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkih zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 35/96 in nasl.), ki se spreminja z izpodbijano uredbo. Izpodbijana uredba, ki je pričela veljati istega dne kot omenjeni zakon, tako spreminja predpis, ki je že prenehal veljati, kar pa ni dopustno.
3. Ustavno sodišče je pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo ter ju sprejelo v obravnavo. Ob tem je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo prednostno. Zato o predlogu za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih uredb ni odločalo.
4. Skladno s prvim odstavkom 28. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) sta bili pobudi poslani vladi, ki je nanju odgovorila. Vlada meni, da sta pobudi neutemeljeni. Opozarja, da ima v skladu z 20. členom zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in nasl. – ZRPJZ) zakonsko pooblastilo, da z uredbo enostransko določa višino dodatkov. Pri tem meni, da vsake spremembe uredbe, s katero bi se določeni dodatki ukinili ali znižali, ni mogoče šteti za poseg v pridobljene pravice, saj lahko pridobljene pravice predstavljajo le dodatki, ki so bili na podlagi izpodbijanih uredb že izplačani. Četudi bi šteli, da se z izpodbijanima uredbama posega v pridobljene pravice zaposlenih v nasprotju z ustavnim načelom zaupanja v pravo, pa takšen poseg sam po sebi po njenem mnenju še ni protiustaven. S spremembo uredb naj bi bil namreč preprečen nastanek težkih javnofinančnih posledic, v skladu z ustaljeno ustavnosodno prakso pa je poseg, za katerega so podani legitimni razlogi in ki zasleduje javno korist, sorazmerno teži posega, dopusten. V zvezi s tem vlada pojasnjuje, da delež zakonskih obveznosti, ki se pokrivajo iz državnega proračuna, v zadnjih letih že presega 80% celotnih proračunskih odhodkov, kar ogroža prizadevanja za vodenje stabilne in razvojno usmerjene makrofiskalne politike. Zato je bila vlada prisiljena sprejeti ukrepe za zaustavitev rasti mase plač v javnem sektorju. V ta namen je sprejela sklep o omejitvah pri izvajanju 65. člena zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90 in nasl. – v nadaljevanju: ZDDO), 94. člena zakona o policiji (Uradni list RS, št. 49/98 in nasl. – v nadaljevanju: ZPol) in 63. člena zakona o carinski službi (Uradni list RS, št. 49/98 in nasl. – v nadaljevanju: ZCS-1) in naložila ministrstvom pripravo sprememb pravilnikov, s katerimi bi se zaostrili pogoji za napredovanja zaposlenih v javnem sektorju (te omejitve naj bi bile vključene tudi v zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2002 in 2003, Uradni list RS, št. 103/01 – ZIPRS0203), med ukrepe za zagotavljanje uravnoteženja javnih financ in drugih makroekonomskih ciljev pa je vključila tudi sprejem izpodbijanih uredb. Glede na navedeno vlada ocenjuje, da javna korist, ki jo je zasledovala, odtehta znižanje dodatkov, tudi če se poseg v dodatke oceni kot poseg v pridobljene pravice. Ob tem odgovarja tudi na navedbo prvega pobudnika, da naj za ukinitev povišanja oziroma za ukinitev novih dodatkov ne bi obstajali utemeljeni razlogi, ker je vlada dodatke pred ukinitvijo spremenila v premije prostovoljnega pokojninskega zavarovanja, in pojasnjuje, da v državnem proračunu za leto 2002 ni bilo zagotovljenih sredstev za povečanje dodatkov, ne glede na obliko izplačila. Vlada nasprotuje tudi stališču pobudnikov, da naj glede na 52. člen ZSPJS sprejem izpodbijanih uredb ne bi bil mogoč. Opozarja, da sta izpodbijani uredbi pričeli veljati istočasno kot omenjeni zakon (13. 7. 2002 ob 00h). Zato ni mogoče reči, da je razveljavitev uredb, ki se z izpodbijanima spreminjata, stopila v veljavo prej kot spremembe. V primeru istočasnega pričetka veljavnosti dveh predpisov pa je po mnenju vlade treba dati prednost tistemu, ki prejšnji predpis spreminja, pred predpisom, ki ga razveljavlja.
