Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis predhodnega referenduma, začetem z zahtevo državnega zbora, na seji dne 15. maja 2003

Vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, povezanega s predlogom zakona o spremembi zakona o trgovini, ki se glasi: “Ali ste za to, da se v predlogu zakona o spremembi zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev”, ni v nasprotju z ustavo.

1. Državni zbor je na 31. izredni seji 9. 4. 2003 na podlagi 16. člena zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRLI) sprejel sklep št. 005-02/97-8/31, EPA 811-III (v nadaljevanju: sklep DZ), s katerim zahteva, naj ustavno sodišče odloči o ustavnosti referendumskega vprašanja, navedenega v izreku, ker naj bi bil po njegovem mnenju v nasprotju z ustavo, predvsem s 14. in s 74. členom.
2. Iz zapisnika seje državnega zbora izhaja, da je sprejem sklepa DZ predlagala skupina 27 poslancev. V predlogu so navajali, da je kljub dodatnim pojasnilom ostalo nejasno, ali obstaja javni interes za določitev takšnega odpiralnega časa trgovin, kot ga predlagajo pobudniki referenduma. Predlagane rešitve bi lahko povzročile neenakopravnost glede pogojev poslovanja trgovinskih organizacij. Čeprav naj bi dopolnjena obrazložitev dodatno utemeljevala javni interes, po mnenju predlagateljev sklepa DZ ne odpravlja v celoti dvomov o nujnosti takega posega v svobodo gospodarske pobude. Zato menijo, da je z vidika stroškov kot tudi z vidika razjasnitve možnih alternativ za reševanje vprašanja odpiralnega časa trgovin najprimerneje, da se že v tej fazi (gre šele za vloženo pobudo za zbiranje podpisov podpore) pridobi mnenje ustavnega sodišča.
3. Zakonodajno-pravna služba državnega zbora je pripravila oceno referendumskega vprašanja, ki ga je pobudnik vložil v državni zbor 3. 4. 2003, z vidika njegove skladnosti z ustavo in ZRLI. V oceni ugotavlja, da je pobudnik dopolnil obrazložitev glede vprašanja obstoja javnega interesa za določitev obratovalnega časa trgovin tako, kot izhaja iz referendumskega vprašanja. Ti dodatni argumenti naj bi omogočali podrobnejše in tehtnejše vodenje razprav oziroma odločanja, ali je tako določanje obratovalnega časa trgovin v javnem interesu in do katere meje le-ta (javni interes) obstoji in s tem omejuje svobodno podjetniško pobudo na tem področju. Vsebina referendumskega vprašanja je po oceni zakonodajno-pravne službe skladna z zahtevami sklepa državnega zbora. Ugotavlja, da so v njem (vprašanju) predvidene izjeme natančneje določene in s tem v temelju ne omogočajo izkrivljanje enakopravnosti konkurence na trgu zgolj v povezavi z lokacijo trgovine. Predvidene izjeme naj bi bile določene bolj objektivno. Meni, da je v zakonodajnem postopku mogoče doreči nedoločene pojme kot “nujni življenjski artikli” in “omejena površina prodajaln”. Zakonodajno-pravna služba pa meni, da je še vedno nedorečeno vprašanje, ali je zaradi zagotovitve pravic delavcev nujno z zakonom poseči v določanje obratovalnega časa trgovin in s tem v svobodno podjetniško pobudo, ali pa je mogoče ta cilj doseči z blažjimi sredstvi, ki ne bodo posegala v to ustavno pravico. Meni, da ni sporno, da mora država z vsemi sredstvi, ki jih ima na razpolago, zagotoviti pogoje za izvrševanje pravic delavcev (gre za vprašanje uresničevanja načel socialne in pravne države), vendar pa mora država imeti pred očmi tudi donosno angažiranje kapitala. Zakonodajno-pravna služba svojo oceno zaključuje: “Upoštevaje ta razmerja, nove vsebine v obrazložitvi sicer dodatno utemeljujejo javni interes oziroma razloge za predvidene omejitve pri poslovanju trgovin, vendar pa po naši oceni ne odpravljajo v celoti dvomov o nujnosti takega posega in s tem o ustavni skladnosti predvidene ureditve. Ker pa gre pri tem vprašanju za tehtanje medsebojnega učinkovanja ustavnih pravic in vrednot na podlagi predstavljenih argumentov, gre po našem mnenju v jedru dejansko za politično odločitev, kar pa presega naloge zakonodajno-pravne službe.”
4. Iz poročila Odbora za gospodarstvo pri državnem zboru, ki je kot pristojno matično delovno telo obravnaval predlog skupine poslancev in mnenje zakonodajno-pravne službe, izhaja, da so bila mnenja članov odbora deljena. Eni so menili, da ni treba zahtevati presoje ustavnega sodišča, saj naj bi bilo mogoče vsa odprta vprašanja razrešiti v okviru socialnega sporazumevanja med predstavniki delavcev in delodajalcev. Drugi so menili, da je smotrno, da se pridobi od ustavnega sodišča mnenje že v tej zgodnji fazi postopka, tako zaradi stroškov kot tudi zaradi razjasnitve možnih alternativ za reševanje teh vprašanj. Ker je odbor za gospodarstvo predlog skupine poslancev sprejel, je mogoče sklepati, da se je strinjal z razlogi predlagateljev in mnenjem zakonodajno-pravne službe, ki naj bi utemeljevali dvom v neustavnost referendumskega vprašanja.
5. Razprava na seji državnega zbora (glej dobesedni zapis 31. izredne seje) ni dala odgovora na vprašanje, ki ga je postavila zakonodajno-pravna služba in na katerega naj bi odgovoril zakonodajalec, tj., ali je predlagana ureditev odpiralnega časa trgovin, kot izhaja iz referendumskega vprašanja nujna, in ali ni mogoče izkazanega javnega interesa zagotoviti z drugimi sredstvi, ki so zakonodajalcu in državi na razpolago in ki bodo manj posegala v svobodno podjetništvo. Prav tako ni povsem jasno, katera naj bi bila ta druga sredstva. Iz razprave je mogoče izluščiti, da naj bi šlo za delovno zakonodajo, nadzor nad njenim izvrševanjem in sporazumevanje med trgovci in zaposlenimi v trgovini.
6. Glede na to, da so se pobudniki referenduma že izjavili o zahtevi za oceno referendumskega vprašanja v zadevi št. U-II-1/03 z dne 20. 3. 2003, in glede na to, da je predlagatelj priložil gradivo pobudnikov za razpis referenduma, v katerem dodatno obrazložijo referendumsko vprašanje, je ustavno sodišče štelo, da so se o zahtevi že izjavili in jim je ni posebej pošiljalo v odgovor.

