Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Antonije Markelj in drugih, ki jih zastopa mag. Tatjana Gregorc, odvetnica v Radovljici, pobude Stojana Despota iz Ljubljane, ki ga zastopa Emil Lipovec, odvetnik v Ljubljani, pobude Sindikata kovinske in elektroindustrije Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik Albert Vodovnik, in pobude družbe Bombažna predilnica in tkalnica Tržič, d.d., Tržič, ki jo zastopa Darja Roblek, odvetnica v Kranju, na seji dne 10. aprila 2003

1. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 19. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o jamstvenem skladu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 53/99) se zavrnejo.
2. Pobudnice Antonija Markelj in druge, ki jih zastopa odvetnica mag. Tatjana Gregorc, nosijo same svoje stroške postopka.

1. Pobudnice Antonija Markelj in druge, ki jih zastopa odvetnica mag. Tatjana Gregorc, navajajo, da jim je prenehalo delovno razmerje na podlagi 51. člena zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list RS, št. 67/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZPPSL) po potrjeni prisilni poravnavi. Zahtevale so plačilo odpravnine v višini, kot pripada delavcem, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi nujnih operativnih razlogov po zakonu o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. – v nadaljevanju: ZDR90). Zahtevek Antonije Markelj je sodišče v celoti zavrnilo, pri čemer je Vrhovno sodišče takšno odločitev utemeljilo z obrazložitvijo, da 19. člen zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o jamstvenem skladu Republike Slovenije (v nadaljevanju: ZJSRS-C) ureja pravico do odpravnine le za naprej, zato za priznanje pravice do odpravnine delavcem, ki so do uveljavitve ZJSRS-C izgubili zaposlitev v insolventnih organizacijah, ni neposredne pravne podlage. Druge pobudnice navajajo, da so v enakem dejanskem in pravnem položaju, le da o njihovih zahtevkih glede odpravnine še ni pravnomočno odločeno. Zatrjujejo, da je v primeru, če jim ZJSRS-C res ne daje pravice do odpravnine, ta v neskladju z ustavo, ker ne uzakonja pravice do odpravnine za nazaj, od uveljavitve ZPPSL dalje, in tako še vedno pušča pravno praznino, s čimer je kršeno načelo pravne države (2. člen ustave). Dodajajo, da navedena neskladnost z ustavo izhaja že iz odločb ustavnega sodišča št. U-I-17/94 z dne 13. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 74/94 in OdlUS III, 113) in št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120). Tudi pobudnik Stojan Despot meni, da je izpodbijana ureditev, ki ne ureja pravice do odpravnine za nazaj, v neskladju z ustavo.
2. Sindikat kovinske in elektroindustrije Slovenije (v nadaljevanju: SKEI) se v svoji pobudi prav tako sklicuje na odločbi ustavnega sodišča št. U-I-17/94 in št. U-I-114/95. Meni, da zakonodajalec pri ureditvi pravice do odpravnine v 19. členu ZJSRS-C ni spoštoval odločitve ustavnega sodišča, ker te pravice ni uredil za nazaj. Pobudnik v tej zvezi zatrjuje, da izpodbijana ureditev krši načelo pravne države (2. člen ustave) in načelo enakosti (14. člen ustave) ter da je v nasprotju z omenjenima odločbama ustavnega sodišča.
3. Družba Bombažna predilnica in tkalnica Tržič (v nadaljevanju: BPT) navaja, da 44 delavcev, ki so bili odpuščeni v okviru prisilne poravnave, s tožbo zoper njo uveljavlja plačilo odpravnin na podlagi 19. člena ZJSRS-C. Po mnenju pobudnice je 19. člen ZJSRS-C posegel na področje sistemskega urejanja delovnih razmerij in kot specialni zakon določil obveznosti delodajalca v primeru prenehanja delovnega razmerja delavcev v postopku stečaja ali prisilne poravnave, pri čemer je ureditev nelogična in v nasprotju z osnovnim namenom teh zakonov ter je v škodo insolventnega delodajalca in njegovih upnikov. Po njenem mnenju delodajalec, ki zagotavlja sredstva v sklad, ne more istočasno še odgovarjati za terjatve, izplačane s strani sklada. Takšna rešitev po njenem mnenju pomeni retroaktivno veljavo 19. člena ZJSRS-C, saj je sklad po 30. členu navedenega zakona dolžan plačati odpravnine za nazaj od 2. 1. 1994 dalje, 19. člen ZJSRS-C pa ne določa, od kdaj so delavci upravičeni uveljavljati to pravico. V tej zvezi zatrjuje kršitev 2. člena ustave (načelo pravne države) in drugega odstavka 155. člena ustave (prepoved retroaktivnosti).
