Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Javnega zavoda RTV Slovenija, ki ga zastopa Damjan Pavlin, odvetnik v Kranju, na seji dne 5. februarja 2004

1. Besede "in RTV prispevka" v prvem odstavku 82. člena in drugi odstavek 82. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 35/01) se razveljavijo.
2. Peti odstavek 82. člena Zakona o medijih ni v neskladju z Ustavo.
3. Pravilnik o merilih za financiranje programskih vsebin radijskih ali televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega ali študentskega pomena (Uradni list RS, št. 109/02) se razveljavi.
4. Razveljavitev iz 1. in 3. točke izreka začne učinkovati po poteku sedmih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnik je vložil pobudo za oceno ustavnosti v izreku te odločbe navedenih določb Zakona o medijih (v nadaljevanju: ZMed). Izpodbijanim določbam očita medsebojno neskladje ter neskladje z drugimi določbami ZMed in neskladje z določbami Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRTVS). Zato naj bi bile v neskladju z 2. členom Ustave (z načelom določnosti in jasnosti predpisov kot enim od načel pravne države). Izpodbijane določbe, zlasti drugi odstavek 82. člena, naj bi bile v neskladju tudi s 147. členom Ustave (davki), ker posegajo v "RTV prispevek", ki je javna dajatev in namenjena izključno za financiranje Radiotelevizije Slovenija (v nadaljevanju: RTVS). Pobudnik je 6. 2. 2003 pobudo dopolnil in jo razširil s predlogom za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o merilih za financiranje programskih vsebin radijskih ali televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega ali študentskega pomena (v nadaljevanju: Pravilnik). Zatrjuje kršitev 33. in 39. člena ter drugega odstavka 155. člena Ustave. Kršene naj bi bile tudi določbe 14. in 15. člena ZRTVS in določbe 223.b do 223.e člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96 in nasl. – v nadaljevanju: ZDavP). Poseg v 39. člen Ustave (svoboda izražanja) naj bi predstavljal zlasti drugi odstavek 82. člena ZMed, ker predpisuje uporabo dela "RTV prispevka" za druge namene, kot jih predpisuje četrti odstavek 14. člena ZRTVS. Zato naj bi bil v neskladju tudi s tem členom ZRTVS. Izpodbijane določbe pa naj bi bile v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, saj posegajo v pridobljene pravice RTVS. Pobudnik meni, da izpodbijane določbe posegajo tudi v lastninsko pravico zavezancev za plačilo "RTV prispevka". Izpodbijani pravilnik naj bi bil v neskladju z Ustavo iz istih razlogov kakor izpodbijane zakonske določbe. Poleg tega naj bi pristojni minister tudi presegel zakonska pooblastila.
2. Pobudnik je utemeljeval pravni interes za vložitev pobude predvsem z dejstvom, da je javni zavod, ki se v pomembnem delu financira iz posebnega prispevka za programe RTVS, ki ga predpisuje ZRTVS (14. člen). Šele v dopolnitvi pobude (vendar ne pri utemeljevanju pravnega interesa za vložitev pobude) navaja, da izpodbijane določbe ZMed posegajo v svobodo izražanja (39. člen Ustave), ki jo ima RTVS kot javni zavod.
3. Pobudnik je predlagal začasno zadržanje izvrševanja določb drugega odstavka 82. člena ZMed in določb Pravilnika.
4. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve je Ustavnemu sodišču poslal mnenje o navedbah v pobudi in gradivo iz zakonodajnega postopka za sprejem ZMed. V mnenju navaja, da utegnejo biti izpodbijane določbe v neskladju z Ustavo, na kar je opozarjal poslance že v zakonodajnem postopku. Z navedenimi pomisleki se je strinjal tudi Odbor Državnega zbora za kulturo, šolstvo, mladino, znanost in šport (v nadaljevanju: Odbor) in s sklepom priporočil Vladi, naj čimprej razreši vprašanje financiranja programov posebnega pomena (prvi odstavek 82. člena ZMed) tako, da zagotovi namensko rabo RTV prispevka v skladu z ZRTVS. Vlada se v svojem mnenju strinja, da so izpodbijane določbe ZMed sporne in neustrezne in podpira pobudo.

5. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) določa v prvem odstavku 24. člena, da lahko vsak vloži pisno pobudo, če izkaže pravni interes. Pravni interes za vložitev pobude je podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS).
