Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Deana Gončine iz Ljubljane na seji dne 18. decembra 2002

Prvi odstavek 14. člena zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 30/98, 61/00, 21/02 in 67/02) ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnik meni, da neposredno urejanje in nadzorovanje prometa po prvem odstavku 14. člena zakona o varnosti cestnega prometa (v nadaljevanju: ZVCP) ne more pomeniti, da ga lahko policist ustavi samo zato, ker se po naključju vozi po cesti, na kateri izvaja svoje delovne naloge. Sporna določba naj ne bi takšnega povsem samoumevnega ravnanja niti dopuščala niti prepovedovala, s tem pa omogoča, da si ga policija razlaga v svojo korist. Zato je določba v nasprotju z 2. členom ustave, ker pa obenem dopušča tudi poseganje v človekovo zasebnost, je v nasprotju tudi s 35. členom ustave. Predlaga, naj ustavno sodišče sprejme interpretacijsko odločbo, po kateri izpodbijana določba ni v neskladju z ustavo, če se razume tako, da policiji ni dovoljeno ustavljanje vozil, katerih vozniki niso storili prekrška.
2. Vlada v odgovoru na pobudo meni, da očitanega neskladja z ustavo v veljavni ureditvi ni. Člen 14 ZVCP podrobneje določa policijska pooblastila za zagotavljanje varnosti cestnega prometa s tem, ko jih izrecno navaja. Policisti so na podlagi te določbe pristojni za neposredno urejanje in nadzorovanje prometa na javnih in drugih cestah, ki so dane v uporabo za cestni promet, prav tako pa tudi za nadzor vozil, voznikov in drugih udeležencev v cestnem prometu. Razlogi, zaradi katerih policist ustavi motorno vozilo, izhajajo tako iz ZVCP kakor tudi iz drugih predpisov, npr. zakona o policiji (Uradni list RS, št. 49/98 in nasl. – v nadaljevanju: ZPol) in zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZKP). Tako daje ZVCP policistu pooblastilo, da ustavi in kontrolira voznika in vozilo, ne da bi bili izpolnjeni dodatni pogoji, npr. razlogi za sum, sum ali utemeljen sum. Podobno ureditev naj bi imeli tudi v Veliki Britaniji, Nemčiji in na Nizozemskem, kjer lahko policisti zaradi rutinske kontrole voznika ali vozilo brez dodatnih pogojev ali razlogov ustavijo v cestnem prometu. Nasprotno lahko v nekaterih zveznih državah Združenih držav Amerike policist ustavi in kontrolira voznika motornega vozila šele po storjenem prekršku. Statistični podatki o kaznovanih kršiteljih naj bi kazali, da policisti voznikov in drugih udeležencev v cestnem prometu ne ustavljajo brez utemeljenih razlogov.

3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Eno od temeljnih načel pravne države je, da morajo biti zakonske norme jasne, razumljive in nedvoumne (tako že v odločbi št. U-I-64/97 z dne 7. 5. 1998, Uradni list RS, št. 39/98 in OdlUS VII, 77), to je take, da ni dana možnost različne uporabe zakona.
5. Člen 13 ZVCP določa, da ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, izvaja predpise in ukrepe v okviru svojega delovnega področja za zagotavljanje čim večje varnosti cestnega prometa v skladu s pristojnostmi, določenimi z mednarodnimi pogodbami, zakoni in na njihovi podlagi izdanimi podzakonskimi predpisi. Prvi odstavek 14. člena ZVCP določa, da policisti pri opravljanju nalog iz 13. člena ZVCP neposredno urejajo in nadzorujejo promet na javnih cestah in nekategoriziranih cestah, ki so dane v uporabo za cestni promet, vozila, voznike in druge udeležence v cestnem prometu ter izvajajo pooblastila v skladu z mednarodnimi pogodbami, s tem zakonom in z drugimi predpisi, ki se nanašajo na varnost cestnega prometa. Navedena določba prvega odstavka 14. člena ZVCP se nahaja v prvem poglavju zakona “Uvodne določbe” in na splošno ureja policijska pooblastila.
