Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Andreja Pipuša iz Maribora, Gorazda Petka iz Šentjurja pri Celju, ki ga zastopa Marjetica Nosan, odvetnica v Celju, in družbe Pošta Slovenije, d.o.o., Maribor, ki jo zastopajo Miro Senica, Anton Nosan, Svetlana Vakanjac in mag. Miha Šipec, odvetniki v Ljubljani, ter na zahtevo Okrajnega sodišča v Domžalah na seji dne 10. julija 2003

1. Prvi odstavek 8. člena zakona o sodnih taksah (Uradni list SRS, št. 1/90 ter Uradni list RS, št. 14/91, 38/96, 20/98, 70/2000 in 93/01) se razveljavi.
2. Tretji odstavek 32.a člena zakona o sodnih taksah (Uradni list SRS, št. 1/90 ter Uradni list RS, št. 14/91, 38/96, 20/98, 70/00 in 93/01) ni v neskladju z ustavo.

1. Predlagatelj in pobudniki izpodbijajo z določbo prvega odstavka 5. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 93/01 – ZST-I) spremenjeni prvi odstavek 8. člena zakona o sodnih taksah (v nadaljevanju: ZST), ki določa, da v primerih, kadar taksa za vlogo, s katero se predlaga izdaja odločbe ali oprava dejanja, ali za pravno sredstvo niti po opominu ni v celoti plačana ali če vlogi ni priloženo dokazilo o plačilu sodne takse in niso podani pogoji za oprostitev plačila sodnih taks, sodišče šteje vlogo za umaknjeno, če zakon ne določa drugače. Predlagatelj izpodbija tudi tretji odstavek 32.a člena ZST, ki ga je v ZST vnesel 16. člen ZST-I in ki določa, da je v primeru, da se vloga šteje za umaknjeno, ker taksa ni bila plačana oziroma ker ni bilo predloženo dokazilo o plačilu takse, stranka dolžna za vlogo plačati četrtino takse, ki je določena s tem zakonom, ni pa dolžna plačati kazenske takse.
2. V zahtevi predlagatelj navaja, da je prekinil postopek v zadevi št. P 439/98, ker meni, da sta izpodbijani določbi ZST v neskladju s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena ustave in s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Po mnenju predlagatelja sta izpodbijani določbi v neskladju s 25. členom ustave zato, ker mimo določb zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZPP) vežeta odločanje o pravnem sredstvu na predloženo dokazilo o plačilu sodne takse. Predlagatelj meni, da načelo zakonitosti pomeni, da pravice in dolžnosti udeležencev v pravdnem postopku določa izključno ZPP. Neskladje z 22. členom ustave predlagatelj vidi v tem, da določba prvega odstavka 8. člena ZST ne velja za subjekte, ki imajo prebivališče ali sedež v tujini, saj naj bi za njih veljala določba 28. člena ZST, po kateri se taksa od taksnega zavezanca izterja po končanem postopku. Po mnenju predlagatelja to pomeni, da sodišče strankam, ki imajo prebivališče ali sedež v tujini, nudi pravno varstvo pod drugačnimi pogoji kot tistim, ki imajo prebivališče ali sedež v Sloveniji.
3. Pobudnik Andrej Pipuš v pobudi zatrjuje, da je določba prvega odstavka 8. člena ZST v neskladju s 23. in s 25. členom ustave. Pobudnik meni, da je izpodbijana določba stranke prikrajšala za pravico do sodnega varstva in pravico do pritožbe. Po mnenju pobudnika pri tehtanju dolžnosti strank, da plačajo sodne takse, in njihove pravice do pravnega sredstva pretehta slednja. Zagotavljanje izterjave sodnih taks na tak način, kot to predvideva izpodbijana določba, pa po mnenju pobudnika tudi ni potrebno, saj je v ZST predviden postopek izterjave neplačanih sodnih taks.
4. Pobudnik Gorazd Petek meni, da je izpodbijana ureditev ZST, ki veže pravico do pravnega sredstva na plačilo sodnih taks, v nasprotju z 25. členom ustave, ki zagotavlja pravico do pravnega sredstva.
5. Pobudnica Pošta Slovenije zatrjuje neskladje določbe prvega odstavka 8. člena ZST z 2., s 15. in s 25. členom ustave. Meni, da določba prvega odstavka 8. člena ZST omejuje pravico do pravnega sredstva v nasprotju z določbo tretjega odstavka 15. člena ustave. Po mnenju pobudnice izpodbijana določba prestrogo sankcionira položaj, ko je sodna taksa za pravno sredstvo plačana, pritožbi pa ni priloženo potrdilo o plačilu sodne takse. Za ureditev, po kateri se v takem primeru šteje pritožba za umaknjeno, po mnenju pobudnice ni utemeljenega razloga. Izpodbijana ureditev po mnenju pobudnice tudi ni v skladu z načelom sorazmernosti, ki izvira iz načel pravne države (2. člen ustave).
