Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Dravske elektrarne Maribor, d.o.o., Maribor, na seji dne 10. aprila 2003

1. Določbe 2., 7., 9. in 10. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Markovci (Uradni list RS, št. 123/00 in 93/01) se v delih, ki se nanašajo na površino zemljišč pod dovodnim kanalom, pod akumulacijskih jezerom in pod drenažnim jarkom hidroelektrarne Formin, razveljavijo.
2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti določb 1., 4., 5. in 6. člena odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Ptuj (Uradni vestnik občin Ormož in Ptuj, št. 26/90) se zavrže.

1. Pobudnica navaja, da se na območju Občine Markovci nahajajo vodne površine, ki jih predstavljajo dovodni kanal, akumulacijsko jezero in drenažni jarek hidroelektrarne Formin v skupni površini 3,185.335 kvadratnih metrov. Pobudnica izpodbija v izreku navedene določbe odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Ptuj (v nadaljevanju: spremembe odloka), ki so med postopkom pred ustavnim sodiščem prenehale veljati, ker so jih spremenile določbe odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: odlok), ki jih tudi izpodbija. Pobudnica navaja, da je prepričana, da je bila po izpodbijanih določbah sprememb odloka in je sedaj po izpodbijanih določbah odloka dolžna plačevati nezakonito dajatev v obliki nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za območje hidroenergetskih objektov SD 1 in SD 2 (za hidroelektrarni Zlatoličje in Formin). Po navedbah pobudnice so izpodbijane določbe sprememb odloka in odloka v neskladju z 2. in s 50. členom zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ), v neskladju z zakonom o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in nasl. – v nadaljevanju: ZV81), v neskladju s strokovnim navodilom o tem, kateri objekti se štejejo za vodnogospodarske objekte v splošni in posebni rabi in kateri vodotoki se štejejo za umetne vodotoke in druge zbiralnike vode (Uradni list SRS, št. 27/84), v neskladju z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 232) in v neskladju s 153. členom ustave, po katerem morajo biti zakoni in podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo.
2. Občina Markovci odgovarja, da VI. poglavje prejšnjega zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – ZSZ 84), ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, velja in zakonodajalec občinam ni naložil uskladitve odlokov. ZSZ84 naj bi občini dovoljeval, da sama določi površine namenjene poslovnim dejavnostim, kot so delavnice na prostem in podobno. Občina navaja, da med takšne površine štejeta tudi akumulacijsko jezero in dovodni kanal. Izpad prihodkov iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča naj bi povzročil veliko zmanjšanje njenih proračunskih sredstev in resno ogrozil poslovanje in izvajanje nalog. Nadomestni vir naj ne bi bil zagotovljen, ker vlada še ni izdala koncesijskega akta za izkoriščanje energetskega potenciala srednje Drave. Ker še ni urejeno lastninjenje vodnih zemljišč, naj ne bi bilo mogoče predvideti, ali bo občina imela možnost pridobivati sredstva iz naslova koncesij.
3. Ministrstvo za okolje in prostor pojasnjuje, da je drenažni jarek hidroelektrarne Formin namenjen njenemu obratovanju. Po 2. členu strokovnega navodila naj bi bil vodnogospodarski objekt oziroma naprava v posebni in ne v splošni rabi. Drenažni jarek naj bi bil po 54. členu ZV81 vodno in ne stavbno zemljišče.

4. Pobudnica kot zavezanka za plačilo nadomestila po izpodbijanih določbah odloka izkazuje pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Po šestem odstavku 2. člena odloka se za poslovne površine štejejo tudi vodna zajetja za pridobivanje električne energije. Glede na vrsto dejavnosti oziroma namen uporabe so zazidana stavbna zemljišča pod točko F 7. člena odloka razvrščena kot stavbna zemljišča za poslovne namene ostalih dejavnosti, med katere sodijo tudi proizvodnja električne energije in vodna zajetja za pridobivanje električne energije. Pri tem so po 9. členu odloka vodna zajetja za pridobivanje električne energije ovrednotena z dodatnimi točkami zaradi izjemnih ugodnosti, vendar se ne točkuje njihove opremljenost s komunalnimi in drugimi objekti ter napravami. Površino vodnega zajetja in kanala za proizvodnjo električne energije predstavlja po šestem odstavku 10. člena odloka celotno zemljišče, določeno z lokacijskim dovoljenjem.
