Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik mag. Dušan Semolič, na seji dne 15. maja 2003

1. Prva, druga, tretja in peta alinea 46. člena energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 in 8/00 – popr.) se razveljavijo.
2. Četrta alinea 46. člena energetskega zakona se v delu, ki se nanaša na pravico sveta delavcev do zadržanja odločitev delodajalca o vprašanjih, ki se nanašajo na sprejemanje aktov s področja dodatnega pokojninskega, invalidskega in zdravstvenega zavarovanja in na sprejem pravil o disciplinski odgovornosti, razveljavi, v preostalem delu pa ta določba ni v neskladju z ustavo.

1. Predlagatelj izpodbija 46. člen energetskega zakona (v nadaljevanju: EZ), ki določa, da se za zaposlene v gospodarskih družbah, ki opravljajo dejavnost gospodarske javne službe po tem zakonu (v nadaljevanju: družbe, ki izvajajo gospodarske javne službe na področju energetike), ne uporabljajo nekatere določbe zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZSDU). Meni, da je s tem kršeno načelo univerzalnosti pravice do sodelovanja pri upravljanju, ki izhaja iz 75. člena ustave. Ob tem navaja, da ZSDU v drugem odstavku 1. člena sicer dopušča drugačno ureditev uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju v podjetjih, ki opravljajo gospodarske javne službe, vendar pa mora specifična ureditev ustrezati posebnostim dejavnosti teh podjetij. V zvezi s tem navaja, da je nadzorni svet po določbah 274. člena zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – ZGD) organ, ki nadzoruje vodenje poslov družbe in na katerega se vodenje poslov ne more prenesti, da pravici do obveščanja in skupnega posvetovanja ne pomenita pravice do soodločanja in da ima pravico do zadržanja odločitev delodajalca svet delavcev le, če delodajalec krši njihove pravice iz ZSDU, to je pravico do obveščenosti in pravico do posvetovanja. Zato meni, da izpodbijane ureditve ni mogoče utemeljevati s posebnostmi dejavnosti teh družb. Glede določb prve, tretje in pete alinee 46. člena EZ meni, da so neustavne tudi zato, ker niso dovolj jasne in jih je mogoče različno razlagati. Zatrjuje kršitev 75. člena, smiselno pa tudi kršitev 2. člena in drugega odstavka 14. člena ustave.
2. Državni zbor in vlada v svojem odgovoru oziroma mnenju k zahtevi navajata, da daje pooblastilo za drugačno ureditev načina in pogojev sodelovanja delavcev pri upravljanju podjetij, ki opravljajo gospodarske javne službe, že ZSDU. Ob tem se sklicujeta tudi na odločbo ustavnega sodišča št. U-I-92/94 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 121). Menita, da obstajajo za izpodbijano razlikovanje razumni razlogi. Namen izpodbijanih določb je v uskladitvi obsega sodelovanja delavcev pri upravljanju s posebnostmi dejavnosti gospodarskih javnih služb na področju energetike. Te se namreč izvršujejo v javnem interesu, z namenom zadovoljevanja javnih potreb, in je zato še posebej pomembno njihovo trajno in nemoteno proizvajanje. Poleg tega je zanje značilno tudi to, da njihovi izvajalci upravljajo obsežno in drago javno infrastrukturo, ki mora biti učinkovito in varno upravljana. Namen izpodbijanih določb je torej v zagotovitvi odločilne vloge javnega interesa pri sprejemanju in izvajanju odločitev, ki so po oceni zakonodajalca najpomembnejše za nemoteno izvajanje gospodarskih javnih služb na tem področju. Določbe ZSDU, ki se na podlagi 46. člena EZ ne uporabljajo za zaposlene v omenjanih družbah, pa so takšne narave, da bi njihovo izvajanje lahko vplivalo na nemoteno zagotavljanje javnih dobrin na področju energetske dejavnosti. Vlada nasprotuje tudi očitku o podnormiranosti izpodbijanih določb in meni, da je mogoče z uveljavljenimi metodami interpretacije povsem jasno ugotoviti vsebino teh določb.