7. Referendumsko vprašanje se navezuje na predlog zakona o spremembi zakona o trgovini (EPA 750- III, v nadaljevanju ZT-B), katerega 1. člen, ki naj bi nadomestil 17. člen zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93 in nasl – v nadaljevanju ZT)(1), se glasi: “Prodajalna obratuje v času, ki ga določi trgovec ob upoštevanju potreb potrošnikov ter števila zaposlenih delavcev v prodajalni in njihovih pravic, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja, določenih z zakonom, ki ureja delovna razmerja, zlasti glede razporejanja delovnega časa in nadurnega dela, nočnega dela, odmorov in počitkov, letnega dopusta ter drugih odsotnosti z dela, in v skladu z omejitvami, določenimi s predpisi s področja varstva pred hrupom.
Trgovec ne sme določiti obratovalnega časa prodajalne ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih.
Omejitev iz prejšnjega odstavka ne velja za lekarne, prodajalne v bolnišnicah in hotelih ter transportnih terminalih in za bencinske servise s prodajno površino, omejeno na največ 80 m2.
Ne glede na omejitev iz drugega odstavka lahko trgovec določi obratovalni čas na največ šest nedelj oziroma praznikov v koledarskem letu.
Trgovec sme določiti obratovanje v nočnem času, če je predhodno od pristojnega organa oziroma organizacije pridobil strokovno oceno obremenitve okolja s hrupom, po kateri prodajalna izpolnjuje pogoje obratovanja v času med 22. uro in 6. uro naslednjega dne.”

