Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Dravske elektrarne Maribor, d.o.o., Maribor, na seji dne 10. aprila 2003

Člen 8 odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Mestni občini Maribor (Medobčinski uradni vestnik, št. 4/92) se v delu, ki se nanaša na površino zemljišč pod odvodnim kanalom hidroelektrarne Zlatoličje, razveljavi.

1. Pobudnica navaja, da ima na območju Občine Miklavž na Dravskem polju hidroelektrarno Zlatoličje. Izpodbija 8. člen odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Mestni občini Maribor (v nadaljevanju: odlok), ki se po statutu Občine Miklavž na Dravskem polju (Medobčinski uradni vestnik, št. 10/99) uporablja do sprejema njenih splošnih aktov. Pobudnica navaja, da je po izpodbijani določbi odloka dolžna plačevati nezakonito dajatev. Odlok naj bi namreč v 8. členu štel dovodni kanal hidroelektrarne Zlatoličje v površini 323.137 kvadratnih metrov za zazidano stavbno zemljišče, kot da je to poslovni prostor za proizvodnjo električne energije. Izpodbijana določba odloka naj bi bila v tem delu v neskladju z 2. in s 50. členom zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ), v neskladju z zakonom o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in nasl. – v nadaljevanju: ZV81), v neskladju s strokovnim navodilom o tem, kateri objekti se štejejo za vodnogospodarske objekte v splošni in posebni rabi in kateri vodotoki se štejejo za umetne vodotoke in druge zbiralnike vode (Uradni list SRS, št. 27/84), v neskladju z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 232) in v neskladju s 153. členom ustave, po katerem morajo biti zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo.
2. Občina Miklavž na Dravskem polju odgovarja, da 58. člen prejšnjega zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84) dopušča, da se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju naselij mestnega značaja, kot je Občina Miklavž. Preko nje vodi energetski kanal SD1. Po 60. členu ZSZ84 naj bi se nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč plačevalo od poslovnih površin zgradb. Občina naj bi imela možnost, da določi kot poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti. Kanal SD1 naj bi v naravi predstavljal gradbeni objekt, ki ga ni mogoče enačiti z akumulacijskim jezerom in za katerega so bila izdana vsa potrebna dovoljenja. Funkcionalno naj bi bil povezan s hidroelektrarno Zlatoličje, ker ta ne more obratovati brez njega. Kanal SD1 naj bi naselje Miklavž delil na dva dela in zato ovira njegov skladen urbanistični razvoj ter občini povzroča velike stroške, saj mora pri ureditvi kanalizacije graditi razbremenilnike, zadrževalnike in prečrpališča. Občina dodaja, da je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča njen najpomembnejši vir prihodkov.
3. Pojasnila je posredovala Mestna občina Maribor. Navaja, da Občina Miklavž na Dravskem polju na podlagi 126. člena statuta Občine Miklavž na Dravskem polju (Medobčinski uradni vestnik, št. 10/99 in nasl. – v nadaljevanju: statut) uporablja do sprejema svojih predpisov splošne akte Mestne občine Maribor. Ob sprejemu izpodbijane določbe odloka naj bi ustavno sodišče v odločbi št. U-I-40/91 z dne 2. 4. 1992 (Uradni list RS, št. 22/92 in OdlUS I, 22) sprejelo stališče, da so zemljišča, na katerih so zgrajeni hidroenergetski objekti, vključno s površino zemljišča pod akumulacijskimi jezeri, stavbna zemljišča. Kasneje naj bi 50. člen ZSZ ta zemljišča opredelil kot vodna zemljišča in ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-308/97 z dne 18. 10. 1999 odločilo, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju hidroelektrarn plačuje od površine stavbnih zemljišč in ne tudi od površine vodnih zemljišč.