5. Odgovor vlade je bil poslan pobudnikoma, ki sta nanj odgovorila. Prvi pobudnik v odgovoru ponavlja navedbe, da so bili dodatki, ki jih izpodbijani uredbi ukinjata, rezultat številnih usklajevanj in pogajanj med sindikati in vlado, zato meni, da bi lahko te dodatke vlada ukinila šele na podlagi ustreznega dogovora s sindikati. Ponovno opozarja tudi, da se z izpodbijanima uredbama posega le v plače nekaterih zaposlenih v javnem sektorju, kar ni sprejemljivo. Legitimni razlogi za poseg bi po njegovem mnenju obstajali, če bi vlada breme varčevanja enakomerno porazdelila med vse zaposlene v javnem sektorju, pri čemer bi tudi sicer morala pokazati dejansko pripravljenost za varčevanje v vseh pogledih v široki strukturi javnih odhodkov. Ob tem opozarja, da je bil namen dodatkov odprava podvrednotenosti plač v državnih organih, ki še vedno zaostajajo za plačami primerljivih skupin delavcev, zaposlenih v drugih delih javnega sektorja. Nasprotuje tudi stališču vlade glede istočasnosti začetka veljavnosti ZSPJS in izpodbijanih uredb. Opozarja, da gre v obravnavanem primeru za razmerje med zakonom in uredbo, pri čemer meni, da je začel ZSPJS kot nadrejeni predpis veljati pred izpodbijanima uredbama.
6. Stališče vlade glede prednosti izpodbijanih uredb pred ZSPJS prereka v odgovoru na odgovor vlade tudi drugi pobudnik. Meni, da bi bilo stališče, da ima predpis, ki nek predpis spreminja, prednost pred predpisom, ki ga razveljavlja, sprejemljivo kvečjemu v primeru, ko bi šlo za dva enakovredna predpisa, nikakor pa ne v obravnavanem primeru, ko mora imeti prednost višji predpis, torej zakon. Ob tem opozarja, da je bil nesporen namen prehodne določbe ZSPJS onemogočiti spreminjanje obstoječih plač do uporabe tega zakona, kar pomeni, da izpodbijani uredbi ne sledita namenu zakona. Ponovno poudarja tudi to, da so bili obravnavani dodatki dejansko predmet pogajanj med Vlado in sindikati, njihov namen pa je bil uskladitev plač zaposlenih v državnih organih s plačami drugih zaposlenih v javnem sektorju. Opozarja na to, da so tudi sindikati sprejeli varčevalne ukrepe vlade na področju plač ob sprejemanju državnega proračuna za leti 2002 in 2003, s katerimi se je zniževal le variabilni del plač (dodatne možnosti delavcev), zavrnili pa so vladni predlog za ukinitev obravnavanih dodatkov, ki je posegel v fiksni del plače delavcev.

7. Izpodbijana uredba1 določa, da se razveljavijo določbe 8., 9., 10., 14., 15. in 16. člena uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkih zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 35/96 in nasl.), kolikor se nanašajo na povišanje dodatkov oziroma nove dodatke v delu, ki pripadajo zaposlenim od 1. 5. 2002 dalje, kar začne veljati naslednji dan po objavi uredbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Enako vsebino ima uredba2, le da se nanaša na dodatke iz 2. člena uredbe o določitvi dodatkov strokovnim in administrativno-tehničnim ter drugim delavcem na sodiščih, državnih tožilstvih, državnem pravobranilstvu in v organih za postopek o prekrških (Uradni list RS, št. 38/96 in nasl.). Z izpodbijanima uredbama se ukinjajo dodatki k plačam, ki so bili zaposlenim priznani z uredbo o spremembah in dopolnitvah uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkih zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 1/01) in z uredbo o spremembah in dopolnitvah uredbe o določitvi dodatkov strokovnim in administrativno-tehničnim ter drugim delavcem na sodiščih, državnih tožilstvih, javnih pravobranilstvih in v organih za postopek o prekrških (Uradni list RS, št. 1/01) in do katerih naj bi bili upravičeni od 1. 5. 2002 dalje. Izpodbijani uredbi sta bili sprejeti po odločbi ustavnega sodišča, s katero sta bila odpravljena 2. člen uredbe o spremembi in dopolnitvi uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkov zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 37/02) in 1. člen uredbe o spremembi uredbe o določitvi dodatkov strokovnim in administrativno-tehničnim ter drugim delavcem na sodiščih, državnih tožilstvih, državnem pravobranilstvu in v organih za postopek o prekrških (Uradni list RS, št. 37/02), ki sta sedaj ukinjene dodatke spremenila v premijo prostovoljnega pokojninskega zavarovanja (odločba št. U-I-206/02 z dne 20. 6. 2002, Uradni list RS, št. 60/02). Po sprejemu odločbe ustavnega sodišča je bilo torej stanje takšno, da so višji oziroma novi dodatki k plačam zaposlenim pripadali od 1. 5. 2002 dalje, z začetkom veljavnosti izpodbijanih uredb (z dnem 13. 7. 2002) pa so bili ukinjeni.