4. Po mnenju državnega zbora z dne 7. 3. 2003 je vprašljiv pravni interes BPT. Državni zbor meni, da z izpodbijano določbo 19. člena ZJSRS-C pobudnica ni prizadeta, ker je zavezanec za izplačilo odpravnin Jamstveni in preživninski sklad, izpodbijana ureditev pa se ne nanaša na položaj delodajalcev. Glede očitka BPT, da mora plačevati tako prispevke za delovanje posebnega sklada, nato pa še terjatve do delavcev, pa državni zbor navaja, da delodajalec na račun svojih obveznosti do delavcev ne plača več, kot bi bil dolžan plačati, če jamstveni sklad ne bi obstajal. Ob tem še dodaja, da izplačilo delavcem iz sredstev jamstvenega sklada ne vpliva neposredno na višino prispevka, ki ga je dolžan plačevati delodajalec, prav tako pa pretežni vir sredstev tega sklada predstavljajo proračunska sredstva. Državni zbor poudarja, da ima zakonodajalec pravico, da s specialnejšim predpisom uredi določeno vprašanje drugače, kot je urejeno v splošnejšem predpisu, in da posamezni zakoni niso hierarhično višji od drugih. Poudarja, da izpodbijani predpis za pobudnico ne vzpostavlja nobenih obveznosti za nazaj, saj za nazaj vzpostavlja le upravičenja delavcev do jamstvenega sklada. Glede očitka SKEI, da zakonodajalec ni priznal pravice do odpravnine tudi za nazaj, od uveljavitve ZPPSL dalje, pa se državni zbor sklicuje na 30. člen ZJSRS in poudarja, da imajo delavci pravico do plačila odpravnine iz sredstev jamstvenega sklada vse od 2. 1. 1994 dalje.
5. V mnenju Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve z dne 11. 6. 2001, ki ga v celoti povzema tudi mnenje vlade z dne 29. 1. 2002, je med drugim poudarjeno, da so se v praksi pojavljala različna tolmačenja glede pravic delavcev, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi prisilne poravnave ali stečaja. Zato sta Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve ter Ministrstvo za pravosodje v pisnem mnenju z dne 9. 10. 1998 zavzeli skupno stališče, da ob upoštevanju veljavnih predpisov, vključno s 160. členom ZPPSL, tudi delavcem, ki jim preneha delovno razmerje zaradi stečaja ali prisilne poravnave, pripada odpravnina. Z novelo leta 1999 je bila navedena določba 160. člena ZPPSL jasneje zapisana, tako da ne predstavlja podlage za pravico do odpravnine, zato je bila po hitrem postopku predlagana in sprejeta novela ZJSRS-C, ki v 19. členu ureja pravico do odpravnine, da bi se s tem preprečila pravna praznina. Po mnenju Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve ter po mnenju vlade obstaja ves čas od sprejetja zakona o Jamstvenem skladu Republike Slovenije (s kasnejšimi novelami preimenovan v zakon o Javnem jamstvenem in preživninskem skladu Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 25/97 in nasl. – v nadaljevanju: ZJSRS) pravna podlaga za izplačilo odpravnine delavcem v primerih stečaja ali prisilne poravnave.
6. Javni jamstveni in preživninski sklad Republike Slovenije (tedaj Jamstveni in preživninski sklad Republike Slovenije; v nadaljevanju: sklad) med drugim navaja, da je v letih 1997 in 1998 ugotovil, da obstaja neenotna interpretacija četrte alinee drugega odstavka 160. člena ZPPSL, ki so ga na skladu šteli za pravno podlago za pravico do odpravnine delavcev, ki so izgubili delo zaradi začetka stečajnega postopka ali zaradi potrjene prisilne poravnave. Ob noveli ZPPSL leta 1999 je državni svet podal veto prav iz razloga, ker bi s spremembo 160. člena ZPPSL ne bilo več pravne podlage za pravico do odpravnine. Zato je zakonodajalec zaradi spremembe 160. člena ZPPSL vprašanje odpravnin delavcev v primeru stečaja ali prisilne poravnave sočasno in začasno rešil v 19. členu ZJSRS-C, ki je temelj za pravico do odpravnine v teh primerih od 3. 7. 1999 do uveljavitve zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/01 – v nadaljevanju: ZDR).

