Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Petrol, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Mitja Ulčar, odvetnik v Kranju, na seji dne 4. decembra 2003

Prvi odstavek 6. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Brda (Uradno glasilo, št. 13/96, 8/97, 13/97 in 9/2000) se v delu, ki določa obremenitev prodaje naftnih derivatov s številom točk, razveljavi.

1. Pobudnica ima na območju Občine Brda tri bencinske servise in kot zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča izpodbija prvi odstavek 6. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Brda (v nadaljevanju: Odlok) v delu, ki določa obremenitev prodaje naftnih derivatov s številom točk. Izpodbijana določba Odloka naj bi prodajo naftnih derivatov že od leta 1996 bremenila z občutno višjim številom točk za odmero tega nadomestila kot druge podobne dejavnosti. Pri točkovanju naj bi upoštevala dejavnost, ki se opravlja v poslovnih prostorih, čeprav to ni povezano z lastnostmi zemljišča, kot to predvideva 61. člen Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84). Odlok naj bi bil zato v izpodbijanem delu v neskladju s 147. in s 153. členom Ustave. Izpodbijana določba Odloka naj bi merilo uporabila arbitrarno, saj brez razumnega razloga zelo različno obremenjuje zavezance, ki opravljajo primerljive dejavnosti. To naj bi potrjevalo pogosto spreminjanje števila točk, saj je bila prodaja naftnih derivatov leta 1996 točkovana s 16 500 točkami (druge primerljive dejavnosti z 900 točkami), maja leta 1997 je bilo za prodajo naftnih derivatov določenih 1750 točk (za druge primerljive dejavnosti 300 točk), avgusta istega leta 5000 točk (za druge primerljive dejavnosti še vedno 300 točk), leta 1998 je bilo predpisanih 5000 točk (za druge primerljive dejavnosti manj, to je od 90 do 300 točk) in leta 2000 je bilo od 5000 do 6000 točk (za druge primerljive dejavnosti še manj, to je od 75 do 150 točk). Pobudnica navaja, da na bencinskih servisih prodaja tudi drugo trgovsko blago, zato se ne razlikuje od trgovcev. Cene naftnih derivatov naj bi bile predpisane, zato ji le druga prodaja na drobno prinaša dobiček. Tudi v drugih občinah naj bi iz tega naslova plačevala bistveno nižje obveznosti. Zaradi izpodbijane določbe Odloka naj bi bila v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi trgovci, kar je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ker so zaradi ukrepa lokalne skupnosti njeni fiksni stroški višji, kot jih imajo drugi trgovci, naj bi bila izpodbijana določba Odloka v neskladju tudi s 45. členom Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 56/99 – ZPOmK) in s 74. členom Ustave. Pobudnica zatrjuje še neskladnost izpodbijane določbe Odloka z 2. in s 67. členom Ustave, vendar ne navaja posebnih razlogov. Zoper odločitve o odmeri dajatve naj bi vlagala pravna sredstva, vendar odločba iz leta 1997 še ni pravnomočna. Predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijano določbo Odloka odpravi ali podrejeno razveljavi in njeno dejavnost točkuje na predlagan način.
2. Občina Brda odgovarja, da nadomestilo predstavlja eno izmed oblik rente, ker se po predpisih odmerja tudi glede na smotrno izkoriščanje stavbnih zemljišč in druge okoliščine, ki vplivajo na njihovo namembnost. Pri pripravi Odloka naj bi upoštevala merila, ki so operacionalizirana v Dogovoru o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86), in hkrati določila druga merila, ki upoštevajo temeljni namen te dajatve. Za razlikovanje stavbnih zemljišč glede na njihovo lego in smotrno izrabo naj bi upoštevala prostorski plan, izvedbene prostorske akte in lokacijske dokumentacije. Prav slednje naj bi določale namen rabe zemljišč za znane investitorje, kar pomeni, da je merilo namembnosti zemljišč upoštevano na najbolj neposreden način. Stavbna zemljišča naj bi nato ustrezno točkovala glede na oceno izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka v gospodarski dejavnosti, zato arbitrarnosti pri sprejemanju izpodbijane določbe Odloka ni bilo.