8. Ustavno sodišče praviloma izvaja naknadno ustavnosodno kontrolo, to pomeni, da presoja predpise, ki že veljajo. Za dajanje predhodnih mnenj je ustavno sodišče pristojno samo v dveh primerih, pri tem pa njegova pristojnost za izrekanje predhodnega mnenja o skladnosti mednarodne pogodbe z ustavo temelji neposredno na ustavi (drugi odstavek 160. člena ustave), medtem ko mu pristojnost za odločanje o skladnosti referendumskega vprašanja z ustavo nalaga zakon (na podlagi pooblastila iz zadnje alinee prvega odstavka 160. člena ustave).
9. Pristojnost ustavnega sodišča, da presoja ustavnost vsebine zahteve za razpis referenduma (referendumskega vprašanja), je določena v 16. členu ZRLI. Navedena določba ureja način in postopek reševanja spora, ki lahko nastane med državnim zborom med predlagatelji oziroma pobudniki zahteve za razpis referenduma, ki izvršujejo ustavno pravico do odločanja na referendumu (90. člen v zvezi s 44. členom ustave). Ker je državni zbor vezan na izid predhodnega zakonodajnega referenduma, je namen predhodne ustavnosodne kontrole v tem, da državni zbor ne bi bil prisiljen sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z ustavo.
10. Kadar ustavno sodišče presoja predpise, ki so že začeli veljati, sprejme odločitev na podlagi poglobljene analize spornih vprašanj s pomočjo primerjalnopravnih podatkov in ob upoštevanju stališč teorije. Poleg tega ima na razpolago različne tehnike odločanja – od razveljavitve do ugotovitvene in interpretacijske odločbe. Po koneksiteti lahko presojo razširi tudi na druge določbe zakona, če ugotovi, da je zakon v neskladju z ustavo, ker ne ureja določenega vprašanja, pa ugotovi protiustavno pravno praznino in zakonodajalcu naloži, naj jo v določenem roku odpravi.
11. Pri izrekanju predhodnega mnenja pa je ustavno sodišče v drugačnem položaju. Čeprav se referendumsko vprašanje navezuje na predlog zakona, ki je v zakonodajnem postopku, se ustavno sodišče pri njegovi presoji ne more spuščati v vprašanje ustavnosti predlagane zakonske ureditve v celoti. Omejiti se mora na vsebino referendumskega vprašanja in na razloge, ki jih je v svoji zahtevi navedel državni zbor. Ustavno sodišče s tem, ko odloča o skladnosti referendumskega vprašanja z ustavo (posredno) odloča tudi o dopustnosti izvedbe referenduma. Odločitev ustavnega sodišča, da je referendumsko vprašanje v nasprotju z ustavo, ima namreč za posledico, da referenduma ni mogoče izvesti, zato pomeni omejitev pravice volivcev do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev z odločanjem na referendumu (90. člen v zvezi s 44. členom ustave). Zato je treba pristojnost ustavnega sodišča po 16. členu ZRLI razumeti tako, da lahko izda negativno mnenje samo v primeru, ko je referendumsko vprašanje očitno v nasprotju z ustavo. Za tak primer bi šlo, če bi iz referendumskega vprašanja izhajalo, da bi se volivci izjavljali o vprašanju, katerega ureditev bi bila sama po sebi v nasprotju z ustavo (npr. o uvedbi smrtne kazni, odvzemu kakšne ustavne pravice določeni kategoriji oseb itd.). V primeru, ko referendumsko vprašanje samo po sebi ni v nasprotju z ustavo, vprašanje skladnosti predvidene zakonske rešitve z ustavo pa se zastavlja z vidika sorazmerja med več ustavno zavarovanimi pravicami oziroma dobrinami, tako da mora ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, kateri od njih je treba dati večjo težo, pa je treba dati prednost pravici volivcev do neposrednega odločanja na referendumu. Za takšno stališče govori tudi okoliščina, da mora ustavno sodišče svoje mnenje podati v zelo kratkem roku, v katerem bolj poglobljena presoja niti ni mogoča.