6. Državni zbor, ki je odgovoril le na navedbe v pobudi Andreja Pipuša in v zahtevi Okrajnega sodišča v Domžalah, zavrača vse očitke o neskladju izpodbijanih določb ZST z ustavo. Meni, da je za presojo ustavnosti izpodbijanih določb bistveno, da se domneva umika vzpostavi šele takrat, ko zavezanec sodne takse ne plača niti po tem, ko mu je sodišče poslalo opomin ter ga seznanilo s sankcijo za primer, da takse ne bo plačal. Državni zbor se ne strinja s trditvijo predlagatelja, da načelo zakonitosti zahteva, da pravice in dolžnosti strank v pravdnem postopku določa izključno ZPP. Po mnenju državnega zbora so to lahko tudi drugi zakoni, med drugim tudi ZST. Državni zbor še meni, da 28. člen ZST določa le način izterjave sodne takse in nima vpliva na veljavnost določbe prvega odstavka 8. člena ZST. Ta velja za vse taksne zavezance enako, ne glede na to, kje imajo prebivališče oziroma sedež.
7. Tudi vlada meni, da izpodbijani določbi ZST nista v neskladju z ustavo. Po mnenju vlade se z ureditvijo, ki predvideva plačilo sodne takse kot procesno predpostavko, krepi procesna disciplina in zmanjšuje obseg dela na sodiščih, določba, da je treba predložiti potrdilo o plačilu takse, pa zgolj preprečuje zlorabe. Vlada meni, da je treba upoštevati veljavne predpise o taksnih oprostitvah, ki po njenem mnenju preprečujejo, da bi bila pravica do pravnega sredstva odvzeta tistim, ki plačila takse ne zmorejo. V zvezi z očitkom, da bi vse določbe, s katerimi se določajo pravice in dolžnosti strank v pravdnem postopku, moral vsebovati ZPP, vlada opozarja na novelo ZPP, s katero naj bi bile usklajene določbe o posledicah neplačila sodne takse v ZST in ZPP. Vlada navaja, da je bil namen navedenih sprememb v povezavi z ZST vzpostaviti plačilo sodne takse kot procesno predpostavko za vse vloge, s katerimi se predlaga izdaja odločbe ali oprava dejanja, ter za pravna sredstva. V odgovoru vlada tudi navaja, da je Vrhovno sodišče v sklepu št. II Ips 404/02 zavzelo stališče, da ZPP le v posebej določenih primerih šteje plačilo sodne takse za procesno predpostavko in ne določa domneve umika, kadar gre za pritožbo, zato plačilo takse ni pogoj za dovoljenost pritožbe. Vlada meni, da taka razlaga sicer ni skladna s cilji in namenom zakona, vendar iz nje izhaja, da izpodbijane določbe niso in ne morejo biti v neskladju z ustavo. O očitku v zvezi z uporabo izpodbijanih določb ZST za zavezance s prebivališčem ali sedežem v tujini vlada meni enako kot državni zbor.

8. Ustavno sodišče je pobude in zahtevo združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Pobude je sprejelo in ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Pri tem se ni spuščalo v presojo, ali tudi pobudnika Andrej Pipuš in Gorazd Petek izkazujeta pravni interes glede na to, da ga pobudnica Pošta Slovenije izkazuje.

9. Določba prvega odstavka 8. člena ZST se glasi: “Če taksa za vlogo, s katero se predlaga izdaja odločbe ali oprava dejanja ali za pravno sredstvo, niti po opominu ni v celoti plačana ali če vlogi ni priloženo dokazilo o plačilu sodne takse in niso podani pogoji za oprostitev plačila sodnih taks, sodišče šteje vlogo za umaknjeno, če zakon ne določa drugače.”
10. Ob proučevanju navedb v zahtevi in pobudah ter priloženih sodnih odločb se je zastavilo vprašanje razlage izpodbijane določbe prvega odstavka 8. člena ZST. Ker je eno od temeljnih načel pravne države, da morajo biti zakonske norme jasne, razumljive in nedvoumne, je ustavno sodišče navedeno zakonsko določbo preizkusilo z vidika skladnosti s tem načelom, ki ga vsebuje 2. člen ustave.
11. Eno od načel pravne države (2. člen ustave) zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče nedvomno ugotoviti vsebino in namen norme. Navedeno velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Zahteva po jasnosti in določnosti seveda ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi ostali predpisi, so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa. Z vidika zgoraj navedenih zahtev je ustavno sodišče preizkusilo navedeno zakonsko določbo.