4. S sklepom št. U-I-25/00 z dne 20. 4. 2000 je ustavno sodišče sprejelo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe odloka.
5. Občina Miklavž na Dravskem polju na podlagi 126. člena statuta (Medobčinski uradni vestnik, št. 3/99 in nasl.) uporablja splošne akte Mestne občine Maribor do sprejema svojih splošnih aktov. Odlok v 8. členu glede vrste dejavnosti oziroma namena uporabe razvršča zazidana stavbna zemljišča, med katera sodijo tudi zemljišča za poslovne namene proizvodnje električne energije.
6. Med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti je začel veljati zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZUreP-1), ki v 5. točki prvega odstavka 179. člena določa, da je prenehal veljati ZSZ, vendar ne prva alinea 56. člena v delu, ki ureja podaljšanje začasne ureditve nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ84. To pomeni, da je ZUreP-1 institut nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča začasno oziroma prehodno podaljšal. Pri tem ZUreP-1 v 180. členu določa, da se do posebne zakonske ureditve plačuje nadomestilo le za stavbna zemljišča, ki jih kot taka določijo predpisi o graditvi objektov (gradbena parcela po predpisih o graditvi objektov). Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZGO-1) v 218. členu določa zazidana in nezazidana stavbna zemljišča. Pri tem so zazidana stavbna zemljišča tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Energetski zakon (Uradni list RS, št. 79/99 – EZ) za objekte, namenjene proizvodnji električne energije, v 57. členu določa le, da so infrastruktura. Ker so namenjeni proizvodnji električne energije, ki je tržna dejavnost, je treba pri odgovoru na vprašanje zakonitosti nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v obravnavanem primeru upoštevati pravno naravo objektov in zemljišč, ki jih izpodbijana določba odloka opredeljuje kot poslovne površine.
7. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, na katero se sklicuje pobudnica, že razveljavilo določbo občinskega predpisa, ki je določala obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v delu, ki se je nanašal na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom. ZV81, ki je takrat urejal vodna zemljišča, je namreč v 2. členu določal, da so vodna zemljišča dobrina splošnega pomena pod posebnim varstvom. Vodna zemljišča so bila dobrine v splošni rabi in družbena lastnina. Ker lastninjenje vodnih zemljišč še ni bilo urejeno in so bila ta zemljišča v splošni rabi, ni bil opredeljen njihov lastnik, niti upravičenec do posebne rabe. Ustavno sodišče je odločilo, da je lokalni skupnosti za izpad prihodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pod površino akumulacijskega jezera zagotovljen drug vir financiranja, in sicer v obliki deleža od plačil za koncesijo na vodi kot naravnem viru. Hkrati je ustavno sodišče ugotovilo, da bi morala biti poleg koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala reke kot naravnega vira podeljena koncesija za posebno rabo vodnega zemljišča kot javnega dobra (četrti odstavek 21. člena zakona o varstvu okolja – Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZVO), vendar vsebina tega razmerja še ni bila znana, ker ni bilo urejeno lastninjenje vodnih zemljišč.
8. Med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe odloka je začel veljati zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 – v nadaljevanju: ZV). ZV med stoječe vode šteje tudi vodne zbiralnike, ki so nastali z zajezitvijo tekočih voda, njihovo ureditvijo ali zaradi drugega posega v prostor (peti odstavek 10. člena ZV). Za vodna zemljišča se štejejo tudi zemljišča, ki jih je poplavila voda zaradi posega v prostor. Vodno zemljišče je lahko v lasti osebe zasebnega ali javnega prava (četrti in peti odstavek 11. člena ZV). Lastninjenje obstoječih vodnih zemljišč ter objektov in naprav ureja ZV v posebnem poglavju, ki obsega določbe od 182. do 185. člena. Na podlagi prvega odstavka 15. člena ZV so vodna zemljišča naravno vodno javno dobro, katerega pravni režim opredeljuje 21. člen ZV. Na podlagi citirane določbe ZV lahko naravno vodno javno dobro na način in ob pogojih, ki jih določa zakon, uporablja vsakdo tako, da ne vpliva škodljivo na vode, vodni režim in naravno ravnovesje vodnih ter obvodnih ekosistemov in ne omejuje enake pravice drugim (splošna raba). Posebna raba vodnega dobra je mogoča samo na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije ob izpolnitvi pogojev splošne rabe, če bistveno ne omejuje splošne rabe. Vlada določi območje, kjer je splošna raba vodnega dobra omejena ali prepovedana, če je to potrebno med drugim zaradi posebne rabe, in hkrati predpiše način in pogoje splošne rabe vodnega dobra na tem območju. Po 37. členu ZV na vodnem in priobalnem zemljišču ter na območju presihajočih jezer ni dovoljeno posegati v prostor, razen v taksativno naštetih primerih v nadaljevanju te določbe. ZV v 44. členu ureja vodne objekte in naprave, med katere sodijo tudi objekt in naprava ali ureditev, namenjena posebni rabi vodnega dobra, zlasti črpališče, jez, odvodni in dovodni kanal ipd., vključno z objektom ali napravo, namenjeno njihovemu neposrednemu varstvu pred škodljivim delovanjem voda. Po 120. členu ZV mora imetnik vodne pravice v primeru, ko je za izvajanje vodne pravice potrebno tudi vodno, priobalno ali drugo zemljišče, pa sam ni lastnik tega zemljišča, pridobiti to zemljišče s pravnim poslom ali pridobiti soglasje lastnika tega zemljišča za omejitev njegove lastninske pravice. Če je lastnik zemljišča država, se šteje, da je pravna ali fizična oseba s pridobitvijo vodnega dovoljenja ali koncesije pridobila tudi soglasje za omejitev njene lastninske pravice.
9. Zgoraj navedeno pomeni, da se vodni objekti in naprave, ki jih v obravnavanem primeru predstavlja dovodni kanal hidroelektrarne Zlatoličje, nahajajo na vodnih zemljiščih, ki imajo poseben pravni režim, opredeljen v 21. členu ZV. Odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za ta zemljišča, kot to predvideva izpodbijana določba odloka, je zato v neskladju s citirano določbo ZV. Ker hkrati ne gre za zemljišča iz 218. člena ZGO-1, je izpodbijana določba odloka v neskladju tudi s to določbo ZGO-1.
10. Iz zgoraj navedenih razlogov je ustavno sodišče izpodbijano določbo odloka razveljavilo. Pri tem je upoštevalo, da ima občina na podlagi 10. člena uredbe o koncesiji za rabo reke Drave za proizvodnjo električne energije (Uradni list RS, št. 26/03) zagotovljen nadomestni vir prihodkov v obliki deleža od koncesijske dajatve za posebno rabo vodnega dobra. Hkrati je pobudnica kot koncesionarka na njeni podlagi dolžna plačevati koncesijsko dajatev. Občina bo imela tako z dnem razveljavitve izpodbijane določbe odloka pravico do nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč na območju hidroelektrarne od površine stavbnih zemljišč, ne pa tudi od površine vodnih zemljišč.
11. Ker je ustavno sodišče izpodbijano določbo odloka, kolikor se nanaša na površino vodnih zemljišč razveljavilo že zaradi ugotovljenih neskladij, ni presojalo še njene skladnosti s 153. členom ustave.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.