Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik mag. Dušan Semolič, na seji dne 4. decembra 2003

Drugi odstavek 29. člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 7/99, 59/01, 55/03 in 110/03 ur.p.b.) ni v neskladju z Ustavo.

1. Predlagateljica izpodbija drugi odstavek 29. člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju: ZBan), ki določa, da delavci banke ne morejo biti člani nadzornega sveta te banke. Zatrjuje kršitev 75. člena, smiselno pa tudi kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave. Navaja, da izpodbijana določba zaposlenim v bankah omejuje pravice, ki jih sicer delavcem zagotavlja Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZSDU), s čimer je kršeno načelo univerzalnosti pravice iz 75. člena Ustave. Ob tem navaja, da ZSDU v drugem odstavku 1. člena sicer dopušča drugačno ureditev uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju bank, vendar pa mora specifična ureditev ustrezati posebnostim dejavnosti bank. Meni, da ni nobene povezave med posebnostmi v poslovanju bank in omejitvijo pravice zaposlenih v bankah do svojih predstavnikov v nadzornem svetu banke. Funkcija nadzornega sveta v banki se ne razlikuje od funkcije, ki jo imajo nadzorni sveti v drugih gospodarskih družbah, poleg tega pa imajo delavski predstavniki v nadzornih svetih enake dolžnosti in odgovornosti kot predstavniki lastnikov. Izpodbijana določba postavlja zato po mnenju predlagatelja zaposlene v bankah v neenakopraven položaj z delavci drugih gospodarskih družb, ne da bi za to obstajali utemeljeni razlogi. V vlogi z dne 21. 6. 2002 predlagateljica znova poudarja, da ni razlogov za prepoved sodelovanja delavskih predstavnikov v nadzornem svetu banke. Meni pa, da lahko, če obstajajo utemeljeni formalni in vsebinski razlogi za to, da delavci banke ne morejo biti delavski predstavniki v nadzornem svetu banke, ki jih sama sicer ne pozna, ZBan določi, da so lahko delavci v nadzornih svetih bank zastopani samo po predstavnikih, ki ne bi bili delavci te banke. Ob tem opozarja, da ZSDU ne določa, kdo lahko opravlja funkcijo delavskega predstavnika v nadzornem svetu, kar pomeni, da so lahko to tudi osebe, ki niso zaposlene v družbi, v vsakem primeru pa le osebe, ki izpolnjujejo pogoje iz 263. člena določbe Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZGD).
2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da je bil zakonodajalec na podlagi določbe drugega odstavka 1. člena ZSDU pooblaščen soupravljanje delavcev v bankah urediti drugače od splošne ureditve. Pri tem je od vseh možnih načinov sodelovanja pri upravljanju drugače uredil le sodelovanje delavcev v organih družbe. Opozarja na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-302/97 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 61/2000 in OdlUS IX, 158), iz katere izhaja, da bi bila zakonska ureditev skladna s 75. členom Ustave, četudi ne bi predvidevala pravice do sodelovanja delavcev v nadzornem svetu družbe. Razlog za posebno ureditev je v posebnostih bančne dejavnosti. Da bančne dejavnosti ne gre enačiti z opravljanjem gospodarskih dejavnosti v gospodarskih družbah, izhaja že iz 14. člena ZBan, ki določa, da se določbe ZGD, ki veljajo za delniško družbo, za banke uporabljajo le, če ni z ZBan določeno drugače. Glede na to je ZBan v 29. členu določil vrsto nezdružljivosti s članstvom v nadzornem svetu banke, med drugim tudi prepoved članstva predstavnikov delavcev v nadzornem svetu banke. Razlikovanju zato ni mogoče očitati samovoljnosti in s tem kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
3. Vlada navaja, da se izpodbijana določba res razlikuje od ureditve v 78. členu ZSDU, ki določa, da se sodelovanje delavcev pri upravljanju v organih družbe uresničuje po predstavnikih delavcev v nadzornem svetu družbe, vendar pa je na podlagi 1. člena ZDSU za delavce v bankah to pravico mogoče urediti tudi drugače ali pa jo v celoti izključiti. Slednje je storil izpodbijani ZBan, razlog za posebno ureditev pa naj bi bil v nezdružljivosti opravljanja nadzorne funkcije v banki s statusom delavca v tej banki. Ne glede na to Vlada meni, da so delavci obveščeni o vseh pomembnih zadevah v banki.