12. ZST v 2. členu določa, da se takse plačujejo v pravdnem postopku, v postopku izvršbe in zavarovanja, razen za izvršitev odločb delovnih in socialnih sodišč v sporih delavcev iz delovnih razmerij oziroma v zvezi z delom, v nepravdnem postopku, v zemljiškoknjižnem postopku, v stečajnem postopku, v postopku prisilne poravnave in v likvidacijskem postopku, v postopku za registracijo, v kazenskem postopku na zasebno tožbo, v upravnih sporih ter v drugih primerih, ki jih določa zakon ali taksna tarifa. Določbe ZST se uporabljajo v vseh naštetih postopkih. Po določbi prvega odstavka 8. člena ZST velja domneva umika za vse vloge, s katerimi se predlaga izdaja odločbe ali oprava dejanja, in za pravna sredstva, če taksa niti po opominu ni v celoti plačana oziroma če vlogi ni priloženo dokazilo o plačilu sodne takse in niso podani pogoji za oprostitev plačila sodnih taks, če zakon ne določa drugače. Zakoni, ki bi to vprašanje lahko urejali drugače, so predvsem zakoni, ki urejajo postopke na posameznih naštetih področjih. Do uveljavitve novele ZST, ki je v ZST vnesla izpodbijano določbo, so predpisovali plačilo sodne takse kot pogoj za vsebinsko obravnavanje vloge: ZPP, ki v četrtem odstavku 180. člena določa domnevo umika za tožbo, v gospodarskih sporih pa v drugem odstavku 497. člena tudi za napoved pritožbe v postopkih v sporih majhne vrednosti in v postopkih za izdajo plačilnega naloga, zakon o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 51/98 in nasl. – ZIZ), ki v četrtem odstavku 40. člena določa domnevo umika za predlog za izvršbo, ter zakon o sodnem registru (Uradni list RS, št. 13/94 – ZSReg), ki v prvem odstavku 30. člena določa zavrženje predloga za vpis v sodni register. Da bi bila uporaba teh pravnih norm v praksi mogoča, navedeni predpisi vsebujejo tudi določbe o tem, kako naj postopajo sodišča v primeru neplačila sodne takse za vlogo. Tako npr. ZPP v šestem odstavku 180. člena določa, da sodišče s tako vlogo ravna kot z nepolno vlogo. Da je bila navedena določba vnesena v ZPP zato, da omogoča ustrezno izvajanje določb o taksnih obveznostih, izhaja tudi iz obrazložitve k predlogu spremembe šestega odstavka 180. člena ZPP (EPA 507-III, Poročevalec DZ št. 97/02).
13. Izpodbijano določbo ZST, po kateri v njej zapisana pravna norma o domnevi umika vloge velja v primeru, če zakon ne določa drugače, je mogoče razumeti tako, da naj bi domnevo umika zaradi neplačila sodnih taks prvenstveno urejali zakoni s posameznih področij. Glede na to, da je ureditev v posameznih zakonih taka, da je za nekatere vloge izrecno določeno, da zanje velja domneva umika, le zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – ZUS) vsebuje določbo, ki domnevo umika za kakšno vlogo izključuje, iz izpodbijane pravne norme ni jasno, kako naj se razlaga dostavek, “če zakon ne določa drugače”.
14. Namen, ki ga je zakonodajalec ob sprejemanju izpodbijane določbe zasledoval, je razviden iz zakonodajnega gradiva. V obrazložitvi predloga ZST-I je zapisano, da se 8. člen ZST spreminja z namenom, da bi ureditev s plačilom takse kot procesno predpostavko za v izpodbijanem členu navedene vloge in pravna sredstva uvedel kot splošno veljavno za vse postopke (EPA 301-III, Poročevalec DZ, št. 76/01). Seveda pa za razlago zakonske določbe ni odločilen le namen, ki ga zakonodajalec predpostavlja ali želi, temveč mora namen izhajati iz samega pravnega besedila. To pa mora biti vsaj tako jasno, da je njegov namen iz njega in iz njegovega vrednostnega konteksta mogoče dovolj določno razbrati(1). Tega pa za izpodbijano določbo ZST ni mogoče trditi. Z uporabo metod razlage ni mogoče priti do nedvoumnega odgovora na vprašanje, ki je za razlago izpodbijane določbe bistveno: ali dejstvo, da posamezni zakon za nekatere vloge izrecno določa domnevo umika, pomeni, da za vse ostale vloge domnevo izključuje in da torej “določa drugače”, oziroma ali domneva umika velja za vse tiste vloge, za katere je posamezni zakon ni izrecno izključil. Dosedanji pristop zakonodajalca k urejanju tega vprašanja je bil namreč takšen, da so domnevo umika za posamezne vloge izrecno urejali zakoni s posameznih področij. V primeru nekaterih vlog, za katere velja ta domneva, vsebuje zakon tudi določbe, ki podrobneje urejajo ravnanje sodišča in strank v primeru neplačila takse (npr. šesti odstavek 180. člena ZPP).
