Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na pobudo družbe Tovarna kovinske opreme, d.o.o., Murska Sobota, ki jo zastopa Janez Perš, odvetnik v Murski Soboti, na seji dne 13. februarja 2003

1. Določbe 16., 17. in 18. člena odloka o postavljanju in upravljanju objektov za nameščanje obvestil in reklam na območju Mestne občine Murska Sobota (Uradni list RS, št. 34/96 in 18/98) se odpravijo.
2. 4. točka drugega odstavka 1. člena odloka o komunalnih taksah v Mestni občini Murska Sobota (Uradni list RS, št. 34/96 in 1/98) se razveljavi.
3. Razveljavitev iz prejšnje točke začne učinkovati 1. 1. 2004.

1. Pobudnica s pobudo vloženo dne 5. 2. 2001, izpodbija v izreku navedene določbe odloka o postavljanju in upravljanju objektov za nameščanje obvestil in reklam na območju Mestne občine Murska Sobota (v nadaljevanju: odlok o reklamah) in odloka o komunalnih taksah v Mestni občini Murska Sobota (v nadaljevanju: odlok o taksah). Navaja, da ji je z odločbo naložena odstranitev dveh reklamnih zastav, skupaj z nosilci, na katerih sta pritrjeni, ker za njihovo postavitev nima dovoljenja pristojnega organa in soglasja mestne občine, kot to zahteva 16. člen odloka o reklamah. Po 18. členu citiranega odloka naj bi se dovoljenje pristojnega organa pridobilo za določen čas oziroma največ za eno leto. Določbe odloka o reklamah naj bi bilo treba obravnavati skupaj z obveznostjo plačila takse po 4. točki drugega odstavka 1. člena odloka o taksah, ker je plačilo takse pogoj za pridobitev soglasja mestne občine, ki ga predpisuje odlok o reklamah. Pobudnica navaja, da ima zastavi izobešeni na nosilcih, ki stojita na zemljišču v njeni lasti in izpodbijane določbe odlokov nezakonito omejujejo njeno lastninsko pravico, kar je v neskladju z določbami 33., 67. in 69. člena ustave. Lastninsko pravico naj bi bilo namreč dopustno omejiti le z zakonom, zaradi gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, ob jasno ugotovljenem javnem interesu in v sorazmerju z njim. Hkrati je lastninsko pravico dopustno omejiti proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini, pod pogoji, ki jih določa zakon in ne odlok. Občina naj bi imela pooblastilo urejati pogoje postavljanja reklamnih napisov oziroma objektov, ne sme pa njihove postavitve pogojevati z izdajo dovoljenj, razen če gre za poseg v prostor. Za postavitev reklamnih objektov na zemljiščih v zasebni lasti naj ne bi smela predpisati komunalne takse, saj jo lahko pobira le za reklame, ki so postavljene, pritrjene ali drugače označene na javnih mestih, kot to predvideva zakon o komunalnih taksah (Uradni list SRS, št. 29/65 in nasl. – v nadaljevanju: ZKT). V neskladju s tem naj bi posebni del odloka o taksah v 2. točki pojasnila tarifne številke 2 določal, da je za reklamni objekt pomembna usmerjenost njegove sporočilnosti in ne lastništvo nepremičnine, na kateri se ta objekt nahaja. Pobudnica predlaga, naj ustavno sodišče izpodbijane določbe odlokov odpravi.
2. Mestna občina v odgovoru navaja, da odlok o reklamah velja za postavitev stalnih in prenosnih reklamnih objektov na javnih površinah in na zemljiščih v zasebni lasti. Ker naj ne bi urejal razlastitve, torej spremembe lastnika na zemljiščih, odlok o reklamah ni v neskladju z 69. členom ustave. Predstavljal naj bi prostorski izvedbeni akt, ki ga sprejme občinski svet na podlagi zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN). Temeljil naj bi tudi na tretji alinei 22. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS), po kateri mestna občina izvaja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov, zato ni v neskladju s 67. členom ustave. Postavljanje tabel, napisov in označb naj bi predstavljalo poseg v prostor. Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 – v nadaljevanju: ZJC) v 68. členu pooblašča občine, da izdajo soglasje za postavitev tabel, napisov in drugih objektov in naprav za likovno in zvočno obveščanje in oglaševanje v varstvenem pasu ob državnih cestah v naseljih. V soglasju naj bi lokalne skupnosti določile pogoje postavitve, vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav. S tem namenom naj bi mestna občina sprejela odlok o občinskih cestah v Mestni občini Murska Sobota (Uradni list RS, št. 16/00 – v nadaljevanju: odlok o cestah) in uredila postavljanje objektov v varstvenem pasu ceste ne glede to, ali so zemljišča v zasebni lasti ali javno dobro. Odlok o taksah naj bi temeljil na 4. členu ZKT, ki kot taksne predmete predvideva tudi reklamne napise, objave in oglase, ki so postavljeni, pritrjeni ali drugače označeni na javnih mestih, ter sporočila, objave in oglase po lokalnih ozvočevalnih postajah z javnim oklicevanjem in podobnimi sredstvi. Namen reklamnih sporočil naj bi bil pridobiti večji dohodek, ne glede na to, kje se nahajajo. Zanje (tudi za zastave z nazivom firme) naj bi bilo treba pridobiti dovoljenje, soglasje mestne občine in plačati komunalno takso. Ena označba firme, poslovne enote itd. naj še ne bi bila taksni predmet, zato obremenitev taksnih zavezancev ni pretirana, nezakonita ali v nasprotju z ustavo. Mestna občina meni, da obremenjevanje taksnih zavezancev, ki sporočajo reklame na javnih mestih, pomeni, da so ti v slabšem in neenakopravnem položaju v primerjavi z zavezanci, ki oglašajo na svojih zemljiščih. Komunalna taksa naj bi bila namenjena vzdrževanju javnih površin in je pomemben vir proračuna mestne občine, zato drugačna razlaga odloka o taksah zmanjšuje njeno sposobnost izvajati naloge.

