Ustavno sodišče je v postopku, začetem z zahtevo županje Občine Izola, na seji dne 6. marca 2003

1. Določba 8. točke prvega odstavka 27. člena zakona o davku na dodano vrednost (Uradni list RS, št. 89/98, 30/01 in 67/02) je v delu, v katerem občinam odvzema njihov lastni prihodek brez nadomestnega vira, v neskladju z ustavo.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost odpraviti do 1. 10. 2003.
3. Do odprave ugotovljene neskladnosti pripada od davka na dodano vrednost, plačanega pri prometu nezazidanega stavbnega zemljišča, občini, na območju katere zemljišče leži, tisti del davka, ki bi ji pripadal v primeru obdavčitve prometa tega zemljišča z davkom na promet nepremičnin.

1. Predlagateljica, ki ima statutarno pooblastilo za vložitev zahteve, izpodbija v oktobru 2002 uveljavljeno določbo zakona o davku na dodano vrednost (v nadaljevanju: ZDDV). Na njeni podlagi je promet stavbnih zemljišč, ki ga opravi zavezanec za davek na dodano vrednost, obdavčen z 20 % davkom na dodano vrednost in ne več z 2 % davkom na promet nepremičnin. Zaradi navedene spremembe davek iz tega naslova ni več prihodek občinskega proračuna, temveč prihodek državnega proračuna. To po navedbah predlagateljice za občine pomeni izgubo precejšnega dela zakonsko določenih izvirnih prihodkov. Ker ob tem nista bila spremenjena zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) oziroma zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in nasl. – ZFO), naj bi bila izpodbijana sprememba v neskladju z 9. členom ustave. Prav tako naj bi bila zaradi neenake obravnave različnih zavezancev v neskladju s 14. členom ustave. Pogodbeni stranki, ki sta davčni zavezanki, naj bi namreč lahko pri prometu stavbnih zemljišč izbirali med obdavčitvijo z davkom na dodano vrednost in obdavčitvijo z davkom na promet nepremičnin. Predlagateljica meni, da to zanjo kot zavezanko za davek na dodano vrednost pomeni slabši položaj v primerjavi s fizičnimi osebami, saj naj bi te pri prodaji stavbnega zemljišča plačevale le 2 % davek. Izpodbijana sprememba obdavčitve naj bi nadalje za občine pomenila, da mora zagotoviti dodatna finančna sredstva, ki v proračunu niso bila predvidena. Navedeno pa naj ne bi bilo v skladu s 148. členom ustave. Uveljavljena obdavčitev stavbnih zemljišč naj bi bila nadalje v neskladju tudi s 94. členom ZLS, saj pred njenim sprejetjem ni bilo pridobljeno mnenje občin oziroma zagotovljeno sodelovanje združenj občin. Prav tako pa naj bi bila v neskladju še s samim sistemom davka na dodano vrednost, saj pri stavbnih zemljiščih ni dodane vrednosti.
2. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je poslala vlada, ki je pojasnila, da je z izpodbijano spremembo v celoti povzeta evropska ureditev obdavčevanja prometa nepremičnin kot prometa blaga z davkom na dodano vrednost. Ker ta ureditev za stavbna zemljišča ne predpisuje oprostitve, te na podlagi izpodbijane spremembe v ZDDV ni več. Vendar ureditev zaradi tega po mnenju vlade ni v neskladju z 9., 14. in 148. členom ustave. Po eni strani je namreč na podlagi podatkov o obdavčitvi nepremičnin zaključiti, da naj bi sprememba na 80 % vrednosti prodaje nepremičnin ne vplivala. Po drugi strani pa občine ni enačiti s fizičnimi osebami, ki le priložnostno prodajo posamezno zemljišče, temveč s tistimi osebami, ki ponujajo zemljišča v okviru svoje dejavnosti; občina lahko namreč kot prodajalka zemljišča davčno obveznost prevali na kupca oziroma kot kupec uveljavlja odbitek vstopnega davka. Prav tako v postopku sprejemanja izpodbijane določbe ni bil kršen 94. člen ZLS, saj so bile lokalne skupnosti tekom zakonodajnega postopka seznanjene s predlaganimi spremembami oziroma so jih tudi obravnavale.