6. Med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti je začel veljati zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZUreP-1), ki v 5. točki prvega odstavka 179. člena določa, da je prenehal veljati ZSZ, vendar ne prva alinea 56. člena, v delu, ki ureja podaljšanje začasne ureditve nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ84. To pomeni, da je ZUreP-1 institut nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča začasno oziroma prehodno podaljšal. Pri tem ZUreP-1 v 180. členu določa, da se do posebne zakonske ureditve plačuje nadomestilo le za stavbna zemljišča, ki jih kot taka določijo predpisi o graditvi objektov (gradbena parcela po predpisih o graditvi objektov). Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZGO-1) v 218. členu določa zazidana in nezazidana stavbna zemljišča. Pri tem so zazidana stavbna zemljišča tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Energetski zakon (Uradni list RS, št. 79/99 – EZ) za objekte, namenjene proizvodnji električne energije, v 57. členu določa le, da so infrastruktura. Ker so namenjeni proizvodnji električne energije, ki je tržna dejavnost, je treba pri odgovoru na vprašanje zakonitosti nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v obravnavanem primeru, upoštevati pravno naravo objektov in zemljišč, ki jih izpodbijane določbe odloka opredeljujejo kot poslovne površine.
7. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-308/97, na katero se sklicuje pobudnica, že razveljavilo določbo občinskega predpisa, ki je določala obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v delu, ki se je nanašal na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom. ZV81, ki je takrat urejal vodna zemljišča, je namreč v 2. členu določal, da so vodna zemljišča dobrina splošnega pomena pod posebnim varstvom. Vodna zemljišča so bila dobrine v splošni rabi in družbena lastnina. Ker lastninjenje vodnih zemljišč še ni bilo urejeno in so bila ta zemljišča v splošni rabi, ni bil opredeljen njihov lastnik, niti upravičenec do posebne rabe. Ustavno sodišče je odločilo, da je lokalni skupnosti za izpad prihodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pod površino akumulacijskega jezera zagotovljen drug vir financiranja, in sicer v obliki deleža od plačil za koncesijo na vodi kot naravnem viru. Hkrati je ustavno sodišče ugotovilo, da bi morala biti poleg koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala reke kot naravnega vira podeljena koncesija za posebno rabo vodnega zemljišča kot javnega dobra (četrti odstavek 21. člena zakona o varstvu okolja – Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZVO), vendar vsebina tega razmerja še ni bila znana, ker ni bilo urejeno lastninjenje vodnih zemljišč.
8. Med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe odloka je začel veljati zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 – v nadaljevanju: ZV). ZV med stoječe vode šteje tudi vodne zbiralnike, ki so nastali z zajezitvijo tekočih voda, njihovo ureditvijo ali zaradi drugega posega v prostor (peti odstavek 10. člena ZV). Za vodna zemljišča se štejejo tudi zemljišča, ki jih je poplavila voda zaradi posega v prostor. Vodno zemljišče je lahko v lasti osebe zasebnega ali javnega prava (četrti in peti odstavek 11. člena ZV). Lastninjenje obstoječih vodnih zemljišč ter objektov in naprav ureja ZV v posebnem poglavju, ki obsega določbe od 182. do 185. člena. Na podlagi prvega odstavka 15. člena ZV so vodna zemljišča naravno vodno javno dobro, katerega pravni režim opredeljuje 21. člen ZV. Na podlagi citirane določbe ZV lahko naravno vodno javno dobro na način in ob pogojih, ki jih določa zakon, uporablja vsakdo tako, da ne vpliva škodljivo na vode, vodni režim in naravno ravnovesje vodnih ter obvodnih ekosistemov in ne omejuje enake pravice drugim (splošna raba). Posebna raba vodnega dobra je mogoča samo na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije ob izpolnitvi pogojev splošne rabe, če bistveno ne omejuje splošne rabe. Vlada določi območje, kjer je splošna raba vodnega dobra omejena ali prepovedana, če je to potrebno med drugim zaradi posebne rabe, in hkrati predpiše način in pogoje splošne rabe vodnega dobra na tem območju. Po 37. členu ZV na vodnem in priobalnem zemljišču ter na območju presihajočih jezer ni dovoljeno posegati v prostor, razen v taksativno naštetih primerih v nadaljevanju te določbe. ZV v 44. členu ureja vodne objekte in naprave, med katere sodijo tudi objekt in naprava ali ureditev, namenjena posebni rabi vodnega dobra, zlasti črpališče, jez, odvodni in dovodni kanal ipd., vključno z objektom ali napravo, namenjeno njihovemu neposrednemu varstvu pred škodljivim delovanjem voda. Po 120. členu ZV mora imetnik vodne pravice v primeru, ko je za izvajanje vodne pravice potrebno tudi vodno, priobalno ali drugo zemljišče, pa sam ni lastnik tega zemljišča, pridobiti to zemljišče s pravnim poslom ali pridobiti soglasje lastnika tega zemljišča za omejitev njegove lastninske pravice. Če je lastnik zemljišča država, se šteje, da je pravna ali fizična oseba s pridobitvijo vodnega dovoljenja ali koncesije pridobila tudi soglasje za omejitev njene lastninske pravice.