Presoja skladnosti z 2. členom ustave
3. Izpodbijani 46. člen EZ določa, da se za zaposlene v gospodarskih družbah, ki opravljajo dejavnost gospodarske javne službe po tem zakonu, ne uporabljajo določbe petega poglavja ZSDU (78. do 84. člen) – v nadzornem svetu gospodarske družbe imajo lahko delavci le do ene tretjine svojih zastopnikov (prva alinea 46. člena EZ), določbe pete, šeste, sedme in osme alinee prvega odstavka 89. člena ZSDU (druga alinea 46. člena EZ), določbe 93. člena, kakor tudi določbe 91. in 92. člena ZSDU, kolikor se nanašajo na statusne spremembe (tretja alinea 46. člena EZ), določba 98. člena ZSDU (četrta alinea 46. člena EZ) in ostale določbe v delih oziroma v obsegu, kolikor se sklicujejo ali nanašajo na navedene določbe (peta alinea 46. člena EZ). Določbi druge in četrte alinee 46. člena EZ sta tudi po mnenju predlagatelja jasni. Z drugo alineo 46. člena EZ se določa, da delodajalcu sveta delavcev v omenjenih družbah ni treba obveščati o vprašanjih, ki se nanašajo na spremembo dejavnosti (peta alinea prvega odstavka 89. člena ZSDU), zmanjšanje gospodarske dejavnosti (šesta alinea prvega odstavka 89. člena ZSDU), spremembe v organizaciji proizvodnje (sedma alinea prvega odstavka 89. člena ZSDU) in spremembe tehnologije (osma alinea prvega odstavka 89. člena ZSDU). S četrto alineo 46. člena EZ se svetu delavcev odvzema pravica do zadržanja posameznih odločitev delodajalca, navedenih v 98. členu ZSDU.
4. Določbe prve, tretje in pete alinee 46. člena EZ so po mnenju predlagatelja nejasne in kot takšne v neskladju z ustavo. Kolikor se ta očitek nanaša na izpodbijano prvo in tretjo alineo 46. člena EZ, je neutemeljen. Nejasnosti gotovo ni mogoče očitati tretji alinei 46. člena EZ, ki pomeni, da se za zaposlene v omenjenih družbah ne uporabljajo določbe ZSDU o pravici do skupnega posvetovanja, ki se nanašajo na statusna vprašanja (93. člen v zvezi z 91. in 92. členom ZSDU). Dvom v zadostno jasnost prve alinee 46. člena EZ bi morda lahko vzbujal prvi del te določbe, ki bi ga bilo obravnavanega samostojno mogoče razumeti tako, da se za zaposlene v družbah, ki izvajajo gospodarske javne službe na področju energetike, ne uporablja nobena izmed določb V. poglavja ZSDU. Vendar pa iz drugega dela te določbe, ki pomeni konkretizacijo prvega dela, jasno izhaja, da se s to alineo za zaposlene v omenjenih družbah izključuje le uporaba prvega odstavka 79. člena ZSDU, ki določa število delavskih predstavnikov v nadzornem svetu družbe.
5. Očitek o neustavnosti pete alinee 46. člena EZ je utemeljen. Peta alinea 46. člena EZ določa, da se za zaposlene v gospodarskih družbah, ki izvajajo dejavnost gospodarskih javnih služb na področju energetike, ne uporabljajo ostale določbe ZSDU v delih, v katerih se sklicujejo ali nanašajo na navedene določbe. Navedeno pomeni, da se za zaposlene v omenjenih gospodarskih družbah ne uporabljajo tudi tiste določbe ZSDU, ki se sklicujejo oziroma nanašajo na določbe ZSDU, navedene v prvi do četrti alinei 46. člena EZ. Za ugotovitev, katere so te določbe, je treba natančno poznati ZSDU. Ne glede na to lahko vsaj odločanje o tem, katere so določbe ZSDU, ki se nanašajo na določbe iz prve do četrte alinee 46. člena EZ, povzroča dileme in nejasnosti. Takšna določba je v neskladju z enim od temeljnih načel pravne države, po katerem morajo biti zakonske norme jasne, razumljive in nedvoumne. Kot takšna je ta določba v neskladju z 2. členom ustave in jo je ustavno sodišče razveljavilo.