3. Na podlagi izpodbijane določbe je promet nezazidanih stavbnih zemljišč (gl. 7. točko prvega odstavka 27. člena ZDDV oziroma s 1. 1. 2003 uveljavljeni 67.a člen pravilnika o izvajanju zakona o davku na dodano vrednost, Uradni list RS, št. 79/02 in nasl.) obdavčen po ZDDV in ne več po zakonu o davku na promet nepremičnin (Uradni list RS, št. 57/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZDPN-1). Glede na to, da pripadajo prihodki od davka na promet nepremičnin proračunu občine, kjer nepremičnina leži (2. člen ZDPN-1), oziroma je davek na promet nepremičnin eden izmed prihodkov občine za financiranje njene porabe (tretja alineja prvega odstavka 21. člena ZFO), izpodbijana ureditev ne pomeni le spremembe na področju obdavčevanja prometa nezazidanih stavbnih zemljišč, temveč tudi spremembo na področju financiranja občin. Ker je posledica te spremembe zmanjšanje obsega občinskih lastnih prihodkov iz tega naslova, je procesna predpostavka posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti iz 91. člena ZLS za zahtevo podana.
4. Izpostavljeno zmanjšanje obsega občinskih lastnih prihodkov se po posameznih občinah odraža različno. Razlog za to je v njihovi različni finančni sposobnosti, saj je tako porazdelitev možnih finančnih virov kakor tudi finančnih bremen med občinami neenakomerna.
5. Navedeno je v veljavnem sistemu financiranja občin (uveljavljenem z zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o financiranju občin, Uradni list RS, št. 56/98 – ZFO-A) upoštevano tako, da se tisti obseg sredstev, s katerim posamezna občina lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog, šteje za primeren obseg sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena (t. i. primerna poraba, gl. prvi odstavek 20. člena ZFO). Primerna poraba se za posamezno občino izračuna za vsako proračunsko leto in je tudi vsaki posamezni občini zagotovljena (drugi odstavek 20. člena in prvi odstavek 20.a člena ZFO); v primeru, da občina izračunanega obsega primerne porabe ne more zagotoviti s tistimi lastnimi prihodki, ki se upoštevajo pri izračunu obsega lastnih prihodkov (gl. drugi odstavek 25. člena ZFO), se ji namreč manjkajoča sredstva skladno s prvim odstavkom 24. člena ZFO zagotovijo iz državnega proračuna (t. i. finančna izravnava). Zaradi navedenega uresničevanje temeljnih funkcij lokalne samouprave ni ogroženo (138. člen ustave), čeprav zmanjšuje (odvzema) občini lastne vire, kar se posledično odraža v strukturi občinskega proračuna. Ta se v občinah, ki s svojimi lastnimi prihodki ne morejo zagotoviti svoje primerne porabe, spremeni tako, da se obseg lastnih prihodkov v njihovem proračunu zmanjša in poveča obseg sredstev iz državnega proračuna. V občinah, ki z lastnimi prihodki zagotavljajo več od svoje primerne porabe, pa pomeni zmanjšanje obsega lastnih prihodkov manjši presežek sredstev nad izračunanim obsegom primerne porabe, kar nedvomno vpliva na opravljanje tistih zadev, ki so zunaj kroga lokalnih zadev javnega pomena, financiranih iz sredstev primerne porabe.