8. Pobudnika zatrjujeta, da izpodbijani uredbi nista v skladu z ZSPJS, in sicer z določbo 52. člena tega predpisa. Zato naj bi bili tudi v neskladju z ustavo (153. člen ustave). Tretji odstavek omenjene ustavne določbe namreč določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. To pomeni, da je podzakonski predpis, ki ni skladen z zakonom, tudi v neskladju z omenjeno ustavno določbo, kar pa pomeni, da bi bili pobudi, če bi dejansko nasprotovali zakonski ureditvi, v neskladju z ustavo že iz tega razloga. ZSPJS v prvem odstavku 52. člena določa, da z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati vse določbe zakonov in drugih predpisov, ki urejajo plače zaposlenih v javnih zavodih, državnih organih in lokalnih skupnostih ter drugih osebah javnega prava, ki se urejajo s tem zakonom, razen določb področnih predpisov, ki urejajo napredovanje oziroma pridobitev nazivov, in določb področnih zakonov, ki določajo dodatek za stalnost uradnikom s posebnimi pooblastili. Drugi odstavek tega člena določa, da se do začetka uporabe zakona plače javnih uslužbencev in funkcionarjev izplačujejo po predpisih in kolektivnih pogodbah, veljavnih do uveljavitve tega zakona. ZSPJS je skladno z določbo 53. člena tega zakona pričel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, to je 13. 7. 2002 (objavljen je bil v Uradnem listu Republike Slovenije št. 56/02 z dne 28. 6. 2002), uporabljati pa se bo začel s 1. 1. 2004. Navedeno pomeni, da so s 13. 7. 2002 omenjeni predpisi o plačah zaposlenih v javnem sektorju prenehali veljati, skladno z določbo drugega odstavka 52. člena ZSPSJ pa jih je treba do začetka uporabe tega zakona še naprej uporabljati.
9. Izpodbijani uredbi spreminjata uredbi, ki urejata dodatke k plačam zaposlenih v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih oziroma dodatke k plačam strokovnih in administrativno-tehničnih ter drugih delavcev na sodiščih, državnih tožilstvih, državnem pravobranilstvu in v organih za postopek o prekrških. Gre torej za spremembo določb uredb, ki urejata plače zaposlenih v državnih organih, in s tem prav za spremembo predpisov, na katere se nanaša omenjana določba 52. člena ZSPJS. Pri tem je pomembno, da sta, enako kot ZSPJS, tudi izpodbijani uredbi pričeli veljati dne 13. 7. 2002 (določbi 2. člena uredbe1 in uredbe2 namreč določata, da začne uredba veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uredbi pa sta bili objavljeni v Uradnem listu št. 61/02 z dne 12. 7. 2002). Po drugem odstavku 52. člena ZSPJS se do začetka uporabe ZSPJS plače javnih uslužbencev in funkcionarjev izplačujejo po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona. To pomeni, da so lahko ob uveljavitvi ZSPJS v uporabi samo še tisti in takšni plačni predpisi, kot so bili v veljavi pred uveljavitvijo ZSPSJ, to je pred 13. 7. 2002. To pa nadalje pomeni, da s 13. 7. 2002 predpisov, na katere se nanaša drugi odstavek 52. člena ZSPJS in med katere spadata tudi uredbi, ki se z izpodbijanima spreminjata, ni bilo več mogoče spreminjati. Izpodbijani uredbi, ki sta to storili, sta zato nezakoniti, posledično pa tudi v nasprotju z ustavo (tretji odstavek 153. člena).
10. ZUstS v drugem odstavku 45. člena določa, da ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise odpravi ali razveljavi. Pri odločitvi, ali bi izpodbijani določbi razveljavilo ali odpravilo, je ustavno sodišče upoštevalo, da so na njuni podlagi že nastale škodljive posledice (neizplačilo povišanih oziroma novih dodatkov k plačam, zapadlih od začetka veljavnosti izpodbijanih uredb do odločitve ustavnega sodišča), ki jih je treba odpraviti. Zato je izpodbijani določbi odpravilo. Ker je ustavno sodišče izpodbijani določbi odpravilo že na podlagi ugotovitve, da izpodbijana ureditev nasprotuje ureditvi iz drugega odstavka 52. člena ZSPJS, se mu v presojo ostalih navedb pobudnikov ni bilo treba spuščati.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS in šeste alinee 52. člena Poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.