Presoja skladnosti s 75. členom ustave
6. Predlagatelj meni, da je izpodbijana ureditev, ki predstavlja odstop od splošne ureditve po ZSDU, v neskladju s 75. členom ustave. Takšen očitek ni utemeljen. Ustavno sodišče je v zvezi s to ustavno pravico že večkrat zavzelo stališče, da lahko zakon določenim kategorijam zaposlenih prizna širši ali ožji obseg pravic, če je razlikovanje objektivno utemeljeno in skladno vključeno v obstoječi pravni sistem in če z njim niso kršene temeljne človekove pravice, zlasti pravica do enakosti pred zakonom (nazadnje v odločbi ustavnega sodišča št. U-I-131/00 z dne 6. 3. 2003, Uradni list RS, št. 29/03). To velja tudi v obravnavanem primeru. Določba 75. člena ustave, po kateri sodelujejo delavci pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon, namreč ne preprečuje, da način in pogoje uresničevanja pravice do soupravljanja ureja več zakonov. Zgolj to, da je soupravljanje delavcev v družbah, ki izvajajo gospodarske javne službe na področju energetike, z izpodbijanimi določbami EZ urejeno drugače kot v ZSDU, zato ni v neskladju s 75. členom ustave.

Presoja skladnosti z drugim odstavkom 14. člena ustave
7. Navedeno še ne pomeni, da je ureditev, ki zaposlenim v gospodarskih družbah, ki izvajajo gospodarske javne službe na področju energetike, priznava ožji obseg pravic do sodelovanja pri upravljanju, kot je sicer predviden s splošno ureditvijo, skladna tudi z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave. To velja ne glede na določbo drugega odstavka 1. člena ZSDU, po kateri uresničujejo delavci v podjetjih, ki opravljajo gospodarske javne službe, pravico do sodelovanja pri upravljanju po določbah ZSDU le, če ni s posebnim zakonom določeno drugače. Takšna določba splošnega zakona namreč ne more utemeljiti ustavne skladnosti posebne ureditve, če ji je sicer mogoče očitati, da razlikovanje, ki ga uvaja, ne temelji na razumnih in stvarno utemeljenih razlogih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč načelo iz drugega odstavka 14. člena ustave ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pomeni pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Da je odstop od splošne ureditve dopusten le, če zanj obstajajo stvarni in razumni razlogi, izhaja tudi iz odločbe ustavnega sodišča št. U-I-92/94 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 121), na katero se sklicujeta državni zbor in vlada. Državni zbor in vlada utemeljujeta razlikovanje s tem, da bi lahko bilo brez posebne ureditve soupravljalskih pravic zaposlenih v gospodarskih družbah, ki izvajajo dejavnosti gospodarskih javnih služb na področju energetike, ogroženo nemoteno in nepretrgano izvajanje teh dejavnosti, ki se opravljajo v javnem interesu z namenom zagotavljanja javnih dobrin. Iz drugega odstavka 1. člena zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, 32/93 in nasl. – ZGJS) izhaja, da se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija oziroma občina ali druga lokalna skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Zagotovitev trajnega in nemotenega izvajanja dejavnosti energetskih gospodarskih javnih služb zato načeloma lahko predstavlja razumen razlog za odstop od splošne ureditve. Ali je s sklicevanjem na ta razlog mogoče utemeljiti razlikovanje v primerih izpodbijanih omejitev soupravljalskih pravic zaposlenih v gospodarskih družbah, ki izvajajo gospodarske javne službe na področju energetike, pa je odvisno od tega, ali so določbe ZSDU, katerih uporaba je z izpodbijanim 46. členom EZ izključena, res takšne narave, da bi njihovo izvajanje lahko ogrozilo trajno in nemoteno izvajanje teh dejavnosti. Stvarno upravičen razlog za razlikovanje namreč ni podan, če izpodbijano razlikovanje za dosego zakonodajalčevega namena sploh ni potrebno.