6. Čeprav iz navedenega izhaja, da izpodbijana sprememba zaradi zagotovljenih sredstev primerne porabe na samo uresničevanje temeljnih funkcij lokalne samouprave nima vpliva, ni zanemariti njenega vpliva, ki ga ima na obseg občinskih lastnih prihodkov, ker občini dejansko jemlje enega izmed njenih virov. Za občino je namreč ta obseg njenih lastnih prihodkov pomemben, saj se skozenj odraža finančna avtonomnost občine (poudarjena tudi v 9. členu Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – MELLS), ki je predpogoj za avtonomijo na političnem in upravnem področju oziroma za to, da sploh lahko govorimo o lokalni samoupravi (prim. odločbo št. U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VIII, 146, točka 8 obrazložitve). Glede na navedeno se za presojo skladnosti izpodbijane spremembe z 9. členom ustave, ki je zaradi vsebovanega načela lokalne samouprave uvrščen med temeljne določbe ustave in nato podrobneje razčlenjen v posebnem poglavju o lokalni in drugi samoupravi (138. do 145. člen ustave), kot bistvenega in odločilnega pomena pokaže prav vpliv te spremembe na finančno avtonomnost občin. Te naj bi se namreč po določbi 142. člena ustave financirale predvsem iz lastnih virov. Zato je upoštevati tudi položaj, v katerem so bile občine pred izpodbijano spremembo, s katero se zmanjšuje obseg občinskih lastnih prihodkov; po podatkih Urada za lokalno samoupravo (gl. okrožnico Problematika financiranja občin v Sloveniji z dne 26. 9. 2002)(1) je več kot 2/3 občin prejemalo finančno izravnavo (28 občin, med njimi tudi predlagateljica, pa je imelo lastnih prihodkov več od izračunanega obsega svoje primerne porabe). Zaradi tega nadaljnje zmanjševanje obsega lastnih prihodkov občin ni v skladu s 142. členom ustave. Glede na to je 8. točka prvega odstavka 27. člena ZDDV v delu, v katerem odvzema občinam njihov lastni prihodek brez nadomestnega vira, v neskladju s 142. členom in s tem tudi v neskladju z 9. členom ustave.
7. Druga predlagateljičina zatrjevanja neustavnosti izpodbijane določbe pa so neutemeljena. Očitek o neskladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena ni utemeljen, saj že sam sistem davka na dodano vrednost razlikuje med davčnimi zavezanci, ki davek na dodano vrednost obračunavajo oziroma ne obračunavajo (prvi odstavek 45. člena ZDDV). Zaradi tega je zatrjevanje neenakosti med tistimi, ki so davčni zavezanci, in tistimi, ki niso davčni zavezanci, kar pomeni zatrjevanje neenakosti na podlagi različnih dejanskih stanj, neutemeljeno.
8. Nek nepredvideni izdatek (oziroma prihodek) med letom sam po sebi tudi še ne pomeni neskladja s prvim odstavkom 148. člena ustave, po katerem morajo biti vsi prihodki in izdatki lokalnih skupnosti zajeti v njihovih proračunih (med proračunskim letom se proračun občine spremeni z rebalansom proračuna, 2. točka prvega odstavka 3. člena zakona o javnih financah, Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZJF). Prav tako se je že oblikovala ustavnosodna presoja glede pomena določbe 94. člena ZLS (gl. odločbo št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999, Uradni list RS, št. 101/99 in OdlUS VIII, 265, točka 19 obrazložitve in nasl.).
9. Ker izpodbijana ureditev ne predstavlja zgolj podlage za spremembo proračuna, ki mu pripada davek od prometa nezazidanih stavbnih zemljišč, temveč je bila spremenjena tudi višina tega proračunskega vira (stopnja obdavčitve), je ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo z rokom za odpravo protiustavnosti, ki občinam omogoča upoštevanje uskladitve za proračunsko leto 2004 (Vlada mora predlog državnega proračuna oziroma njegovih sprememb predložiti Državnemu zboru do 1. 10. tekočega leta, župan pa mora predlog občinskega proračuna oziroma njegovih sprememb predložiti občinskemu svetu v 30 dneh po predložitvi državnega proračuna Državnemu zboru; prvi in drugi odstavek 28. člena ZJF). Tako se je odločilo tudi zato, ker se izpodbijana ureditev, ki kot taka (pripad finančnega vira oziroma stopnja davka) sama po sebi ni v neskladju z ustavo, lahko odpravi z nadomestitvijo odvzetega lastnega vira.
10. Da pa lokalne skupnosti do odprave neskladnosti ne bi ostale brez znatnega dela enega izmed svojih lastnih finančnih virov, je ustavno sodišče določilo še način izvršitve odločbe (drugi odstavek 40. člena zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Tako proračunu občine, kjer leži nezazidano stavbno zemljišče, katerega promet je obdavčen z davkom na dodano vrednost, pripada tisti del davka, ki bi mu pripadel v primeru obdavčitve prometa tega zemljišča z davkom na promet nepremičnin.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40 člena, prvega in drugega odstavka 48. člena ZUstS ter na podlagi šeste alinee 52. člena poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.

(1) Internetni naslov http://www.gov.si/loksam/STRPOM/ okroznica/obv1002/obvfin.htm,