Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Samostojnega sindikata kontrolorjev letenja Republike Slovenije, ki ga zastopajo dr. Peter Čeferin, Rok Čeferin, Aleksander Čeferin, Matej Sršen, Jožef Klavdij Novak, Andrej Simonič in Luka Zajc, odvetniki v Grosupljem, na seji dne 12. decembra 2002

Pravilnik o spremembah in dopolnitvah pravilnika o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Upravi Republike Slovenije za civilno letalstvo št. 011-13/98/92-1100 z dne 11. 7. 2002 ni začel veljati in se ne sme uporabljati, ker ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Samostojni sindikat kontrolorjev letenja Republike Slovenije izpodbija pravilnik o spremembah in dopolnitvah pravilnika o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Upravi Republike Slovenije za civilno letalstvo št. 011-13/98/92-1100 z dne 11. 7. 2002 (v nadaljevanju: pravilnik), ki prvotni pravilnik dopolnjuje z novo določbo: “V Upravi Republike Slovenije za civilno letalstvo so dela in naloge, ki se morajo kot bistvene za uresničevanje funkcij te uprave in ministrstva za promet opravljati tudi med stavko: naloge, ki omogočajo varen, reden in nemoten zračni promet oziroma prilete v slovenski zračni prostor, odlete iz njega oziroma prelete tega prostora, to je naloge delavcev operativnih služb sektorja za vodenje zračnega prometa, kot so določene v katalogu delovnih mest Uprave Republike Slovenije za civilno letalstvo.” Pravilnik je na predlog direktorja Uprave Republike Slovenije za civilno letalstvo izdal Minister za promet s soglasjem Vlade Republike Slovenije. Pobudnik navaja, da je 11. 7. 2002 napovedal stavko z začetkom na dan 17. 7. 2002, da je bil po tem, ko je bila stavka zakonito napovedana, sprejet izpodbijani pravilnik, ki ni bil nikjer objavljen, kontrolorji letenja pa so zanj izvedeli šele z vročitvijo sklepov o obveznem opravljanju del med stavko dne 17. 7. 2002. Po mnenju pobudnika je pravilnik v nasprotju s 16. členom zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01 – ZLet), ki določa pogoje za dopustnost stavke kontrolorjev letenja. Pobudnik zatrjuje, da je s pravilnikom kontrolorjem letenja, članom pobudnika, kršena pravica do stavke (77. člen ustave), saj ustava dopušča le omejitev stavke, ne pa tudi njeno izključitev. Predlaga, naj ustavno sodišče izpodbijani pravilnik odpravi. Pobudnik z vlogo z dne 9. 12. 2002, prilaga tudi protest mednarodne zveze kontrolorjev letenja.
2. Ministrstvo za promet meni, da izpodbijani pravilnik ni splošni akt ministrstva ali podzakonski predpis, temveč interni delovnopravni predpis, ki ureja konkretna posamična razmerja delodajalca do delavcev. Izpostavlja tudi vprašanje (ne)reprezentativnosti sindikata. V nadaljevanju ministrstvo podaja stališča glede vsebinske neutemeljenosti pobude, torej stališča o tem, zakaj po njegovem mnenju izpodbijani predpis ni v neskladju z ustavo. Med drugim navaja, da Uprava Republike Slovenije za civilno letalstvo spada v javni sektor, da je upravni oziroma državni organ, da gre za dejavnost posebnega pomena, ki se izvaja v pogojih javne službe, da so kontrolorji letenja in operaterji podatkov o letih zrakoplovov delavci, ki jim je v skladu s 77. členom ustave, zakonom o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91; odlok o soglasju, Uradni list RS, št. 22/91 – v nadaljevanju: ZStk) in ZLet pravica do stavke omejena, za kar dobivajo tudi poseben dodatek k plači. Ministrstvo za promet navaja, da je bil izpodbijani pravilnik izdan na podlagi drugega odstavka 11. člena ZStk, ob tem pa omenja tudi 15. člen ZStk, na podlagi katerega lahko pristojni organ pod predpisanimi pogoji sprejema nujne ukrepe v zvezi s stavko. Mnenje ministrstva tudi poudarja, da se omejitev pravice do stavke nanaša le na primarne naloge kontrole in vodenja zračnega poleta in ne na vsa dela in naloge kontrolorjev letenja. V zvezi z začetkom veljavnosti in objavo pravilnika pa ministrstvo navaja, da so se spremembe pravilnika začele pripravljati že pred napovedjo stavke, da so začele veljati z dnem soglasja vlade, da ni predvidena uradna objava pravilnika v Uradnem listu RS, saj ureja posamična delovnopravna vprašanja delavca, in da se zaposleni z internimi akti seznanjajo v kadrovskih službah, individualno ali na skupnih sestankih, prav tako pa lahko vsak delavec kadarkoli vpogleda v te akte.

