Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo vlade, na seji dne 5. decembra 2002

Določbe 5., 9. in 10. člena odloka o določitvi pomožnih objektov v Občini Škofljica (Uradni list RS, št. 95/00) se razveljavijo.

1. Vlada izpodbija v izreku navedene določbe odloka o določitvi pomožnih objektov v Občini Škofljica (v nadaljevanju: odlok). Predlagateljica navaja, da prvi odstavek 5. člena odloka ne omogoča, da bi pristojni upravni organ lahko odločil o dopustnosti priglasitve del, zato je v neskladju z 2. členom ustave, po katerem je Republika Slovenija pravna država. Zakoni naj ne bi predvidevali, da so med objekti, za katere zadostuje priglasitev, tudi objekti, ki jih določa občinska služba v urbanističnih informacijah, zato je drugi odstavek 5. člena z njimi v nasprotju. Odlok v 9. členu nalaga investitorju predložitev urbanistične informacije, kar naj bi bilo v nasprotju s prvim odstavkom 62. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN), ki predpisuje vsebino popolne vloge za priglasitev del. Tudi 10. člen odloka nalaga investitorju, v nasprotju s citirano določbo ZUN, predložitev skice oziroma načrta, tlorisa, prereza, fasade ali kakšne druge projektne rešitve ter gradbenega dovoljenja za objekt, ki ima funkcionalno zemljišče na zemljišču, na katerem je predviden pomožni objekt. Predlagateljica dodaja, da priglasitev nameravanih del ureja ZUN v 51. členu, v prvem odstavku 62. člena in v naslednjih določbah, zato odlok dodatnih pogojev ne more predpisovati.
2. Občina Škofljica v odgovoru navaja, da je sprejela izpodbijani odlok zaradi spremembe 51. člena ZUN leta 1997, ki je razširila pojem pomožnih objektov tako, da ne obsega več le pomožnih objektov za potrebe občanov in njihovih družin, temveč vse pomožne objekte. Po citirani določbi ZUN naj bi bil dolžan pristojni republiški upravni organ v roku šest mesecev izdati dopolnitev navodila o merilih za to, kaj se lahko šteje za objekte oziroma posege v prostor, za katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje, in kaj se lahko šteje za pomožne objekte (Uradni list SRS, št. 27/85 – v nadaljevanju: navodilo). Ker dopolnitve navodila ni bilo, naj bi Občina sama določila pomožne objekte v odloku. Po 140. členu ustave namreč občina na svojem območju ureja zadeve lokalnega pomena, ki zadevajo njene prebivalce. Na podlagi 21. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) občina načrtuje prostorski razvoj in izvaja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov. Po 67. členu ZUN naj bi bila občina pristojna skrbeti za usklajenost lokacijske dokumentacije s prostorskimi izvedbenimi akti, občanom pa je dolžna dajati informacije o možnih posegih v prostor ter zbirati, evidentirati in analizirati podatke o posegih v prostor.
3. Občina navaja, da so pomožni objekti trajni, gradbeno manj zahtevni objekti, zato za njihovo postavitev ni potrebno gradbeno dovoljenje. Vrsto, namen in velikost pomožnih objektov določa 4. člen odloka, vendar jih zaradi razvoja tehnike in tehnologije ne našteva taksativno. Izpodbijani 5. člen odloka zato določa, da občina na podlagi prostorskih izvedbenih aktov in kriterijev, ki so opredeljeni v odloku, utemelji gradnjo še drugih pomožnih objektov, ki niso taksativno našteti. Ker naj bi bili kriteriji in način presoje za utemeljitev pomožnih objektov v odloku določeni, je neutemeljen očitek vlade, da upravni organ po 5. členu odloka ne more odločati. ZUN v 51. členu nalaga, da občina določi vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje pomožnih objektov in ne, da jih tudi taksativno našteje, torej je potrebna še njihova urbanistična preveritev, kot jo predpisujeta drugi odstavek 5. člena in 9. člen odloka. S tem naj bi Občina izvajala politiko smotrne rabe prostora in nadzor nad posegi v prostor na svojem območju, saj pozna prostor bolje kot upravna enota. Nadzor nad posegi v prostor naj bi ji omogočal obnovo občinskih cest, izvajanje zimske službe, odvoz smeti in drugo. Urbanistična informacija naj bi zaradi strokovnosti omogočala tudi hitrejše in bolj strokovno delo upravnih enot. Vsebino vloge za priglasitev del naj bi urejal 62. člen ZUN, natančneje jo opredeljuje 10. člen odloka. Ker naj bi pomožni objekt dopolnjeval glavni objekt, se s skico posega (ne z načrtom) preverijo pogoji, ki jih je treba upoštevati pri lokaciji pomožnega objekta. Navodilo predpisuje, da pomožni objekt ne sme poslabšati pogojev rabe zemljišč in sosednjih objektov, zato je treba vlogi za pridobitev urbanistične informacije priložiti opis sedanje rabe prostora, opis materialov in konstrukcije, skico nameravanega posega, prerez in fasado. Pomožni objekt naj ne bi potreboval novih komunalnih priključkov, kar izhaja iz opisa in utemeljitve predvidenega posega, morebitna potreba po statičnem in gradbeno tehničnem preverjanju pa iz podatkov o materialih in prerezih.