7. Predmet obravnavanih pobud je 19. člen ZJSRS-C, ki v prvem odstavku določa: “Do uveljavitve novega zakona o delovnih razmerjih imajo delavci iz 16. člena zakona(1) pravico do odpravnine v višini in pod pogoji, kot jo imajo delavci, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi nujnih operativnih razlogov po zakonu o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92 - odločba US, 71/93, 2/94 - popr. in 12/99 - odločba US).”(2) Del pobudnikov – sklicujoč se predvsem na odločbi ustavnega sodišča št. U-I-17/94 in št. U-I-114/95 – izpodbija to določbo, kolikor ne zagotavlja pravice do odpravnine tudi za nazaj, to je vsem delavcem, ki jim je prenehalo delovno razmerje zaradi insolventnosti delodajalca od uveljavitve ZPPSL dalje, in ne le tistim, ki jim je prenehalo delovno razmerje od uveljavitve novele ZJSRS-C dalje. Pobudnica družba BPT pa nasprotno meni, da je določba v neskladju z ustavo zato, ker učinkuje retroaktivno in za nazaj ustvarja obveznost delodajalca plačati odpravnino delavcem, ki jim je prenehalo delovno razmerje zaradi insolventnosti delodajalca.
8. Nobeden od pobudnikov nima prav. Ustavno sodišče se je že večkrat ukvarjalo z vprašanjem pravnega položaja delavcev v primeru insolventnosti delodajalca. Tako je v odločbi št. U-I-17/94 res poudarilo, da mora zakonodajalec s posebnim zakonom urediti pravice delavcev, ki jim delovno razmerje preneha zaradi insolventnosti delodajalca, za nazaj, od uveljavitve ZPPSL dalje, z odločbo št. U-I-114/95 pa je celo prepovedalo uporabo 51. člena ZPPSL o prenehanju delovnega razmerja delavcev v primeru prisilne poravnave, ker zakonodajalec ni spoštoval omenjene odločbe ustavnega sodišča in ni uredil pravic teh delavcev s posebnim zakonom, kot mu je bilo naloženo. Pri tem je ustavno sodišče še enkrat poudarilo, da bo moral zakonodajalec posebne pravice odpuščenih delavcev insolventnih podjetij urediti z veljavnostjo za nazaj, od dneva uveljavitve ZPPSL. V sklepu št. U-I-267/99 z dne 20. 4. 2000 (OdlUS IX, 102) je ustavno sodišče med drugim zapisalo, da določba prvega odstavka 19. člena ZJSRS-C “uzakonja obveznost insolventnega delodajalca, da delavcem, ki jim delovno razmerje preneha zaradi stečaja ali prisilne poravnave, izplača enako odpravnino, kot jo imajo trajno presežni delavci po ZDR90”, in da drugi odstavek tega člena delodajalca “ne odvezuje obveznosti do izplačila odpravnine tudi delavcem, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi prisilne poravnave”,(3) vendar pa predmet navedene pobude ni bilo vprašanje, od kdaj učinkuje določba 19. člena ZJSRS-C oziroma od kdaj odpuščenim presežnim delavcem zaradi prisilne poravnave pripada odpravnina.