Omejitev števila predstavnikov delavcev v nadzornem svetu (prva alinea 46. člena EZ)
8. Prvi odstavek 79. člena ZSDU določa, da se število predstavnikov delavcev v nadzornem svetu določi s statutom družbe, vendar ne more biti manjše od ene tretjine in ne večje od polovice vseh članov nadzornega sveta družbe. Predsednik nadzornega sveta je vedno predstavnik delničarjev, ki ima v primeru neodločenega izida glasovanja tudi odločilni glas. Iz prve alinee 46. člena EZ izhaja, da imajo lahko delavci v gospodarskih družbah, ki izvajajo gospodarske javne službe na področju energetike, v nadzornem svetu največ do ene tretjine svojih predstavnikov. Nasprotni udeleženec in vlada menita, da je razlikovanje utemeljeno, saj je namen posebne ureditve omejiti vpliv predstavnikov delavcev na odločanje nadzornega sveta, ki mora pri svojem odločanju upoštevati javni interes na področju energetskih gospodarskih javnih služb. Ne da bi se spuščalo v obravnavo tega, ali so pristojnosti nadzornega sveta sploh takšne narave, da bi njihovo izvrševanje lahko vplivalo na izvajanje dejavnosti gospodarskih javnih služb, in ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem, ali je zgolj z omejitvijo števila predstavnikov delavcev v nadzornem svetu mogoče zagotoviti odločanje nadzornega sveta v skladu z javnim interesom, ustavno sodišče ugotavlja, da razlikovanje iz navedenega razloga ni utemeljeno. Ugotoviti namreč velja, da vpliv predstavnikov delavcev na odločitve nadzornega sveta v zadostni meri omejuje že ZSDU, ki izključuje možnost, da bi predstavniki delavcev v nadzornem svetu imeli večino, in ki določa, da je v primeru neodločenega izida glasovanja odločilen glas predsednika nadzornega sveta kot predstavnika delničarjev (prvi odstavek 78. člena ZSDU). Poleg tega ta določba omogoča, da se s statutom število predstavnikov delavcev v nadzornem svetu omeji na tretjino, to pa je število predstavnikov delavcev, ki ga dopušča tudi izpodbijana ureditev. Glede na navedeno je izpodbijana prva alinea 46. člena EZ v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave in jo je ustavno sodišče zato razveljavilo.
Omejitve v zvezi s pravicami sveta delavcev
Omejitve v zvezi s pravico do obveščanja (druga alinea 46. člena EZ)
9. Iz druge alinee 46. člena EZ izhaja, da v gospodarskih družbah, ki izvajajo dejavnost gospodarskih javnih služb na področju energetike, delodajalcu ni treba obveščati sveta delavcev o vprašanjih, ki se nanašajo na spremembo dejavnosti, zmanjšanje gospodarske dejavnosti, spremembe v organizaciji proizvodnje in spremembe tehnologije (peta, šesta, sedma in osma alinea prvega odstavka 89. člena ZSDU). Četudi so naštete odločitve takšne narave, da bi lahko bilo od njihove izvršitve odvisno nemoteno izvajanje gospodarskih javnih služb, zgolj z izvajanjem pravice do obveščanja o teh odločitvah izvajanje teh dejavnosti ne more biti ogroženo. Pravica do obveščanja namreč ne pomeni, da lahko svet delavcev kakorkoli vpliva na sprejem odločitve delodajalca, temveč daje svetu delavcev le pravico, da ga delodajalec s (predvidenimi) odločitvami seznani. To pa pomeni, da potreba po zagotovitvi nemotenega izvajanja energetskih gospodarskih javnih služb ne more utemeljiti izključitve uporabe določb pete, šeste, sedme in osme alinee prvega odstavka 89. člena ZSDU za zaposlene v družbah, ki izvajajo dejavnosti energetskih javnih služb. Zato je tudi druga alinea 46. člena EZ v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave in jo je ustavno sodišče razveljavilo.
Omejitve v zvezi s pravico do skupnega posvetovanja (tretja alinea 46. člena EZ)
10. Iz tretje alinee 46. člena EZ izhaja, da delodajalcu pred sprejemom odločitve ni treba obveščati sveta delavcev in izvesti skupnega posvetovanja glede statusnih vprašanj družbe, kamor sodijo: statusne spremembe, prodaja družbe ali njenega bistvenega dela, zaprtje družbe ali njenega bistvenega dela, bistvene spremembe lastništva (93. člen v zvezi z 91. in 92. členom ZSDU). Tudi v zvezi s to omejitvijo velja ugotoviti, da pravica do skupnega posvetovanja ne pomeni vezanosti delodajalca na stališče sveta delavcev. Skupno posvetovanje med svetom delavcev in delodajalcem predstavlja dolžnost delodajalca, da seznani svet delavcev s predvidenimi odločitvami glede določenih vprašanj, se z njim posvetuje in si prizadeva za uskladitev stališč (92. člen ZSDU). Odločitev lahko torej delodajalec sprejme, četudi ji svet delavcev na skupnem posvetovanju nasprotuje. To pa pomeni, da tudi izvrševanje te pravice ne more ogroziti izvajanja gospodarskih javnih služb na področju energetike in da izpodbijano razlikovanje tudi v tem primeru ne more biti utemeljeno. Ob tem se sicer lahko zastavlja vprašanje, ali je morda utemeljena izključitev uporabe splošne ureditve v delu, ko določa, da morajo biti svetu delavcev potrebne informacije posredovane najmanj 30 dni pred sprejemom odločitve oziroma da mora biti skupno posvetovanje izvedeno najmanj 15 dni pred sprejemom odločitve (drugi odstavek 91. člena ZSDU). Upoštevaje naravo teh odločitev, ki se praviloma načrtujejo daljše obdobje, pa velja ugotoviti, da tudi ob uporabi te določbe izvajanje dejavnosti gospodarskih javnih služb ne more biti ogroženo. Glede na navedeno je tudi tretja alinea 46. člena EZ v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave in jo je zato ustavno sodišče razveljavilo.