4. Odlok v 5. členu ureja pomožne objekte, ki v njegovem 4. členu niso posebej navedeni. Tudi druge objekte je namreč možno uvrstiti med pomožne objekte, glede na vrsto, namen, največjo velikost, način gradnje in druge pogoje, ki jih določa odlok. Presojo uvrstitve posega med pomožne objekte utemelji pristojna služba za urbanizem občine v urbanistični informaciji. Po 9. členu odloka je treba za posege v prostor po tem odloku, v postopku za izdajo dovoljenja o priglasitvi del, pridobiti urbanistično informacijo. Urbanistično informacijo izda pristojna služba za urbanizem Občine Škofljica. Na podlagi 10. člena odloka vloga za urbanistično informacijo vsebuje: kopijo katastrskega načrta M 1:2880 ali 1:1000; utemeljitev posega, opis današnje rabe zemljišča, na katerem se namerava graditi pomožni objekt, opis materialov in konstrukcije objekta; prikaz lokacije načrtovanega objekta v kopiji katastrskega načrta s prikazom zgrajenih objektov na gradbeni parceli v M 1:2880 ali 1:1000; skico nameravanega posega (tloris, prerez, fasade) v M 1:100 ali 1:50; dokazilo o lastništvu zemljišča; gradbeno dovoljenje za objekt, v katerega funkcionalno zemljišče se locira pomožni objekt ali naprava; če gre za začasni objekt, je treba navesti rok, do katerega bo objekt stal, in za posege, kjer gre za celostno rešitev, je treba priložiti njihovo projektno rešitev.
5. Vlada očita, da upravna enota zaradi 5. člena odloka ne more ugotoviti pomožnih objektov, za katere zadostuje priglasitev, kar je v nasprotju z 2. členom ustave. Priglasitev del naj bi urejala 51. in 62. člen ZUN, zato občina ne more samostojno predpisovati dodatnih pogojev za uvrstitev posegov v prostor med pomožne objekte.
6. Po prvem odstavku 140. člena ustave spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Po prvem odstavku 3. člena Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št 15/96 – MELLS) lokalna samouprava označuje pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva. V okviru urejanja lokalnih javnih zadev ima občina torej pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja. Pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v pristojnost države, niti ne sme ravnati v nasprotju z načelom zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti (153. člen ustave). Pravnih razmerij torej ne sme urejati v nasprotju z zakoni oziroma ne sme preseči zakonskega pooblastila za normativno urejanje pravnih razmerij. Takšno stališče je ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, OdlUS VI, 25) ter poudarilo, da je v vsakem primeru posebej treba z razlago zakona ugotoviti, kako široko je polje normativnega odločanja občine. Hkrati načela pravne države (2. člen ustave) tudi zahtevajo, da so občinski predpisi jasni in določni.