6. Policijska pooblastila iz prvega odstavka 14. člena ZVCP je z vidika logične in sistemske razlage treba razumeti tako, da lahko policisti opravljajo nadzor prometa, vozil, voznikov in drugih udeležencev v cestnem prometu (pobudnik uporablja izraz “rutinska kontrola”) le v zvezi z opravljanjem konkretnih nalog po ZVCP.1 Konkretne naloge v zvezi z izvajanji policijskih pooblastil namreč vsebujejo druge določbe tega zakona. Tako npr. prvi odstavek 100. člena določa, da morajo biti pozimi in v zimskih razmerah motorna vozila v cestnem prometu opremljena s predpisano zimsko opremo. Po prvem odstavku 120. člena lahko policist odredi preizkus s sredstvi ali napravami za ugotavljanje alkohola zaradi ugotovitve, ali ima udeleženec v cestnem prometu v organizmu alkohol ali več alkohola, kot je dovoljeno. V 217. členu je nadalje določeno, da mora voznik na zahtevo policista omogočiti pregled vozila, opreme, naprav in tovora. Izpodbijana določba je zato v povezavi z drugimi določbami ZVCP jasna in ne dopušča samovoljne razlage. Iz primerov, ki jih pritožnik navaja (oprava preizkusa z alkotestom, pregled dokumentov), namreč izhaja, da utemeljuje svoj pravni interes z izvajanjem navedenih konkretnih nalog.
7. Ker izpodbijani določbi ni mogoče očitati, da “omogoča, da si jo policisti razlagajo bistveno drugače” in “v svojo korist”, ni podana kršitev načel pravne države iz 2. člena ustave.
8. Po mnenju pobudnika je izpodbijana določba prvega odstavka 14. člena ZVCP tudi v nasprotju s pravico do varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen ustave). Pobudnik razume to pravico kot pravico, da ga pustijo pri miru, če ne stori nobenega prekrška in če se sam ne obrne na policijo.
9. Člen 35 ustave zagotavlja nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti in osebnostnih pravic. Kot je ustavno sodišče že pojasnilo v svoji odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994 (Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62), zagotavlja ustava s tem tudi t. i. splošno svobodo ravnanja ljudi. V tej pomembni ustavni pravici je zajeto tudi načelo, da je v pravni državi človeku dovoljeno vse, kar ni prepovedano, in ne obratno. Eden od elementov varovanja zasebnosti je tudi preprečevanje neutemeljenih posegov državne oblasti v zasebno sfero posameznikov ustavljanje vozil zaradi nadzora prometa ter pregled vozil, voznikov in drugih udeležencev v cestnem prometu pomeni poseg v splošno svobodo ravnanja kot eno od človekovih osebnostnih pravic.
10. Kot vsako ustavno pravico je tudi pravico iz 35. člena ustave dopustno omejiti le v primerih iz tretjega odstavka 15. člena ustave, ki določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Po ustaljeni ustavnosodni presoji so omejitve ustavnih pravic dopustne, če so v skladu z načelom sorazmernosti nujne za varstvo pravic drugih. Glede na navedeno je moralo ustavno sodišče presojati, ali je poseg v pravico iz 35. člena ustave v skladu s tretjim odstavkom 15. člena ustave (to načelo je ustavno sodišče že večkrat uporabilo, tako npr. v odločbi št. U-I-137/93). Poseg v pravico je v skladu z načelom sorazmernosti, če je nujen, primeren in sorazmeren v ožjem smislu.
11. Namen določbe prvega odstavka 14. člena ZVCP je v povezavi z drugimi določbami ZVCP zagotoviti varnost udeležencev v cestnem prometu, kar pomeni, da zasleduje legitimen cilj (17. in 34. člen ustave; primerjaj tudi odločbo ustavnega sodišča št. U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000, Uradni list RS, št. 39/00 in OdlUS IX, 58). Eden od elementov prometne varnosti je nedvomno tudi ustrezno psihofizično stanje voznika ter predpisano stanje vozila, opreme in tovora. Vlada in zakonodajalec se zato trajno odzivata z različnimi projekti, tehničnimi ukrepi, vzgojo in izobraževanjem, pa tudi z nadzorstvom nad spoštovanjem pravil v cestnem prometu2.