6. Pobudnik v pobudi zatrjuje, da izpodbijane določbe ZMed posegajo v njen ustavni položaj oziroma kršijo 39. člen Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji so nosilke pravic tudi pravne osebe, kolikor se posamezne pravice glede na svojo naravo nanašajo nanje. Pobudnik je pravna oseba javnega prava (javni zavod). Zato se zastavlja vprašanje, ali je kot taka nosilka človekovih pravic in svoboščin. Z ZRTVS je RTVS ustanovljena kot javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena, ki opravlja javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti (1. člen). Z dejavnostmi, ki jih opredeljuje 3. člen ZRTVS, se uresničuje javni interes, kot ga opredeljuje 4. člen ZMed. Gre za dejavnost, ki temelji na svobodi izražanja (6. člen ZMed, prvi odstavek 39. člena Ustave) in služi uresničevanju pravice do javnega obveščanja in do obveščenosti (prva alineja prvega odstavka 4. člena ZMed). Temeljna funkcija RTVS je zagotoviti posameznikom uresničevanje njihovih ustavnih pravic iz 39. člena Ustave. Zato ima pobudnik v tem obsegu pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti določb ZMed, ki bi posegale v njen ustavni položaj. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Ustavno sodišče je predloga za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZMed oziroma Pravilnika s sklepoma št. U-I-106/01 z dne 12. 7. 2001 oziroma 11. 3. 2003 zavrnilo.

7. V prvem odstavku 39. člena Ustave je zagotovljena pravica do svobode izražanja vsakomur – fizičnim in pravnim osebam. Pravica do svobode izražanja zagotavlja fizičnim in pravnim osebam, ki se ukvarjajo z javnim obveščanjem, da svobodno zbirajo, sprejemajo in širijo informacije, misli, ideje in mnenja. Svoboda izražanja za javna glasila pomeni, da so neodvisna od vsakršnega državnega ali drugega nadzora in da ni dovoljena nikakršna cenzura od zunaj. Javna glasila opravljajo dejavnost, s katero zagotavljajo uresničevanje pravice do obveščenosti vsem državljanom in je namenjena ljudem, skupnosti (odločba št. Up-20/93 z dne 19. 6. 1997, OdlUS VI, 181). Ustavno sodišče je že poudarilo, da pomeni svoboda tiska enega od ključnih institucionalnih pogojev učinkovitosti demokratičnega procesa. Svobodni, od oblasti neodvisni tisk pomaga vzpostavljati in oblikovati nepristransko informirano javnost, pogojuje njeno sposobnost nadzirati vse veje oblasti ter zagotavlja učinkovito delovanje politične opozicije vsakokratni oblasti. Svobodni tisk s svojim delovanjem omogoča uravnoteženo ravnanje politične oblasti v državi in nadzor državnih oblastnih struktur (odločba št. U-I- 172/94 z dne 9. 11. 1994, Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 123). V isti odločbi je opozorilo tudi na dolžnost vseh vej oblasti v demokratični državi, zlasti na dolžnost zakonodajalca, da zagotavlja svobodo tiska in vsakega posameznega novinarja posebej. V ta namen je treba zagotavljati tako svobodo izražanja posameznika kakor tudi varstvo svobode tiska kot institucije.
8. Svoboda izražanja (tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja, kamor sodi tudi RTVS) zato na podlagi prvega odstavka 39. člena Ustave uživa posebno varstvo kot človekova pravica. Ta najprej zahteva, da se država vzdrži nedopustnih posegov vanjo (neposrednih ali posrednih vplivov na programske vsebine). Vendar ni samo država tista, ki lahko ogroža svobodo izražanja. Nanjo lahko še v večji meri vplivajo posamezne družbene skupine. Zato ni dovolj, če pravico iz prvega odstavka 39. člena Ustave razumemo le kot negativno oziroma obrambno pravico, ki omejuje samo državo. Svobodo izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave zahteva od države sprejem ustreznih predpisov, ki naj zagotovijo, da bodo lahko javni mediji (zlasti radio in televizija) samostojno izvrševali svoje funkcije (naloge) pri svobodnem oblikovanju javnega mnenja. Zato mora zakonodajalec z ustrezno zakonodajo zagotoviti programsko, organizacijsko in finančno samostojnost javnih medijev. To še posebej velja za tiste javne medije (konkretno RTVS), ki jih ustanovi država in katerih glavni namen je zagotavljati uresničevanje ustavne pravice (državljanov) do javnega obveščanja in obveščenosti.