7. Po ZUN je za graditev vseh objektov in naprav potrebno lokacijsko dovoljenje, razen za določene kvalificirane posege v prostor, za katere lokacijsko dovoljenje ni potrebno in je zanje treba pridobiti odločbo o dovolitvi priglašenih del. Med takšne posege v prostor se po ZUN lahko uvrstijo tudi pomožni objekti. Po 51. členu ZUN namreč občina lahko predpiše, da lokacijsko dovoljenje za graditev pomožnih objektov ni potrebno. S predpisom določi vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje teh objektov. Merila za to, kaj se lahko šteje za pomožne objekte, predpiše za urejanje prostora pristojni republiški upravni organ v šestih mesecih po sprejetju tega zakona.
8. V obravnavanem primeru je občina v odloku sicer opredelila pomožne objekte na navedeni način, vendar je v 5. členu odloka pooblastila še svojo strokovno službo, da z urbanistično informacijo odloči, ali še drug posamezen poseg v prostor lahko uvrsti med pomožne objekte, glede na kriterije, ki jih določa odlok. Hkrati je stranki v postopku izdaje odločbe o priglasitvi del naložila, da pridobi urbanistično informacijo, in predpisala tudi vsebino zahtevane vloge za njeno izdajo.
9. Po 62. členu ZUN priglasitev nameravanih del vsebuje opis nameravane graditve in zemljišča, na katerem naj bi objekt stal, kopijo katastrskega načrta z vrisanim predvidenim objektom ter dokazilo o razpolaganju z zemljiščem, na katerem naj bi objekt stal; če gre za začasen objekt, tudi datum, do katerega bo ta objekt stal. Če za urejanje prostora pristojni upravni organ ugotovi, da za nameravana dela zadostuje priglasitev ter da ta dela niso v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, izda o tem investitorju odločbo o dovolitvi priglašenih del. Pri tem po 3. členu zakona o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin (Uradni list RS, št. 29/95 – ZPDF) opravljajo upravne enote med drugim upravne naloge, ki so v ZUN določene kot pristojnost občinskih organov. Kar pomeni, da so na podlagi ZPDF in 62. člena ZUN upravne enote pooblaščene v upravnem postopku ugotavljati, ali za priglašena dela zadostuje priglasitev. O tem upravne enote odločajo na način in po postopku, ki ga predpisuje zakon, torej med drugim preverijo tudi, ali po občinskem odloku za priglašena dela zadostuje priglasitev. Občina zato zmotno meni, da ima po 62. členu ZUN pooblastilo, da sama natančneje predpiše vsebino vloge za priglasitev del in vsebino vloge za pridobitev urbanistične informacije, na podlagi katere še posamezne posege v prostor uvršča med pomožne objekte pod pogoji, ki jih določa odlok, saj takšnega pooblastila po citirani določbi ZUN nima.
10. Izpodbijane določbe odloka prekoračujejo pooblastilo za normativno urejanje pomožnih objektov iz 51. člena ZUN, ki jih operacionalizira navodilo. Urbanistična informacija, ki uvršča še posamezen poseg v prostor med pomožne objekte, po vsebini predstavlja dopolnitev odloka, ki jo je pristojen sprejeti občinski svet in ne občinska strokovna služba. Ustavno sodišče zato ni upoštevalo dodatnih pojasnil občine o morebitnih pomanjkljivostih navodila, učinkovitosti in strokovnosti dela upravnih enot ter njenem izvajanju predpisov na drugih področjih, za katera meni, da sodijo v njeno pristojnost. O posameznih posegih v prostor na podlagi ZPDF odloča upravna enota na način in po postopku, ki ga predpisuje 62. člen ZUN, zato odlok s predpisovanjem dodatnih pogojev v postopku priglasitve del posega v pristojnost države. Ker izpodbijane določbe odloka presegajo zakonsko pooblastilo za normativno urejanje pomožnih objektov in s svojim urejanjem posegajo v pristojnost države, so v neskladju s 153. členom ustave. Upravna enota na podlagi izpodbijanih določb odloka ne more ugotoviti, ali za priglašena dela zadostuje priglasitev, tako kot ji to nalaga 62. člen ZUN, zato so te določbe odloka v neskladju tudi z 2. členom ustave.
11. Vlada je predlagala odpravo določb 5., 9. in 10. člena odloka, vendar hkrati ni navedla škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti, zato je ustavno sodišče iz zgoraj navedenih razlogov izpodbijane določbe odloka razveljavilo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.