Omejitve v zvezi s pravico zadržanja odločitev delodajalca (četrta alinea 46. člena EZ)
11. Četrta alinea 46. člena EZ določa, da se za zaposlene v gospodarskih družbah, ki opravljajo dejavnost gospodarske javne službe na področju energetike, ne uporablja 98. člen ZSDU. Ta člen določa, da lahko svet delavcev v osmih dneh, ko je bil obveščen o sprejemu dokončne odločitve delodajalca, s sklepom zadrži posamezne odločitve delodajalca in istočasno sproži postopek za razreševanje medsebojnega spora, če delodajalec o vprašanjih, ki se nanašajo na spremembo dejavnosti, zmanjšanje gospodarske dejavnosti, spremembe v organizaciji proizvodnje in spremembe tehnologije (peta do osma alinea prvega odstavka 89. člena ZSDU) predhodno ne obvešča sveta delavcev pred sprejemom dokončne odločitve oziroma če delodajalec v zakonsko določenih rokih ne seznani sveta delavcev s potrebnimi informacijami in predvidenimi odločitvami in ne organizira skupnega posvetovanja o statusnih in kadrovskih vprašanjih, za kar štejejo vprašanja statusnih sprememb, prodaje družbe ali njenega bistvenega dela, zaprtja družbe ali njenega bistvenega dela, bistvenih sprememb lastništva, potreb po novih delavcih, sistematizacije delovnih mest, razporejanje večjega števila delavcev izven družbe oziroma iz kraja v kraj, sprejemanja aktov s področja dodatnega pokojninskega zavarovanja, zmanjšanja števila delavcev in sprejema splošnih pravil o disciplinski odgovornosti (93. in 94. člen ZSDU). Določba 98. člena ZSDU daje torej svetu delavcev pravico do dopustne oblike samopomoči v primeru, da delodajalec krši participativne pravice delavcev. Sklep sveta delavcev o zadržanju odločitve delodajalca pomeni, da delodajalec ne sme pričeti izvrševati odločitve ali nadaljevati izvrševanja odločitve, ki jo je sprejel v nasprotju z zakonskimi pravili o pravočasnem poprejšnjem informiranju delavskih predstavništev oziroma o pravočasnem predlaganju skupnih posvetovanj. V obeh primerih velja prepoved do dokončne odločitve pristojnega organa (drugi odstavek 98. člena ZSDU). Navedeno pomeni, da bi izvrševanje pravice zadržanja odločitev delodajalca lahko privedlo do tega, da delodajalec do dokončne odločitve pristojnega organa ne bi smel izvršiti določene odločitve, četudi bi bilo to nujno potrebno za nemoteno izvajanje gospodarske javne službe na področju energetike. Izključitev te pravice za zaposlene v gospodarskih družbah, ki izvajajo te dejavnosti, je zato lahko utemeljena in ne predstavlja nedopustnega razlikovanja med zaposlenimi v teh in drugih gospodarskih družbah. Tega pa ni mogoče trditi za izključitev pravice do zadržanja odločitev delodajalca, ki se nanašajo na sprejemanje aktov s področja dodatnega pokojninskega zavarovanja in sprejem splošnih pravil o disciplinski odgovornosti (peta in sedma alinea 94. člena v zvezi z drugo alineo prvega odstavka 98. člena ZSDU), ki so očitno takšne narave, da njihovo zadržanje ne more vplivati na nemoteno izvajanje teh dejavnosti. V tem obsegu je tudi določba četrte alinee 46. člena EZ v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave. Zato jo je ustavno sodišče v tem delu razveljavilo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.