4. Banka Slovenije meni, da je skladno z jezikovno razlago izpodbijano določbo mogoče razumeti tako, da so delavci bank v nadzornih svetih bank lahko zastopani po zunanjih predstavnikih, vendar pa ob takšni razlagi verjetno ne bi bil dosežen namen soupravljanja, saj si je težko predstavljati, da bi lahko zunanji predstavnik zastopal interese delavcev banke. Poleg tega zaradi konflikta interesov to nikakor ne bi mogel biti delavec druge banke. Razlog za drugačno ureditev soupravljalskih pravic delavcev v bankah pa je po njenem mnenju v posebnih nalogah nadzornega sveta bank, kot izhajajo iz 30. in 31. člena ZBan, v primerjavi z nalogami nadzornega sveta v navadni delniški družbi. Pri tem je ključna dodatna pristojnost dajanja soglasja k določitvi poslovne politike banke, saj lahko pride do konflikta interesov člana nadzornega sveta kot oblikovalca poslovne politike banke oziroma kot delavca banke, ki to politiko izvaja. Nadalje navaja, da je posebnost bančne dejavnosti zlasti v tem, da banke upravljajo s tujim denarjem, pri poslovanju pa so izpostavljene številnim tveganjem. Pri tem je za varno poslovanje bank primarnega pomena ustrezno upravljanje bank, kar odraža tudi ZBan, ki postavlja posebne omejitve glede oseb, ki so lahko člani nadzornega sveta banke, in to ne samo v zvezi z delavci banke (prvi odstavek 29. člena). Pri tem je bistveno, da člani nadzornega sveta banke ne morejo biti osebe, katerih interesi bi utegnili biti nasprotni interesom banke, in osebe, ki so dolžniki te banke. Meni tudi, da bi lahko morebitna ureditev, ki bi delavcem banke omogočala imeti predstavnike v nadzornem svetu banke, zmanjšala zaupanje varčevalcev v banko. Opozarja pa tudi na to, da je prispevek delavcev k dohodkom banke bistveno nižji kot v realnem gospodarstvu.
5. Ministrstvo za finance meni, da izpodbijana določba na splošno izključuje možnost, da bi bili v nadzornih svetih bank predstavniki delavcev. Razlog za drugačno ureditev po mnenju Ministrstva je v posebni dejavnosti bank. Sprejemanje depozitov in dajanje kreditov iz teh sredstev zahteva namreč posebno varno in skrbno poslovanje. To, da dejavnost bank lahko predstavlja razlog za drugačno ureditev določenih vprašanj za banke kot za druge gospodarske družbe, pa naj bi izhajalo že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-91/98 z dne 16. 7. 1999 (Uradni list RS, št. 61/99 in OdlUS VIII,196).
6. Združenje bank Slovenije je Ustavno sodišče obvestilo, da razume večina bank v Sloveniji izpodbijano določbo tako, da ta na splošno izključuje možnost, da bi imeli delavci bank svoje predstavnike v nadzornih svetih bank. Tudi v praksi v nadzornih svetih bank ni predstavnikov delavcev. Meni tudi, da je možnost, da bi bili delavci bank v nadzornih svetih zastopani po zunanjih predstavnikih, povsem nesprejemljiva, saj nadzorni svet banke obravnava zaupne podatke. Razlog za posebno ureditev naj bi bil v dejavnosti bank, ki zaradi gospodarjenja z javnimi sredstvi zahteva posebno varnost poslovanja, in v posebnih nalogah in obveznostih nadzornih svetov bank, pri čemer opozarja na 30., 81. in 83. člen ZBan.