9. Nespoštovanje odločb ustavnega sodišča oziroma neureditev pravic, ki jih je za odpravo ugotovljene neskladnosti z ustavo treba zagotoviti s sprejemom zakona, predstavlja kršitev načel pravne države iz 2. člena ustave in načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena ustave, kar je ustavno sodišče poudarilo že v odločbi št. U-I-114/95: “Spoštovanje načela delitve oblasti namreč ni le v tem, da nobena od vej oblasti ne posega v pristojnosti druge, ampak tudi v tem, da nobena ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti – še zlasti, kadar ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo.” Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Posebne, dodatne pravice delavcev, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi insolventnosti delodajalca, je zakonodajalec uredil s sprejemom ZJSRS leta 1997. Zakon je tem delavcem zagotovil jamstvo za poplačilo vsaj določenega dela njihovih terjatev, ki jih imajo do svojega insolventnega delodajalca, s strani posebnega sklada. Zakonodajalec je te pravice delavcev uredil za nazaj, od uveljavitve ZPPSL dalje. Gre za posebno, dodatno varstvo delavcev, ki je potrebno prav zaradi posebnosti položaja v primeru insolventnosti, ko delodajalec nima več dovolj sredstev za poplačilo vseh svojih obveznosti in je delavce kot posebej ranljivo skupino njegovih upnikov treba posebej zavarovati oziroma jih zaradi njihovega šibkejšega položaja obravnavati privilegirano glede na druge upnike. S takšno ureditvijo je zakonodajalec sledil tudi zahtevam iz Konvencije MOD št. 173 o varstvu zahtevkov delavcev v primeru insolventnosti njihovega delodajalca (Uradni list RS, št. 11/01, MP, št. 4/01), iz 25. člena Evropske socialne listine (spremenjene) (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99) in iz Direktive 80/987/EGS o zbliževanju zakonodaje držav članic o varstvu delavcev v primeru insolventnosti njihovega delodajalca (Council directive 80/987/EEC on the approximation of the laws of the Member States relating to the protection of employees in the event of the insolvency of their employer, OJ 1980, No L 283/23; OJ 1987, No L 66/11).
10. Izpodbijani 19. člen novele ZJSRS-C pa ni uredil neke nove, dodatne pravice delavcev. Pravica do odpravnine, o kateri govori navedena določba, je bila urejena že v splošni delovni zakonodaji in sicer v 36.f členu ZDR90, ki je kot splošni predpis zagotavljal pravico do odpravnine odpuščenim trajno presežnim delavcem.(4) Iz pojasnil ministrstva, vlade in sklada je razvidno, da so se v praksi pojavljala nasprotujoča stališča glede vprašanja, ali tudi presežnim delavcem, ki so bili odpuščeni v okviru prisilne poravnave ali stečaja, torej v primeru insolventnosti delodajalca, pripada odpravnina, kar je povzročalo nejasnosti in neurejeno pravno stanje. Praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča in nato tudi Vrhovnega sodišča je zavzela stališče, da delavcem odpravnina v tem primeru ne pripada. S sprejetjem 19. člena ZJSRS-C je zakonodajalec, ob različnih stališčih v teoriji in praksi ter zavzetem stališču sodne prakse do tega vprašanja, očitno želel odpraviti nejasnosti in negotovost glede pravice do odpravnine v primeru insolventnosti delodajalca, tako da je v navedeni določbi jasno zapisal, da tudi v tem primeru delavcem odpravnina pripada. To pa ne pomeni, da je šele določba 19. člena ZJSRS-C na novo vzpostavila pravno podlago za odpravnino delavcem, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi insolventnosti delodajalca. Ta določba je pravzaprav imela pojasnjevalno naravo in je učinkovala v povezavi s 36.f členom ZDR90, ki pa je veljal že v času uveljavitve ZPPSL in torej že od tedaj dalje predstavljal veljavno pravno podlago za pravico do odpravnine tudi za delavce, ki jim je prenehalo delovno razmerje zaradi insolventnosti delodajalca. Očitno je namreč, da so tudi ti delavci trajno presežni delavci v smislu III. poglavja ZDR90, saj jim je delovno razmerje prenehalo zaradi nujnih operativnih razlogov, med katere je 29. člen ZDR90 poleg tehnoloških, organizacijskih ali strukturnih razlogov, ki prispevajo k večji učinkovitosti delodajalca, in ukrepov oblasti uvrščal tudi ekonomske razloge. Insolventnost delodajalca, prisilna poravnava, potreba po racionalizaciji proizvodnje in v tem okviru tudi zmanjšanju števila zaposlenih delavcev v okviru finančne reorganizacije (iz 49. člena v zvezi z 51. členom ZPPSL) je prav gotovo ekonomski razlog na strani delodajalca, odpuščeni delavci iz tega razloga pa so trajno presežni delavci, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi nujnih operativnih razlogov. ZPPSL je v 51. členu za prenehanje delovnih razmerij teh presežnih delavcev sicer določal posebno ureditev, drugačno od splošne ureditve v III. poglavju ZDR90, vendar glede pravice do odpravnine ni vseboval nobenega posebnega pravila, ki bi derogiral splošno ureditev v 36.f členu ZDR90. Zato je bilo tudi za primer prenehanja delovnih razmerij trajno presežnih delavcev v primeru insolventnosti delodajalca glede njihove pravice do odpravnine treba uporabiti splošno pravilo iz tretjega odstavka 36.f člena ZDR90. Gre za vprašanje uporabe enega od osnovnih pravnih interpretacijskih pravil, to je pravila »lex specialis derogat legi generali«. Ustavno sodišče se sicer ne more spuščati v presojo pravilnosti in primernosti interpretacije zakonskih norm s strani sodišč, poudarja pa, da ni dopustno uporabiti takšne interpretacije (čeprav bi bila morebiti mogoča zgolj ob uporabi določenih metod razlage), ki bi bila neskladna z ustavo, očitno napačna oziroma arbitrarna.
