Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti vprašanja, vsebovanega v pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, začetem z zahtevo Državnega zbora, na seji dne 20. marca 2003

Zahteva za presojo, ali je vprašanje, vsebovano v pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom zakona o spremembi zakona o trgovini (ZT-B), ki se glasi: “Ali ste za to, da so prodajalne odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov z omejeno prodajno površino ter prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih ter železniških in avtobusnih postajah, ki so lahko odprte brez omejitev”, v nasprotju z ustavo, se zavrže.

1. Državni zbor je na 29. izredni seji 7. 3. 2003 na podlagi 16. člena zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRLI) sprejel sklep, s katerim zahteva, da ustavno sodišče odloči o ustavnosti v izreku navedenega referendumskega vprašanja. Zahtevo je Državni zbor vložil, še preden je predsednik Državnega zbora pobudnikom določil rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma. Iz obrazložitve predloga sklepa (v nadaljevanju: sklep) izhaja, da je Državni zbor tako ravnal zato, ker dvomi v ustavnost predlagane zahteve za razpis referenduma že v tej fazi (tj. že takoj po vložitvi pobude volivcem za zbiranje podpore zahtevi za razpis referenduma in še pred vložitvijo zahteve, podprte s podpisi najmanj 40.000 volivcev) in ker naj bi bilo z vidika stroškov in z vidika možnih alternativ za reševanje vprašanj, nastalih v zvezi z obratovalnim časom trgovin, najprimerneje, da se takoj pridobi odločitev ustavnega sodišča o tem, ali je predlagana zakonska ureditev tega vprašanja ustavno dopustna.
2. Iz obrazložitve sklepa, ki vsebinsko povzema mnenje zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, izhaja, da Državni zbor dvomi, ali je referendumsko vprašanje v skladu z ustavo, zlasti z njenima 14. in 74. členom. Sporno naj bi bilo, ali je predpisovanje obratovalnega časa trgovin na način, kakor izhaja iz vsebine referendumskega vprašanja, v skladu z načelom svobodne gospodarske pobude iz 74. člena ustave. Iz drugega odstavka navedenega člena namreč izhaja, da so omejitve gospodarske dejavnosti dovoljene le in toliko, kolikor je to potrebno zaradi varovanja javne koristi. Državni zbor meni, da iz obrazložitve zahteve za razpis referenduma niso jasno razvidni razlogi za dovolitev obratovanja na navedeno število nedelj v letu in da ni jasen javni interes, ki bi bil podlaga za takšno ureditev. Zato “v takem dejanskem in pravnem stanju omenjena (predlagana) rešitev lahko v posledici predstavlja neutemeljen oziroma nesorazmeren poseg v ustavno pravico svobodne gospodarske pobude, kot jo določa 74. člen ustave.”
3. V obrazložitvi sklepa je dalje navedeno, da iz pobude za zbiranje podpisov za vložitev zahteve ni razviden razlog, zakaj so lokacije, na katerih ne bi veljale omejitve obratovalnega časa trgovin, izbrane na predlagani način. Sklepati naj bi bilo mogoče, da gre za prodajalne, za katere pobudnik meni, da bi morale biti po svoji naravi odprte vsak dan. Vendar, ker niso navedeni razlogi za takšen izbor, naj bi bilo tudi težko ugotoviti oziroma utemeljiti javni interes za takšno razlikovanje. Kot posebno vprašanje naj bi se zastavilo tudi vprašanje enakopravnih možnosti dostopa do teh (navedenih) lokacij za vse zainteresirane pravne ali fizične osebe, ki opravljajo trgovinsko dejavnost. Zato bi po mnenju Državnega zbora takšna ureditev lahko povzročila neenakopravnost gospodarskih subjektov glede pogojev opravljanja gospodarske dejavnosti, kar pa lahko pomeni nedopusten poseg v ustavno načelo enakosti pred zakonom ter varstva konkurence (drugi odstavek 14. člena in 74. člen ustave).
4. Pobudnik za vložitev zahteve za razpis referenduma je v odgovoru na zahtevo poslal dodatna pojasnila, s katerimi utemeljuje obstoj javnega interesa za predlagano ureditev obratovalnega časa trgovin.