7. Predlagateljica izpodbija drugi odstavek 29. člena ZBan. Izpodbijana določba se glasi: “Ne glede na določbe zakona, ki urejajo udeležbo delavcev pri upravljanju, delavci banke ne morejo biti člani nadzornega sveta te banke.” Temeljni očitek predlagateljice izpodbijani ureditvi je, da brez utemeljenih razlogov delavcem bank onemogoča, da bi imeli svoje predstavnike v nadzornih svetih bank. Izpodbijano določbo si torej razlaga tako, kot da na splošno izključuje možnost, da bi imeli delavci svoje predstavnike v nadzornih svetih bank. Ob tem navaja, da lahko, če obstajajo utemeljeni formalni in vsebinski razlogi za to, da delavci banke ne morejo biti delavski predstavniki v nadzornem svetu banke, ZBan določi, da so lahko delavci v nadzornih svetih bank zastopani po predstavnikih, ki ne bi bili delavci te banke. Iz navedenega je mogoče povzeti, da izpodbija predlagateljica omenjeno določbo zato, ker naj bi na splošno onemogočala, da bi imeli delavci bank v nadzornih svetih bank svoje predstavnike, načeloma pa ne nasprotuje ureditvi, ki bi delavcem banke omogočala, da so v nadzornem svetu banke zastopani po predstavnikih, ki niso delavci te banke. Glede na to je treba v tej zadevi najprej ugotoviti, ali si predlagateljica sploh pravilno razlaga izpodbijano določbo oziroma, ali ureditev, ki naj bi bila glede na njene navedbe sprejemljiva, ne izhaja že iz same izpodbijane določbe.
8. Temeljni zakon, ki ureja udeležbo delavcev pri upravljanju, je ZSDU. Iz 3. člena tega zakona izhaja, da uresničujejo delavci pravice v zvezi s sodelovanjem delavcev pri upravljanju tudi prek predstavnikov delavcev v organih družbe. Podrobneje je nato sodelovanje delavcev v organih družbe urejeno v V. poglavju tega zakona. Pri tem je v 78. členu ZSDU najprej na splošno določeno, da se sodelovanje delavcev pri upravljanju v organih družbe uresničuje prek predstavnikov delavcev v nadzornem svetu družbe oziroma v nadzornem odboru zadruge, lahko pa tudi prek predstavnikov delavcev v upravi družbe. Konkretno se na sodelovanje delavcev v nadzornem svetu nanašata 79. in 80. člen ZSDU. Pri tem se prvi odstavek 79. člena ZSDU nanaša na določitev števila predstavnikov delavcev v nadzornem svetu in določitev odločujočega glasu predsednika nadzornega sveta kot predstavnika delničarjev. Drugi in tretji odstavek 79. člena ZSDU se nanašata na izvolitev in odpoklic predstavnikov delavcev, ki so člani nadzornega sveta. Člen 80 ZSDU pa določa, da člani nadzornega sveta, ki so predstavniki delavcev, zastopajo interese vseh delavcev v okviru pooblastil, ki jih ima nadzorni svet, v skladu s posebnim zakonom in statutom družbe. Iz navedenega je mogoče povzeti, da ZSDU v vseh določbah, ki se nanašajo na sodelovanje delavcev v nadzornem svetu družbe, govori o predstavnikih delavcev, ne da bi pri tem določal kakršnekoli omejitve v zvezi s tem, kdo so lahko te osebe. V samem ZSDU ni videti ovir za to, da ne bi mogli biti predstavniki delavcev v nadzornem svetu tako zaposleni v družbi kot zunanji člani. Takšna omejitev tudi ne izhaja iz določb 263. in 268. člena ZGD, s katerima so določeni posebni pogoji za člane nadzornega sveta, ki jih je treba upoštevati tudi pri izbiri predstavnikov delavcev, ki bodo člani nadzornega sveta. Ob tem velja dodati, da je v literaturi mogoče zaslediti stališča, da bi bilo treba svete delavcev kot organe, ki volijo predstavnike delavcev, ki so člani nadzornega sveta (drugi odstavek 79. člena ZSDU), celo vzpodbuditi k imenovanju predstavnikov delavcev izven kroga zaposlenih v podjetju.(*1)