9. Pobudnik izpodbija določbe ZMed, s katerimi je ta posegel v ureditev njenega financiranja, kot ga določa ZRTVS. Drugi odstavek 82. člena ZMed določa, da se 3 odstotke RTV prispevka (po ZTRVS se ta imenuje prispevek za programe RTVS) namenja za pripravo programskih vsebin lokalnih in regionalnih ter študentskih radijskih in televizijskih programov. ZRTVS, ki določa namene, za katere se lahko namenja prispevek za programe RTVS, takšnega namena ne določa (četrti odstavek 14. člena).
10. Zastavlja se torej vprašanje, ali je zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo posegel v ustavno zagotovljeni položaj RTVS in s tem kršil 39. člen Ustave.
11. Zagotovitev finančne samostojnosti pomeni zagotovitev ustreznega financiranja. To je v konkretnem primeru zagotovitev zadostnih finančnih sredstev za izpolnjevanje funkcij RTVS, ki pomenijo uresničevanje javnega interesa in izhajajo iz ZRTVS in ZMed, ter takšnih virov sredstev oziroma takšne kombinacije virov, ki bo onemogočila odločujoči vpliv države in drugih družbenih skupin na programsko in organizacijsko samostojnost RTVS. ZRTVS določa način financiranja in vire financiranja v posebnem tretjem poglavju z naslovom Financiranje (14. do 15.b člen). Kot vire financiranja določa prispevek za programe RTVS (v nadaljevanju: prispevek), državni proračun, sredstva, pridobljena z oglaševanjem, in sredstva, pridobljena z dejavnostjo iz 12. in 13. člena Zakona. V 15. in 15.a členu ZRTVS določa obveznost plačevanja prispevka vseh imetnikov radijskega in televizijskega sprejemnika ter njegovo višino in postopek njegove spremembe.
12. Na ustreznost in stabilnost financiranja RTVS je Ustavno sodišče opozorilo v odločbi št. U-I-174/94 z dne 23. 9. 1998 (Uradni list RS, št. 73/98 in OdlUS VII, 163). V navedeni odločbi je Ustavno sodišče poudarilo, da je zakonodajalec s tem, ko je financiranje nacionalnih programov izločil iz državnega proračuna in določitev višine naročnine ter njeno izterjavo v veliki meri prepustil RTV Slovenija, javnemu zavodu zagotovil določeno stopnjo samostojnosti, potrebno zaradi preprečitve političnih in gospodarskih vplivov na programsko vsebino in kvaliteto. Hkrati z naložitvijo plačila prispevka je lahko omejil financiranje z oglaševanjem, sponzoriranjem in podobnim. Menilo je tudi, da financiranje iz državnega proračuna ni enakovredno financiranju z naročnino, ker bi bilo tveganje, da bo nacionalni RTV program odvisen od političnih in gospodarskih centrov moči, pri proračunskem financiranju večje.
13. Poseg v ustavno zagotovljeni položaj RTVS kot posledica neustreznega financiranja je mogoč v primeru, če zakonodajalec ne zagotovi zadostnih finančnih sredstev za izpolnjevanje njenih nalog, kot tudi če ne zagotovi ustrezne strukture virov. Nesorazmerno velik delež financiranja iz državnega proračuna pa lahko vodi do odvisnosti od političnih strank, zlasti vladajočih, nesorazmerno velik delež iz oglaševanja lahko vodi do odvisnosti od oglaševalcev. Odvisnost pa se pokaže predvsem kot okrnitev programske in/ali organizacijske svobode javnega medija. To pa lahko privede do neizvrševanja funkcij, ki izhajajo iz 39. člena Ustave (glej tudi točko 7 in 8 obrazložitve). Podobno velja tudi glede določanja višine sredstev. Če ta za izvrševanje naloženih nalog niso zadostna, jih RTVS ne bo mogla izvrševati v celoti.
14. Ne glede na navedeno to ne pomeni, da zakonodajalec ne sme določati in spreminjati načina in virov financiranja RTVS. Urejanje tega je v njegovi pristojnosti, vendar pri tem ni povsem svoboden (neodvisen), saj je dolžan spoštovati opisana načela. To pomeni, da zakonodajalec lahko spremeni vire za financiranje RTVS, njihovo strukturo in višino posameznega vira, če s tem ne poseže v ustavni položaj RTVS (39. člen Ustave). Zato so očitki o kršitvi prepovedi povratne veljave pravnih aktov s posegom v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena Ustave) neutemeljeni, saj z ZRTVS določeni viri financiranja in tudi višina prispevka niso pridobljena pravica RTVS.
