Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 26. januarja 2004

1. Zahteva za oceno ustavnosti Odloka o razpisu naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02-28 (Uradni list RS, št. 135/03) se zavrže.
2. Državni zbor naj določi nov dan razpisa naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02-28, od katerega začnejo teči roki za opravila, potrebna za izvedbo referenduma, in dan glasovanja na referendumu.
3. Do uveljavitve akta, s katerim bo Državni zbor izvršil 2. točko izreka, se izvrševanje Odloka o razpisu naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02-28 zadrži.
4. Ta sklep začne učinkovati z dnem vročitve Državnemu zboru.

1. Predlagatelji izpodbijajo Odlok o razpisu naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-246/02-28 (v nadaljevanju: Odlok), ker naj bi bil v neskladju s prvim odstavkom 90. člena in s prvim odstavkom 63. člena Ustave. V dopolnitvi zahteve, ki jo je podpisal prvopodpisani poslanec, je predlagano, naj Ustavno sodišče presodi ustavnost izpodbijanega odloka tudi z vidika varstva človekovih pravic, kakor jih zagotavlja Ustava tudi na podlagi 13. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – UZITUL).
2. Menijo, da sta za zakonodajni referendum po 90. členu Ustave bistvena dva elementa. Prvi je odločanje o vprašanju, ki se ureja z zakonom. Drugi pa je pravna obveznost sprejete odločitve za Državni zbor, kar pomeni, da morajo referendumske odločitve učinkovati, to je, povzročiti morajo pravne posledice. Predlagatelji ocenjujejo, da je prvi element zakonodajnega referenduma izpolnjen, to pa ne velja za drugi element. Morebitna zavrnitev Zakona o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 (v nadaljevanju: ZIOdlUS246/02) na referendumu naj ne bi povzročila nobenih pravnih posledic, ki bi zavezovale Državni zbor. Namen predlagateljev referenduma naj bi bil namreč v tem, da se ZIOdlUS246/02 zavrne in tako prepreči izdajanje dopolnilnih odločb. Ker pa mora Ministrstvo za notranje zadeve po sklepu Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 začeti z izdajanjem dopolnilnih odločb takoj, naj referendum ne bi imel pravnih posledic ne glede na njegov izid. Dopolnilne odločbe bi bile bodisi že izdane, čeprav Zakon še ne bi bil potrjen na referendumu, bodisi bi jih moralo Ministrstvo izdati, pa čeprav bi bil Zakon na referendumu zavrnjen. Zato predlagatelji menijo, da bi moralo Ustavno sodišče presoditi, "ali so za varstvo ustavnosti pomembnejši in zadostni razlogi, ki zahtevajo razpis referenduma, če ga zahteva zadostno število predlagateljev, pa čeprav to ne bo referendum z obveznimi učinki, ali pa je pomembnejše, da se spoštuje, da so referendumske odločitve izvedene glede tistih vprašanj, o katerih bo odločitev volivcev lahko ustvarila obvezne učinke, in da torej ne gre le za izražanje volje volivcev, temveč je ustavni namen uveljavitev odločitev oziroma prelitje le-teh v obvezne odločitve oziroma imajo pravne posledice".
3. Predlagatelji menijo, da je mogoče pričakovati, da bo v javni razpravi v času do referenduma prišlo do izbruhov nestrpnosti oziroma da bo javna razprava pripomogla k nadaljnjemu vzpodbujanju neenakopravnosti in nestrpnosti, kar je izrecno prepovedano s prvim odstavkom 63. člena Ustave. Zatrjujejo, da je take predvidljive izbruhe nestrpnosti treba presojati v luči dejstva, da referendum ne bo imel nobenih pravnih učinkov. Zato naj bi bil Odlok v neskladju s prvim odstavkom 63. člena Ustave. Predlagatelji menijo, da bi v primeru, če bi referendum imel pravne učinke in bi bil zavezujoč, čeprav ob predvidljivi domnevi, da bo v postopku javne razprave prišlo do izbruhov nestrpnosti in vzpodbujanja k neenakopravnosti, ta domneva sama po sebi ne mogla pripeljati do sklepa, da je Odlok v neskladju z Ustavo.
4. Predsednik Državnega zbora na navedbe v zahtevi odgovarja, da je Državni Zbor sprejel izpodbijani odlok na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave ter na podlagi 16. in 22. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRLI) in na podlagi 108. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 – PoDZ-1). Meni, da sam Odlok kot akt Državnega zbora ni ne v materialnem ne v formalnem pogledu v neskladju z Ustavo. Meni pa, da je predlog za začasno zadržanje utemeljen. Podobnega mnenja je tudi Vlada.
5. Predlagatelji razpisa referenduma menijo, da bi moralo Ustavno sodišče zahtevo za oceno Ustavnosti Odloka s predlogom za njegovo zadržanje zavreči.

6. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-257/03 z dne 9. 1. 2003 o začasnem zadržanju Odloka navedlo, da mora najprej odgovoriti na vprašanje, ali skupina poslank in poslancev sploh lahko vloži zahtevo za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti Odloka na podlagi druge alineje prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Da odlok, s katerim Državni zbor razpiše referendum, je predpis, pa je Ustavno sodišče že odločilo (odločba št. U-I-266/95 z dne 20. 11. 1995, Uradni list RS, št. 69/95 in OdlUS IV, 116).
7. Predlagatelji izpodbijajo Odlok, vendar po vsebini izpodbijajo ustavnost zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma. Ustava v 160. členu določa pristojnosti Ustavnega sodišča. Enako ureja njegove pristojnosti tudi 21. člen ZUstS. Pristojnosti niso navedene taksativno, temveč že Ustava dopušča, da Ustavno sodišče odloča tudi o drugih zadevah, ki so mu naložene z Ustavo ali z zakoni. Kadar so Ustavnemu sodišču naložene takšne posebne pristojnosti, akt, s katerim se mu naloži odločanje o neki zadevi, določa tudi, kdo, kdaj in pod kakšnimi pogoji lahko začne postopek ustavnosodne presoje.(*1)
8. Ena od posebnih pristojnosti Ustavnega sodišča je določena s 16. členom ZRLI. Z njim je Ustavnemu sodišču naloženo, da odloča o zahtevi Državnega zbora za oceno ustavnosti vsebine zahteve za razpis zakonodajnega referenduma oziroma o tem, ali bi zaradi odložitve oziroma zavrnitve uveljavitve zakona lahko nastale protiustavne posledice. ZRLI torej nalaga Ustavnemu sodišču posebno vrsto presoje, določa, kdaj se ta lahko zahteva, izrecno pa določa tudi upravičenega predlagatelja za začetek postopka presoje. V prvem odstavku 16. člena določa kot upravičenega predlagatelja Državni zbor. ZRLI določa tudi razloge, zaradi katerih se lahko zahteva ustavnosodna presoja. Nanje je Ustavno sodišče pri presoji vezano.
9. Gre torej za posebno zakonsko ureditev (lex specialis) v razmerju do 21. in 23. člena ZUstS oziroma za določbo, ki posebej za obravnavani primer ureja pristojnost Ustavnega sodišča, upravičenega predlagatelja in razloge izpodbijanja. Ker posebna ureditev izključuje uporabo splošne (lex specialis derogat legi generali), prvi odstavek 23. člena ZUstS ne daje pravne podlage skupini poslancev za vložitev zahteve za oceno ustavnosti Odloka, ker naj bi zaradi izvedbe referenduma nastale protiustavne posledice.
10. Razlaga, po kateri bi bilo omogočeno, da tretjina poslancev z izpodbijanjem odloka o razpisu referenduma doseže isto, kar se lahko doseže na podlagi zahteve iz 16. člena ZRLI, bi bila tudi v neskladju z drugim odstavkom 90. člena Ustave, po katerem Državni zbor mora razpisati referendum, če to zahteva Državni svet, trideset poslancev oziroma 40.000 volivcev. To njegovo obveznost za določen čas lahko odloži le presoja Ustavnega sodišča po 16. členu ZRLI. Če Ustavno sodišče ugotovi, da vsebina zahteve ni v neskladju z Ustavo oziroma da ne bi nastale protiustavne posledice, mora Državni zbor najpozneje v sedmih dneh razpisati referendum. Ta njegova obveznost izhaja že iz Ustave, zato bi zavračanje njene izpolnitve pomenilo kršitev drugega odstavka 90. člena Ustave. Posamezni poslanec ali skupina poslank in poslancev ima samo pravico predlagati Državnemu zboru, naj v skladu s 16. členom ZRLI vloži zahtevo. Če je Državni zbor ne vloži, ne more tega storiti skupina poslank in poslancev. Zato skupina poslank in poslancev tudi v zahtevi za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti odloka, s katerim se razpiše zakonodajni referendum, ne more uveljavljati protiustavnosti, ki bi jo lahko uveljavljal le Državni zbor na podlagi 16. člena ZRLI. Drugačna razlaga bi pomenila, da bi lahko skupina poslank in poslancev preprečila razpis zakonodajnega referenduma, ki ga Državni zbor mora razpisati.
11. Ker skupina poslank in poslancev na podlagi druge alineje prvega odstavka 23. člena ZUstS ni upravičena vložiti zahteve za oceno odloka, s katerim se razpiše zakonodajni referendum, je Ustavno sodišče zahtevo skupine poslank in poslancev za oceno ustavnosti Odloka zavrglo. To ne pomeni, da odloka, s katerim se razpiše zakonodajni referendum, ne bi bilo mogoče izpodbijati. Vendar se Ustavnemu sodišču v tem primeru ni bilo treba spuščati v vprašanja, kdo in pod kakšnimi pogoji bi lahko začel postopek oziroma vložil pobudo za začetek postopka ustavnosodne presoje.
12. Ker je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo, se mu ni bilo treba opredeliti do tega, ali je bila dopolnitev zahteve glede na to, da jo je podpisal samo en poslanec, pravilno vložena.
13. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-257/03 začasno zadržalo izvrševanje Odloka, zato se opravila, potrebna za izvedbo referenduma, niso izvajala. V času zadržanja niso tekli roki za izvedbo posameznih opravil, zato III. točke Odloka, v kateri je bil določen dan, od katerega začnejo teči roki za posamezna referendumska opravila, in IV. točke Odloka, v kateri je bil določen dan glasovanja, ni več mogoče uporabiti za izvedbo referenduma. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS Državnemu zboru naložilo, naj določi nov dan razpisa referenduma, od katerega začnejo teči roki (III. točka Odloka), ter nov dan glasovanja na referendumu (IV. točka Odloka). Do uveljavitve akta, s katerim bo Državni zbor določil nove roke, je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje Odloka. Zadržanje izvrševanja Odloka je potrebno, ker bi z začetkom učinkovanja tega sklepa prenehalo začasno zadržanje izvrševanja Odloka, ki pa ga iz prej navedenih razlogov ni mogoče izvrševati.

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

(*1) Tako na primer že Ustava določa v drugem odstavku 160. člena pristojnost za presojo skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo v postopku njene ratifikacije, določa pa tudi, kdo lahko začne postopek.