15. Težave z razlago izpodbijane določbe ZST pa so se pojavile tudi v praksi ob njenem izvajanju. Na dejstvo, da je besedilo izpodbijane določbe tako pomensko nejasno, da s pomočjo ustaljene metodologije pravnega vrednotenja ne moremo priti do enotne razlage, kaže tudi različna praksa sodišč. Civilni oddelek vrhovnega sodišča je v svojih odločbah zavzel stališče, da ZPP, ki je matični zakon za vprašanja pravdnega postopka in ta vprašanja ureja celovito, plačila sodne takse ne določa kot predpostavko za dovoljenost pritožbe zoper sodbo. Ker ZPP v posameznih primerih veže dovoljenost vloge (tožba) ali napovedi (pritožba v gospodarskih sporih majhne vrednosti) na plačilo sodne takse, po mnenju Vrhovnega sodišča to pomeni, da v drugih primerih, kjer tega ne določa, pravica do pravnega sredstva ni odvisna od plačila sodne takse. Upravni oddelek vrhovnega sodišča in nekatera sodišča prve in druge stopnje pa so v svojih odločbah, v katerih so prav tako uporabili določbe ZPP, zavzeli nasprotno razlago in šteli, da je izpodbijana določba ZST uvedla domnevo umika tudi v postopke, v katerih se uporablja ZPP. Za odločitev v tej zadevi se ustavnemu sodišču ni treba opredeliti do pravilnosti ali ustavnosti navedenih razlag. Dejstvo, da je izpodbijana določba ZST v taki meri nejasna, da z uporabo uveljavljenih razlagalnih argumentov ni mogoče nedvoumno ugotoviti njene vsebine, predstavlja grožnjo za pravno varnost.
16. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, je zakonodajalec z namenom uskladitve določb ZST z določbami ZPP sprejel novelo ZPP in z določbo 3. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 96/02 – ZPP-A) v 108. členu ZPP dodal nov šesti odstavek, ki se glasi: “Z zakonom se lahko poleg obveznosti plačila in predložitve dokazila o plačilu sodne takse za tožbo ali drugo vlogo določi tudi, da bo sodišče štelo vlogo za umaknjeno, če ne bo dopolnjena s predložitvijo dokazila o plačilu. V takem primeru mora sodišče stranko posebej opozoriti na pravne posledice, če dokazilo o plačilu ne bo predloženo.” Določba, ki jo je zakonodajalec sicer sprejel z namenom, da bi uskladil določbe ZPP z določbami ZST, le napotuje na druge zakone, ki lahko določijo domnevo umika, ne daje pa odgovora na vprašanje, kako razlagati besedilo izpodbijane določbe ZST.
17. Glede na navedeno je določba prvega odstavka 8. člena ZST v neskladju z 2. členom ustave, zato jo je ustavno sodišče razveljavilo. Ker jo je razveljavilo že iz tega razloga, je ni bilo treba presojati z vidika skladnosti z drugimi ustavnimi določbami.

18. Predlagatelj je zahteval tudi oceno ustavnosti tretjega odstavka 32.a člena ZST. Ta določa, da je v primeru, da se vloga šteje za umaknjeno, ker taksa ni bila plačana oziroma ker ni bilo predloženo dokazilo o plačilu takse, stranka dolžna za vlogo plačati četrtino takse, ki je določena s tem zakonom, ni pa dolžna plačati kazenske takse. Predlagatelj za zatrjevano neustavnost te določbe ne navaja nobenih argumentov, navaja le, da jo izpodbija skupaj z določbo prvega odstavka 8. člen ZST, ker meni, da se veže nanjo. Določba tretjega odstavka 32.a člena ZST res ureja dolžnost plačila takse tudi za primere domneve umika, ki naj bi jih določal razveljavljeni prvi odstavek 8. člena ZST, uporablja pa se tudi v povezavi z določbami drugih zakonov (npr. četrtim odstavkom 180. člena in drugim odstavkom 497. člena ZPP, četrtega odstavka 40. člena ZIZ ter prvega odstavka 30. člena ZSReg). Ugotovitev neustavnosti in razveljavitev določbe prvega odstavka 8. člen ZST, torej ne pomeni, da je določba tretjega odstavka 32.a člena ZST ostala brez pomena in zato ne narekuje njene razveljavitve. Zgolj vsebinska povezanost z razveljavljeno določbo ZST pa ne pomeni, da je v neskladju z ustavo.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 43. člena ZustS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Marijan Pavčnik, Pravni in ustavni temelji prava, Ustavno sodstvo (2000), str. 403.