12. Opravljanje nadzora prometa, vozil, voznikov in drugih udeležencev v cestnem prometu je, skupaj z drugimi prometno-varnostnimi ukrepi in ukrepi vzgoje in izobraževanja, primerno sredstvo za dosego tega cilja. Z nadzorom prometa policisti vplivajo ne le na konkretnega udeleženca v cestnem prometu, temveč delujejo tudi generalno preventivno na vse udeležence v prometu. Zavest, da je lahko vozilo ustavljeno in pregledano, čeprav voznik ne stori nobenega na zunaj vidnega prekrška, vpliva na ravnanje voznika tako glede njegovega psihofizičnega stanja kot glede stanja vozila in tovora, to pa nedvomno prispeva k večji varnosti v prometu.
13. Glede na naravo preverjanja izpolnjevanja pogojev za vožnjo (npr. stopnja alkoholiziranosti, zimska oprema, ustrezni dokumenti), tega nadzora ni mogoče vezati na noben zunanji, vnaprej viden znak ali npr. razloge za sum. Pri izvajanju pooblastil iz prvega odstavka 14. člena ZVCP gre praviloma za nadzor nad izpolnjevanjem takšnih obveznosti, kjer t. i. sprožilna situacija ne obstaja. Zato je tak nadzor lahko učinkovit samo, če je preventiven, saj bi v nasprotnem primeru prišlo do njega šele potem, ko bi posledice že nastopile in jih ne bi bilo mogoče več preprečiti. Prav zaradi tega je tak poseg nujen za dosego navedenega ustavno dopustnega cilja, saj tega ni mogoče doseči brez njega ali z blažjim posegom.
14. Upoštevati je treba tudi sorazmernost v ožjem smislu, to pomeni, da je treba pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeriti nujnost posega sorazmerno s težo prizadetih pravic ustavitev vozila zaradi nadzora prometa pomeni za voznika nedvomno določene neprijetnosti in izgubo časa. Vendar morajo policisti nadzor izvajati strokovno in pri tem spoštovati osebno dostojanstvo posameznika ter zagotoviti, da je poseg v njegove osebnostne pravice čim manjši in da traja ustavitev čim krajši možni čas.3 Tako izveden ukrep v primerjavi s pozitivnimi učinki, ki jih zagotavlja, ne predstavlja pretiranega posega v pravico iz 35. člena ustave in je s tem podana sorazmernost v ožjem pomenu besede. Določba 14. člena ZVCP zato ni v neskladju s pravico iz 35. člena ustave.

15. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Fišer je dal pritrdilno ločeno mnenje.

1 Nemško pravo govori v tem primeru o neke vrste prostem preudarku policije. Policist ima pravico izbora osebe ali vozila, zoper katerega bo opravil kontrolo. Gre za t. i. diskrecijo izbora (“Auswahlermessen”). Po zakonu o policiji dežele Nordrhein-Westfalen (4. člen) ima policist določeno svobodo odločanja, zoper katero odgovorno osebo bo ukrepal. Tako Gusy: Polizeirecht, 2. izdaja, 1994, str. 191-192.
2 Tako tudi v nacionalnem programu varnosti cestnega prometa v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 63/02).
3 Prvi in drugi odstavek 30. člena ZPol:
“Policisti so pri opravljanju nalog dolžni ravnati v skladu z ustavo in zakoni ter spoštovati in varovati človekove pravice in temeljne svoboščine.
Policisti lahko omejijo človekove pravice in temeljne svoboščine le v primerih, določenih z ustavo in zakoni.”
Prvi odstavek 6. člena pravilnika o policijskih pooblastilih (Uradni list RS, št. 51/00): “Policijsko pooblastilo se izvede strokovno in odločno, vendar obzirno, tako da brez potrebe ne prizadene osebnega dostojanstva oseb v postopku.”