3. Pobudnica izkazuje pravni interes kot zavezanka za plačilo takse od reklamnih sporočil na svojem zemljišču, za katere ji je naložena tudi obveznost, da jih odstrani, ker so postavljeni brez soglasja mestne občine. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

4. V 16. členu odlok o reklamah predpisuje, da je potrebno za postavitev, vgraditev ali pritrditev stalnih reklamnih objektov dovoljenje pristojnega organa ter soglasje mestne občine. Za postavitev prenosnih reklamnih objektov sta potrebna priglasitev pristojnemu organu ter soglasje mestne občine.
5. Po vložitvi pobude je začel veljati zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZUreP-1), ki v 179. členu določa, da je z dnem njegove uveljavitve prenehal veljati ZUN, vendar prostorski izvedbeni akti, ki so bili pripravljeni in sprejeti po njegovih določbah, začasno oziroma prehodno veljajo na podlagi 173. in 174. člena ZUreP-1. Z njimi se torej v prehodnem obdobju začasno, vendar celovito prostorsko načrtuje posamezno ureditveno območje (6. člen ZUN). V nasprotju s tem odlok o reklamah ureja le postavljanje objektov in naprav za nameščanje obvestil in reklam, zato očitno ne predstavlja takšnega prostorskega akta. Celo investitorju gradnje na podlagi prostorskega akta ni bilo mogoče nalagati pridobitve soglasja mestne občine, ker je bilo to soglasje pridobljeno v postopku njegove priprave (35. člen ZUN). Vsi reklamni objekti očitno tudi niso objekti, za katere je bilo po 51. oziroma 54. členu ZUN treba pridobiti dovoljenja za gradnjo (na primer za napis na javnem in drugem vozilu). Ker vsaka postavitev reklamnega objekta tudi ni gradnja po zakonu o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZGO-1), za vsako njegovo postavitev tudi ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja oziroma lokacijske informacije, ki ju 3. člen ZGO-1 predvideva kot pogoj za začetek gradnje objektov, ki jih opredeljuje ta zakon. 16. člen odloka o reklamah, ki za postavitev vsakega reklamnega objekta nalaga pridobitev ustreznega dovoljenja in soglasja za gradnjo, je zato v neskladju s 3. členom ZGO-1 in je bil v času veljavnosti ZUN v neskladju z določbama 51. in 54. člena ZUN.
6. V 17. členu odlok o reklamah nalaga še pridobitev dovoljenja od organizacije za vzdrževanje cest v primeru, da postavitev reklamnega objekta posega v cestni svet ali vpliva na prometno varnost. V 18. členu odlok o reklamah predpisuje pogoje, pod katerimi je to dovoljenje izdano, in hkrati zahteva pridobitev soglasja mestne občine.
7. Postavljanje tabel, napisov in drugih objektov in naprav ob državnih cestah v naselju ureja ZJC. V drugem odstavku 68. člena predpisuje, da se ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo table, napisi in drugi objekti in naprave le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije. Soglasje za njihovo postavitev izda pristojna občina. V soglasju določi pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav.
8. Drugi odstavek 68. člena ZJC torej pooblašča lokalno skupnost, da izda soglasje za postavitev objekta ali naprave ob državni cesti v naselju, vendar ji hkrati nalaga, da v soglasju določi vse pogoje njihove postavitve, vzdrževanja in odstranitve, tudi tiste, ki jih morebiti postavlja organizacija za vzdrževanje cest. Iz zakona zato ne izhaja možnost, da lokalna skupnost za reklamne objekte to soglasje ureja drugače in pooblastilo prenese še na druge organizacije, ki izdajajo dovoljenja, ki jih zakon ne predvideva. Določbi 17. in 18. člena odloka o reklamah sta zato v neskladju z 68. členom ZJC.
9. Pobudnici je izdana odločba o odstranitvi reklamnih sporočil, ker zanje nima ustreznega dovoljenja za gradnjo in soglasja mestne občine. Ker je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi nezakonitosti izpodbijanih določb odloka o reklamah, jih je ustavno sodišče odpravilo. Ker je ustavno sodišče izpodbijane določbe odloka o reklamah odpravilo že zaradi navedenih neskladnosti, ni ocenilo še njihove skladnosti z določbami 33., 67. in 69. člena ustave.
10. Odprava učinkuje za nazaj (45. člen ZUstS). To pomeni, da lahko vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenih določb odloka o reklamah nastale škodljive posledice, zahteva njihovo odpravo. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi izpodbijanega odloka o reklamah, lahko upravičenec zahteva njegovo spremembo ali odpravo pri organu, ki je odločil na prvi stopnji (prvi odstavek 46. člena ZUstS). Spremembo oziroma odpravo posamičnega akta lahko upravičenec zahteva v treh mesecih od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, če od vročitve posamičnega akta do vložitve pobude na ustavno sodišče ni preteklo več kot eno leto (drugi odstavek 46. člena ZUstS).