11. Tudi iz obrazložitve predloga ZJSRS-C (Poročevalec Državnega zbora, št. 46/99, str. 25) izhaja jasno stališče, da se z 19. členom novele pravica do odpravnine ne določa na novo, tako da bi veljala šele od uveljavitve novele ZJSRS-C dalje, temveče za vzpostavljanje kontinuitete pravne podlage za odpravnino, ki je odpuščenim presežnim delavcev v primeru insolventnosti delodajalca pripadala že pred to novelo. Takšno stališče zakonodajalca izhaja tudi iz dikcije leta 1997 noveliranega 160. člena ZPPSL (4. točka drugega odstavka tega člena med terjatvami delavcev, ki se v primeru insolventnosti delodajalca poplačajo prednostno, našteva odpravnine delavcev) in iz dikcije leta 1997 sprejetega 19. člena ZJSRS (četrta alinea prvega odstavka in tretja alinea drugega odstavka tega člena med terjatvami delavcev do delodajalca, poplačilo katerih zagotavlja sklad do določene višine, našteva tudi odpravnino). Zakonodajalec je torej pri ureditvi prednostnega poplačila in jamstva za določene terjatve, ki jih imajo delavci do insolventnega delodajalca, med takšne privilegirane terjatve delavcev uvrstil tudi odpravnino, kar predpostavlja obstoj te terjatve; nobenega smisla namreč ne bi imelo urejati prednostnega poplačila in jamstva za terjatev, ki je sploh ne bi bilo.
12. Delavci so torej že pred uveljavitvijo ZJSRS-C imeli pravico do odpravnine tudi v primerih, ko jim je prenehalo delovno razmerje zaradi insolventnosti delodajalca. Zato so očitki pobudnikov, da odpravnina tem delavcem ni zagotovljena že od uveljavitve ZPPSL dalje, neutemeljeni. Prav tako so neutemeljeni nasprotni očitki pobudnice BPT, saj glede na navedeno izpodbijana določba ne more kršiti prepovedi retroaktivnosti, ker ne vzpostavlja nobene nove obveznosti delodajalca za nazaj. Ker so pobude očitno neutemeljene, jih je ustavno sodišče zavrnilo.
13. V postopku pred ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Za takšno drugačno odločitev bi morali obstajati posebni razlogi, ki jih pobudnice ne navajajo. Ustavno sodišče je zato odločilo, kot izhaja iz druge točke izreka.

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

(1) Delavci iz 16. člena ZJSRS so delavci, ki jim je delovno razmerje prenehalo zaradi insolventnosti delodajalca, to je v primeru stečaja ali prisilne poravnave.

(2) Čeprav je z uveljavitvijo ZDR s 1. 1. 2003 izpodbijana določba 19. člena ZJSRS-C de facto prenehala veljati, pobudniki še vedno izkazujejo pravni interes, ki ga utemeljujejo z odprtimi, še ne pravnomočno končanimi postopki oziroma z vloženimi ustavnimi pritožbami v zadevah, v katerih uveljavljajo plačilo odpravnine.

(3) Iz izpodbijanega 19. člen ZJSRS-C izhaja, da je primarni zavezanec do delavcev insolventni delodajalec in ne sklad, kot napačno trdi državni zbor.

(4) Določba 36.f člena ZDR90 je z uveljavitvijo ZDR s 1. 1. 2003 prenehala veljati. V skladu z ZDR v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, kamor sodijo tudi odpovedi iz poslovnega razloga v primeru insolventnosti delodajalca, delavcem pripada odpravnina (109. člen ZDR).