9. Prvi, tretji, četrti in peti odstavek 29. člena ZBan določajo posebne pogoje za člane nadzornih svetov bank. V tem smislu je treba razumeti tudi izpodbijano določbo. Ta ne izključuje, da bi imeli delavci v nadzornem svetu svoje predstavnike. Iz nje izhaja, da so lahko delavci zastopani po zunanjih predstavnikih. Takšen zaključek izhaja že iz jezikovne razlage, po kateri pojma delavec banke ni mogoče razlagati drugače, kot da gre za osebo, zaposleno v tej banki. Do takšnega rezultata pripelje tudi upoštevanje dejstva, da so določbe ZSDU, ki urejajo sodelovanje delavcev v nadzornih svetih družb, in izpodbijana določba ZBan o sodelovanju delavcev v nadzornem svetu banke, v razmerju splošnih (generalnih) določb in posebne (specialne) določbe. Argumentum a contrario (sklepanje po nasprotnem razlogovanju) nam pove, da lahko specialno pravilo vedno uporabimo samo za primer, ki je v njem izrecno opredeljen. V nasprotnem primeru je treba uporabiti splošno pravilo.(*2) Izpodbijana določba, ki v zvezi s članstvom v nadzornem svetu banke izrecno govori le o delavcih določene (“te”) banke, zato ne more izključiti uporabe določb ZSDU, kolikor iz njih izhaja, da so lahko predstavniki delavcev v nadzornih svetih družb tudi osebe, ki niso zaposlene v tej družbi. To pa pomeni, da je mogoče izpodbijano določbo razumeti le tako, da onemogoča, da bi bili predstavniki delavcev v nadzornem svetu določene banke delavci te banke, ne pa tudi tega, da bi bili delavci banke v nadzornem svetu banke zastopani po osebah, ki niso zaposlene v tej banki. Na drugačno razlago ne napotuje niti morebiten namen zakonodajalca, da z uzakonitvijo takšne določbe na splošno izključi možnost, da bi imeli delavci bank v nadzornih svetih bank svoje predstavnike. Pravne norme namreč ni mogoče razlagati v skladu z namenom, ki ga zakonodajalec predpostavlja oziroma si ga morda celo želi, če takšen namen ne izhaja že iz jezikovne razlage pravnega besedila.
10. Glede na navedeno predlagateljica zmotno meni, da izpodbijana določba na splošno izključuje možnost, da bi imeli delavci bank v nadzornih svetih bank svoje predstavnike. Izpodbijana določba sicer res preprečuje, da bi bili predstavniki delavcev v nadzornem svetu določene banke zaposleni v tej banki, ne izključuje pa možnosti, da bi bili zastopani po zunanjih predstavnikih. Iz razlogov, ki jih navaja predlagateljica, torej izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati neskladja z Ustavo. Ustavnosti ureditve, v skladu s katero so lahko delavci bank v nadzornih svetih bank zastopani le po zunanjih predstavnikih, pa Ustavno sodišče v tej zadevi ni presojalo. Iz navedb predlagateljice namreč izhaja, da takšni ureditvi ne nasprotuje, Ustavno sodišče pa je o zadevi odločalo zgolj v okviru predlagateljičine zahteve.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Aleksandra Gregorič, Marko Simoneti, Priporočila vladanja podjetjem v državah EU in njihov pomen za Slovenijo, Zbornik znanstvenih razprav, Pravna fakulteta, Ljubljana 2003, str. 209.
(*2) Marijan Pavčnik, Pravni in ustavni temelji prava, Ustavno sodstvo (2000), str. 420.