11. Odlok o taksah v 4. točki drugega odstavka 1. člena določa, da se za reklamne objekte, ki so postavljeni, pritrjeni ali drugače označeni, plačuje komunalna taksa.
12. Možnost občinskega predpisovanja komunalne takse ureja ZKT. V 2. členu določa, da se komunalne takse plačujejo za uporabo predmetov in storitev, ki jih v tarifi komunalnih taks določi občinski svet. Pri tem ZKT v 4. členu navaja predmete oziroma storitve, za katere občina lahko predpiše komunalne takse. Med njimi so reklamni napisi, objave in oglasi, ki so postavljeni, pritrjeni ali drugače označeni na javnih mestih.
13. Izpodbijana določba odloka o taksah obdavčuje reklamne objekte. Med reklamne objekte uvršča poleg reklamnih napisov, objav in oglasov tudi nosilce oziroma površine, na katerih so ti pritrjeni. To izhaja iz posebnega dela odloka o taksah, ki reklamne objekte točkuje zaradi odmere takse in med njimi našteva na primer tudi javne panoje za plakatiranje. Hkrati izpodbijana določba odloka o taksah ne omejuje prostora, na katerem so reklamni objekti postavljeni, pritrjeni ali drugače označeni. Ne velja torej le za tiste, ki so postavljeni, pritrjeni ali drugače označeni na javnih mestih. Odlok o taksah sicer v pojasnilu posebnega dela pod točko a) določa, da se smatra, da je taksni predmet na javnem mestu oziroma javni površini, kadar je njegova sporočilnost usmerjena navzven, v odprt prostor, ne glede na lastništvo nepremičnine, na kateri je reklamni objekt nameščen. S tem naj bi pojasnilo odpravilo nejasnosti o pomenu izpodbijane določbe odloka o taksah, vendar se zastavlja vprašanje pravne narave tega pojasnila.
14. Pojasnilo po vsebini predstavlja obvezno razlago izpodbijane določbe odloka o taksah. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 (Odl. US VIII, 226) sprejelo stališče, da je obvezna razlaga del norme od njene uveljavitve. Sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti, ker le ugotavlja pravi smisel norme, na katero se nanaša. V primeru, da bi normodajalec dal normi vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi ni imela, ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki pa je lahko predmet presoje zakonitosti. Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer, zato je lahko predmet presoje le izpodbijana določba odloka o taksah, seveda v tistem svojem pomenu, ki ga je skupaj s pojasnilom določil normodajalec.
15. Določba 4. točke drugega odstavka 1. člena odloka o taksah presega predmet in pogoje, ki jih ZKT postavlja za predpisovanje komunalnih taks. Takso predpisuje tudi za nosilce oziroma površine, na katerih so pritrjeni reklamni napisi, objave in oglasi za lastne potrebe, ter hkrati ne omejuje prostora, na katerem so ti postavljeni, pritrjeni ali drugače označeni le na javna mesta, temveč izhaja iz usmerjenosti njihove sporočilnosti. Izpodbijana določba odloka o taksah je zato v delu, ki presega predmet in pogoje za predpisovanje komunalnih taks, v neskladju s 4. členom ZKT. Ustavno sodišče jo je zato razveljavilo. Ker jo je razveljavilo že iz tega razloga, ni presojalo še njene skladnosti z določbami ustave, ki jih navaja pobudnica.
16. Po 43. členu ZUstS začne razveljavitev učinkovati naslednji dan po objavi odločbe oziroma po preteku roka, ki ga določi ustavno sodišče. Ustavno sodišče je upoštevalo, da so komunalne takse izvirni prihodek lokalne skupnosti, s katerimi se financirajo njene naloge. Občina jih torej lahko predpiše tudi za reklamna sporočila, vendar ne tako, kot je to storila z izpodbijanim odlokom. Zato je ocenilo, da bi bila škoda zaradi neplačevanja komunalnih taks večja, kot jo povzroča plačevanje nezakonitih komunalnih taks. Za pričetek učinkovanja razveljavitve je zato določilo odložilni rok in pri tem upoštevalo, da se bo 1. 1. 2004 končalo tekoče proračunsko obdobje.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.