3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Samostojni sindikat kontrolorjev letenja Republike Slovenije je svojo vlogo sicer opredelil kot zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti pravilnika. Po osmi alinei prvega odstavka 23. člena ZUstS lahko navedeno zahtevo vloži reprezentativni sindikat za območje države, kadar so ogrožene pravice delavcev. Glede na to, da vlagatelj ne spada med reprezentativne sindikate za območje države v smislu navedene določbe ZUstS, je ustavno sodišče njegovo vlogo obravnavalo kot pobudo. Po ustaljeni praksi ustavnega sodišča izkazuje sindikat pravni interes za vložitev pobude, čeprav izpodbijani predpis ne posega neposredno v njegove lastne pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, bi pa lahko vplival na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj delavcev, katerih interese sindikat predstavlja in zastopa (tako npr. sklep št. U-I-36/98 z dne 13. 10. 1999, Odl. US VIII, 222 in sklep št. U-I-285/97 z dne 12. 2. 1998, Odl. US VII, 29). Za tak primer gre tudi v tej zadevi.
5. Ustavno sodišče je po 21. členu ZUstS med drugim pristojno odločati o ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil. Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali in pod kakšnimi pogoji je treba (podzakonski) akt šteti za predpis. V primeru, ko tak akt ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Tako je ustavno sodišče v več odločbah zapisalo, da je, ne glede na izpolnjevanje oziroma neizpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke (tako v sklepu št. U-I-378/96 z dne 16. 1. 1997, Odl. US VI, 5, v odločbi št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98 in Odl. US VII, 145, v sklepu št. U-I-110/9 z dne 26. 11. 1998, Odl. US VII, 210 in v sklepu št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001, Odl. US X, 127).
6. Izpodbijani pravilnik je bil sicer sprejet v obliki internega akta, ki naj bi urejal le notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest v Upravi Republike Slovenije za civilno letalstvo, vendar v 1. členu vsebuje normo, ki na splošen in abstrakten način ureja vprašanje, katera dela in naloge se morajo kot bistvene opravljati tudi med stavko. Zato ga je po vsebini treba šteti za predpis.
7. Predpisi morajo biti objavljeni, preden začno veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem določeno drugače. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalne skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga določijo te same (154. člen ustave). Izpodbijani pravilnik ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, kar kot sporno izpostavlja tudi pobudnik. Zato ni začel veljati, se ni smel in se ne sme uporabljati. Ker izpodbijani pravilnik kot predpis ni začel veljati in ni postal del veljavnega pravnega reda, se ustavno sodišče v tem postopku ni moglo spustiti v oceno ustavnosti izpodbijanih določb niti v oceno njihove skladnosti s 16. členom ZLet.
8. Ustavno sodišče še pojasnjuje, da je za presojo morebitnih sporov glede konkretnega ravnanja delodajalca v primeru stavke in glede konkretnih sklepov, ki so bili vročeni delavcem, v skladu z zakonom o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. – ZDSS) pristojno delovno sodišče. Zoper sodne odločitve je pod pogoji, predpisanimi v ZUstS, mogoče na ustavno sodišče vložiti ustavno pritožbo.

9. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena ZUstS in na podlagi prve alineje 52. člena poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.