12. V konkretnem primeru se referendumsko vprašanje nanaša na določitev obratovalnega časa trgovin. Ustavno sodišče je že odločilo, da urejanje obratovalnega časa trgovin samo po sebi ni v neskladju z ustavo (konkretno z njenim 74. členom – glej odločbo št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144, zlasti točki 15 in 16). Ustavno sodišče je presodilo, da predstavlja obratovalni čas enega izmed objektivnih pogojev za opravljanje trgovinske dejavnosti, ki ga zakonodajalec lahko določi zaradi javne koristi. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z ustavo. V 15. točki obrazložitve je izrecno zapisalo: “Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja in življenja ljudi, varstvo narave, potrošnikov, zaposlenih in podobno), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje. Temelj za to mu daje že ustava sama v drugem odstavku 74. člena, po katerem zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in po katerem se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalčev poseg v svobodno gospodarsko pobudo torej v navedenem temelji na določbi ustave, iz katere izhaja celo več kot le možnost zakonskega urejanja. Če to zahteva javna korist, je zakonodajalec dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Opustitev te dolžnosti bi predstavljala protiustavno pravno praznino. Vendar pri tem zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti ni absolutna in neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba poseči v ustavno pravico. Zato mora pri uzakonitvi omejitve zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico.”
13. Iz zahteve državnega zbora za presojo referendumskega vprašanja izhaja, da naj bi bilo to v neskladju z ustavo, ker gre za nesorazmeren poseg v pravico podjetništva iz 74. člena ustave. Ker gre v konkretnem primeru za omejevanje podjetniške svobode zaradi javne koristi, je treba najprej odgovoriti na vprašanje, kaj je vsebina javne koristi. Javna korist kot temelj za omejevanje podjetniške svobode namreč ni enoten pojem, temveč je njena opredelitev odvisna od narave in namena posamezne gospodarske dejavnosti. Trgovinska dejavnost je namenjena preskrbi potrošnikov, zato mora zakonodajalec pri urejanju obratovalnega časa trgovin med drugim upoštevati tudi njihove interese. Smisel referenduma je prav v tem, da bodo imeli volivci (ki so hkrati potrošniki) možnost izraziti svoj interes. Glede na to je ustavno sodišče presodilo, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju z ustavo.
14. Odločitev ustavnega sodišča, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju s 74. členom ustave, pomeni, da mora državni zbor nadaljevati z aktivnostmi za zbiranje podpisov za razpis referenduma in, če bo referendumsko vprašanje izglasovano, v skladu s 25. členom ZRLI uzakoniti referendumsko odločitev. Tokratna odločitev ustavnega sodišča pa ne prejudicira morebitne kasnejše presoje ustavnosti sprejete zakonske ureditve, s katero bo zakonodajalec uzakonil odločitev, sprejeto na referendumu, s stališča morebitnih drugih vidikov, ki jih državni zbor v svoji zahtevi ni izpostavil in ki jih ustavno sodišče zato ni moglo upoštevati. Te presoje namreč ni mogoče opraviti zgolj v okviru presoje referendumskega vprašanja, temveč glede na celotno ureditev odpiralnega časa trgovin, kakršna bo po uveljavitvi zakona zaživela v praksi.

15. Državni zbor navaja, da je referendumsko vprašanje v nasprotju tudi s 14. členom ustave. Vendar tega očitka ne utemelji, zato se ustavno sodišče v presojo referendumskega vprašanja s tega vidika ni spuščalo.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 16. člena ZRLI in 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Čebulj in sodnica Krisper Kramberger, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji. Pritrdilni ločeni mnenji sta dali sodnici Škrk in Wedam Lukić.

(1) Člen 17, kot je bil sprejet z zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 96/02 – v nadaljevanju: ZT-A), se glasi:
“Prodajalna obratuje v času, ki ga določi trgovec ob upoštevanju potreb potrošnikov ter števila zaposlenih delavcev v prodajalni in njihovih pravic, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja, določenih z zakonom, ki ureja delovna razmerja, zlasti glede razporejanja delovnega časa in nadurnega dela, nočnega dela, odmorov in počitkov, letnega dopusta ter drugih odsotnosti z dela, in v skladu z omejitvami, določenimi s predpisi s področja varstva pred hrupom.
Trgovec sme določiti tedenski obratovalni čas prodajalne za delovne dni med ponedeljkom in soboto. Ob nedeljah, praznikih in drugih z zakonom določenih dela prostih dneh, kot manj ugodnem delovnem času, sme trgovec določiti obratovanje prodajalne samo v soglasju z zaposlenimi, pri čemer v gospodarski družbi soglasje pridobi na način, ki ga za sodelovanje delavcev pri upravljanju določajo zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93, 61/00 – odločba US in 56/01) in predpisi, ki urejajo pravice in obveznosti delavcev.”
Navedene določbe bodo v celoti zaživele šele po šestih mesecih od uveljavitve ZT- A (7. člen).