3. Pobudnica kot zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča izkazuje pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Po 5. točki prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZUreP-1) je prenehal veljati Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ97), razen prve alineje 56. člena v delu, ki se nanaša na nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Na podlagi te določbe ZSZ97 je v veljavi ureditev plačevanja nadomestila, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ84. Tej ureditvi sta 180. člen ZUreP-1 in 218. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZGO-1) dodala opredelitve stavbnih zemljišč, za katera se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča lahko odmerja. Po 218. členu ZGO-1 so bile občine dolžne uskladiti odloke s citirano določbo. V občinah, ki odlokov niso uskladile, se pri odmeri nadomestila uporablja citirana določba ZGO-1.
5. Občina Brda Odloka ni uskladila. Vendar gre v obravnavanem primeru za zazidano stavbno zemljišče, torej gradbeno parcelo z zgrajenim objektom, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, zato je po 218. členu ZGO-1 odmera nadomestila zanj predvidena. Po 5. členu Odloka se pri določanju njegove višine upošteva površina poslovnih prostorov, namen njihove uporabe in vrednost točke. Tabela iz 6. člena Odloka določa število točk, s katerimi se vrednotijo poslovni prostori glede na namen njihove uporabe. Prodaja naftnih derivatov je v 1. območju točkovana s 5000 točkami in v 2. območju s 6000 točkami (obe območji predstavljajo taksativno našteta naselja – 3. člen Odloka). Po drugem odstavku 6. člena Odloka je število točk določeno na podlagi analize podatkov o tem, v kakšnem obsegu, s kakšno pogostostjo in intenziteto so pri izvajanju poslovnih dejavnosti uporabljeni komunalni in drugi infrastrukturni objekti, na katere so poslovni objekti priključeni. V 7. členu Odlok določa, da se nadomestilo izračuna tako, da se število točk, s katerimi je ovrednoten namen uporabe poslovnih prostorov, pomnoži s površino teh prostorov in z vrednostjo točke.
6. Pobudnica izpodbijani določbi Odloka očita predvsem, da jo obremenjuje z občutno višjim številom točk kot skupino zavezancev, ki opravljajo primerljive dejavnosti, kar je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni, da je obremenjeno njeno pridobivanje dohodka in ne stavbno zemljišče (njegove prednosti in slabosti), kot to predvideva 61. člen ZSZ84.
7. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-355/98 z dne 22. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 56) že ocenilo, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi tretje alinee 61. člena ZSZ84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni povezavi s predmetom urejanja: logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Vendar načelo enakosti pred zakonom terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem zvezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev normodajalec nalaga posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti tako, da do konca izpelje logiko, ki upravičuje razlikovanje: višina obveznosti mora biti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija.
8. Odlok v drugem odstavku 6. člena, ki velja nespremenjen že od leta 1996, pojasnjuje, da je število točk določeno na osnovi analize podatkov o uporabi komunalnih naprav, na katere so priključeni posamezni poslovni objekti. Vendar Občina sama zatrjuje, da je pri točkovanju dejavnosti upoštevala kriterije, ki so predvideni v 61. členu ZSZ84, torej lego zemljišč, na katerih so poslovni objekti, njihovo smotrno rabo in namembnost ter možnosti za pridobivanje izjemnih dohodkov v gospodarskih dejavnostih zaradi lokacije zemljišč. Pri tem Občina večkratnih razlik pri obremenjevanju zavezancev ni pojasnila. Potrdila je, da so posamezne dejavnosti “ustrezno” točkovane tudi glede na “oceno” izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka. Ker gre v tem primeru za večkratne razlike v obremenitvi posameznih zavezancev, lahko izpodbijana določba Odloka prestane v prejšnji točki določen preizkus le, če bi normodajalec v postopku ustavnosodne presoje navedel podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Ker normodajalec s sklicevanjem na “ustrezno oceno” takšnih podatkov ni navedel, bi lahko Ustavno sodišče upoštevalo podatke iz gradiva v normodajnem postopku ali podatke, ki so mu dostopni na kakšen drug način. Vendar Ustavno sodišče v tem primeru ni imelo na razpolago nikakršnih podatkov, ki bi utemeljevali predpisane večkratne razlike v obremenitvah zavezancev. Izpodbijana ureditev je zato v delu, ki določa obremenitev pobudnice, v neskladju z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave, zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo. Ker jo je razveljavilo že iz tega razloga, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnice.
9. Pobudnica je predlagala odpravo izpodbijane določbe Odloka. Po 45. členu ZUstS Ustavno sodišče odpravi protiustaven predpis, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. V navedenem primeru se je Ustavno sodišče odločilo za razveljavitev. Ocenilo je, da bi bile posledice morebitne odprave za Občino, težje od posledic, ki so nastale pobudnici (podobno Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-68/99 z dne 8. 7. 1999 – Uradni list RS, št. 60/99 in OdlUS VIII, 176). Razveljavitev pomeni, da naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije preneha veljati posebna ureditev za prodajo naftnih derivatov in da se tudi ta točkuje kot dejavnosti iz 9. točke tabele iz 6. člena Odloka (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-355/98).

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.