9. Zgoraj navedeno pomeni, da se vodni objekti in naprave, ki jih v obravnavanem primeru predstavljajo dovodni kanal, akumulacijsko jezero in drenažni jarek hidroelektrarne Formin, nahajajo na vodnih zemljiščih, ki imajo poseben pravni režim, opredeljen v 21. členu ZV. Odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za ta zemljišča, kot to predvideva izpodbijana določba odloka, je zato v neskladju s citirano določbo ZV. Ker hkrati ne gre za zemljišča iz 218. člena ZGO-1, je izpodbijana določba odloka v neskladju tudi s to določbo ZGO-1.
10. Iz zgoraj navedenih razlogov je ustavno sodišče izpodbijane določbe odloka razveljavilo. Pri tem je upoštevalo, da ima občina na podlagi 10. člena uredbe o koncesiji za rabo reke Drave za proizvodnjo električne energije (Uradni list RS, št. 26/03) zagotovljen nadomestni vir prihodkov v obliki deleža od koncesijske dajatve za posebno rabo vodnega dobra. Hkrati je pobudnica kot koncesionarka na njeni podlagi dolžna plačevati koncesijsko dajatev. Občina bo imela tako z dnem razveljavitve izpodbijanih določb odloka pravico do nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč na območju hidroelektrarne od površine stavbnih zemljišč, ne pa tudi od površine vodnih zemljišč.
11. Ker je ustavno sodišče izpodbijano določbo odloka, kolikor se nanaša na površino vodnih zemljišč razveljavilo že zaradi ugotovljenih neskladij, ni presojalo še njene skladnosti s 153. členom ustave.

12. S sklepom št. U-I-31/00 z dne 20. 4. 2000 je ustavno sodišče sprejelo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb sprememb odloka, ki so med postopkom pred ustavnim sodiščem prenehale veljati.
13. Ker gre za določbe sprememb odloka, ki so na podlagi izpodbijanih določb odloka med postopkom pred ustavnim sodiščem prenehale veljati, lahko ustavno sodišče o njihovi ustavnosti in zakonitosti odloča samo ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena ZUstS. Eden izmed pogojev je tudi pravovarstvena potreba pobudnice. Ta obstaja, če bi se z ugotovitvijo morebitne neustavnosti oziroma nezakonitosti predpisa pobudničin pravni položaj izboljšal. Iz istih razlogov, zaradi katerih ustavno sodišče ni odpravilo določb odloka, temveč jih je razveljavilo, ne bi odpravilo niti izpodbijanih določb sprememb odloka, če bi ugotovilo njihovo neustavnost ali nezakonitost. Razveljavitev določb sprememb odloka bi na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS učinkovala le na primere, v katerih še ni pravnomočno odločeno. Ker pobudnica takšnih primerov ni izkazala, niso izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS. ustavno sodišče je zato pobudo v delu, ki se nanaša na določbe sprememb odloka, ki so med postopkom prenehale veljati, zavrglo.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.