5. Predhodni zakonodajni referendum, na katerem se volivci vnaprej izjavijo o vprašanjih, ki se bodo uredila z zakonom, mora Državni zbor razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali 40.000 volivcev (12. člen ZRLI). ZRLI določa tudi poseben postopek za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma. Tisti, ki da pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, mora o svoji pobudi obvestiti predsednika Državnega zbora, ki mu določi rok za zbiranje podpisov (13. člen ZRLI). Zakon dalje zahteva, da mora biti v zahtevi za razpis referenduma jasno izraženo vprašanje, ki je predmet referenduma, in da mora biti zahteva obrazložena (14. člen).
6. Ker je Državni zbor dolžan razpisati referendum, ker je vezan na izid predhodnega referenduma in ker je dolžan najkasneje v enem letu sprejeti odločitev (zakon), s katero uveljavi referendumski izid (25. člen ZRLI), mora pred razpisom poskrbeti, da je vsebina referendumskega vprašanja jasna, ustrezno obrazložena in skladna z ustavo.
7. ZRLI ureja v 15. členu dolžnosti Državnega zbora za primer nejasnega referendumskega vprašanja oziroma za primer, da zahteva ni obrazložena. Državni zbor je dolžan pozvati predlagatelja oziroma pobudnika zahteve, naj jasno opredeli vprašanje oziroma dopolni zahtevo z obrazložitvijo. Če predlagatelj oziroma pobudnik zahteve ne ravna po zahtevi Državnega zbora, lahko Državni zbor odloči, da ne bo razpisal referenduma. V takem primeru lahko predlagatelj oziroma pobudnik zahteva, naj odločitev Državnega zbora preizkusi ustavno sodišče. Ustavno sodišče ne more preizkusiti odločitve Državnega zbora, s katero je odločil, da ne bo razpisal referenduma, če ta ni določna in obrazložena.
8. V 16. členu pa ZRLI ureja položaj, ko Državni zbor meni, da je vsebina zahteve za razpis referenduma (vsebina referendumskega vprašanja) v nasprotju z ustavo. V takem primeru zahteva, naj o ustavnosti vsebine vprašanja odloči ustavno sodišče.
9. Določbi 15. in 16. člena ZRLI torej urejata način in postopek reševanja spora, ki lahko nastane med predlagatelji oziroma pobudniki zahteve za razpis referenduma in Državnim zborom. Upravičeni predlagatelji zahteve za razpis referenduma izvršujejo ustavno pravico do odločanja na referendumu (90. člen v zvezi s 44. členom ustave) Zato mora biti ravnanje Državnega zbora v obeh primerih takšno, da z njim neupravičeno ne poseže oziroma neupravičeno ne otežuje ali celo preprečuje uresničevanje te ustavne pravice. To pomeni predvsem, da mora biti odločitev Državnega zbora iz 15. člena ZRLI, še zlasti pa njegova odločitev iz 16. člena tega zakona, obrazložena. Tako bi moralo iz obrazložitve (pri čemer je kot obrazložitev mogoče šteti ves procesni material Državnega zbora in njegovih delovnih teles) nedvomno izhajati, v čem je vsebina zahteve nejasna, pomanjkljivo obrazložena ali celo v nasprotju z ustavo. V postopku po 15. členu ZRLI ustavno sodišče ocenjuje, ali je odločitev Državnega zbora, da je referendumsko vprašanje nejasno, pravilna ali ne, oziroma ali je utemeljena (ali je Državni zbor imel utemeljene razloge za odločitev, da je vprašanje nejasno). Če Državni zbor meni, da je referendumsko vprašanje v nasprotju z ustavo (16. člen ZRLI), ustavno sodišče na njegovo zahtevo opravi presojo glede na razloge, zaradi katerih Državni zbor meni, da je referendumsko vprašanje v nasprotju z ustavo. Zato morajo biti v mnenju Državnega zbora navedeni razlogi, ki njegovo mnenje utemeljujejo.
10. Iz gradiva, ki ga je Državni zbor predložil ustavnemu sodišču, je mogoče skleniti, da Državni zbor ni izkoristil vseh možnosti, ki jih ima po ZRLI, da doseže razpis referenduma samo na podlagi jasnega in ustavno skladnega referendumskega vprašanja. Prav tako ne izhajajo iz sklepa in ostalega zakonodajnega gradiva jasno in določno opredeljeni razlogi, zakaj naj bi bilo referendumsko vprašanje v neskladju z ustavo, temveč le splošni pomisleki, ki izhajajo iz, po mnenju Državnega zbora, premalo obrazložene pobude.
11. Če je Državni zbor menil, da pobuda ne vsebuje razlogov, ki utemeljujejo javni interes za predlagano ureditev obratovalnega časa, ali če je menil, da navedeni razlogi niso zadostni, ali da iz navedenih razlogov ni jasno razvidno, zakaj se predlaga takšna ureditev oziroma zakaj se predlagajo takšne izjeme od splošnega pravila, bi moral od pobudnika zahtevati, naj pobudo dopolni. Glede na način, kako Državni zbor utemeljuje morebitno neskladje z ustavo, je mogoče celo sklepati, da meni, da bi bilo referendumsko vprašanje v skladu z ustavo, če bi bila pobuda ustrezneje utemeljena. Tako iz gradiva Državnega zbora ni mogoče ugotoviti, ali meni, da je referendumsko vprašanje v vsakem primeru v nasprotju z ustavo, ker ni razlogov, ki bi pomenili javno korist, zaradi katere bi bil takšen poseg v skladu z ustavo, ali ker meni, da predlagana ureditev kljub izraženi javni koristi prekomerno posega v ustavne pravice.
12. Upoštevati je treba tudi, da je pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma vezana na predlog zakona o spremembi zakona o trgovini (EPA 750-III), ki je že v zakonodajnem postopku. Zakon se sprejema v zakonodajnem postopku, ki praviloma teče v več stopnjah. V zakonodajnem postopku morajo biti razčiščeni dileme in morebitni pomisleki ustavnopravne narave. Dolžnost zakonodajalca je, da predpiše odpiralni čas trgovin tako, da bo ureditev skladna z ustavo. Pri tem so mu v pomoč kriteriji, ki naj jih pri tem upošteva, kot izhajajo iz odločbe ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144). Prav tako je treba upoštevati, da je Državni zbor zahteval oceno ustavnosti referendumskega vprašanja takoj po vložitvi pobude, še preden je predsednik Državnega zbora določil rok za zbiranje podpisov volivcev. Iz navedenega izhaja, da Državni zbor ni izkoristil možnosti, ki morajo biti po ZRLI izčrpane pred vložitvijo zahteve na ustavno sodišče.
13. Glede na navedeno ustavno sodišče ugotavlja, da niso izpolnjeni procesni pogoji iz ZRLI za vložitev zahteve za oceno ustavnosti vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis referenduma. Zato je zahtevo zavrglo.

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.