15. Iz opisanih načel glede ustreznosti financiranja pa ni mogoče z matematično natančnostjo izračunati konkretne višine sredstev, ki zagotavlja izpolnjevanje funkcij RTVS. In zato tudi ne konkretne višine prispevka. Po drugi strani ustrezno financiranje tudi ne pomeni, da je treba RTVS zagotoviti sredstva v višini, kot jih sama predlaga. Zato mora zakonodajalec pri urejanju financiranja RTVS izhajati iz nalog, ki jih ima RTVS in jih je dolžna izvrševati ter pri tem spoštovati že opisana načela, ki zagotavljajo samostojnost oziroma ustavni položaj RTVS. To pomeni, da mora biti njegova odločitev stvarno utemeljena in ne arbitrarna.
16. Za izhodišče ocene, ali je zakonodajalčeva odločitev, da poseže v financiranje RTVS tako, da zmanjša prispevek, stvarno utemeljena, je treba izhajati iz določb ZRTVS, ki določajo njegovo višino. Ustavno sodišče predpostavlja, da je bila odločitev zakonodajalca o višini prispevka, kot ga določa ZRTVS v 15.a členu, utemeljena na oceni potrebnih sredstev, tudi glede na vse vrste virov iz 14. člena ZRTVS, ki naj zagotovijo samostojnost RTVS in ustrezno izvrševanje njenih funkcij. ZRTVS naj bi s predpisanim načinom financiranja in z določitvijo višine prispevka zagotovil finančno in posledično tudi programsko ter organizacijsko samostojnost RTVS. S tem naj bi bil zagotovljen ustavni položaj RTVS (39. člen Ustave). Zakonodajalec bi pri sprejemanju izpodbijanih določb, zlasti določbe drugega odstavka 82. člena ZMed, moral najprej oceniti, ali zmanjšanje višine prispevka, kakor je bila določena v 15.a členu ZRTVS, ne bo poseglo v finančno samostojnost RTVS. Povedano drugače, ali bo RTVS lahko tudi z zmanjšanim prispevkom izvrševala vse svoje naloge. Nadalje bi moral oceniti, ali ne bo zmanjšanje prispevka tako spremenilo strukture virov financiranja, da bi zaradi povečanja financiranja s prihodki od oglaševanja oziroma iz proračuna, vse ob predpostavki, da se s temi viri sploh lahko nadomesti predvideno zmanjšanje prispevka lahko prišlo do ogroženosti programske in organizacijske samostojnosti RTVS. Če bi zakonodajalec, v sodelovanju z RTVS, po skrbni oceni možnih posledic zmanjšanja prispevka ugotovil, da zmanjšanje prispevka ne bo ogrozilo ustavno varovane samostojnosti RTVS, oziroma da zmanjšanje ne bo vplivalo na izvrševanje njenih nalog, bi bila njegova odločitev o zmanjšanju prispevka stvarno utemeljena. V nasprotnem primeru pa je odločitev zakonodajalca arbitrarna in pomeni nedopusten poseg v ustavni položaj RTVS (39. člen Ustave). To seveda ne daje odgovora na vprašanje, ali lahko zakonodajalec predpiše uporabo prispevka tudi za namene iz drugega odstavka 82. člena ZMed. Vendar se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v to vprašanje.
17. Iz pojasnil Sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve pri Državnem zboru izhaja, da so bile izpodbijane določbe ZMed sprejete na podlagi vloženega amandmaja v okviru tretje obravnave predloga ZMed. Namen te ureditve naj bi bil v tem, da se zagotovijo stalna finančna sredstva za pripravo programskih vsebin lokalnih in regionalnih radijskih in televizijskih programov. Takšna ugotovitev izhaja tudi iz dobesednega zapisa sej Državnega zbora in seje Odbora. Iz gradiva izhaja, da predlog ZMed, ki je bil s strani Vlade vložen v tretjem branju, ni vseboval izpodbijanih določb. Predlog poslancev v obliki amandmaja je bil vložen šele v tretjem branju. Predlagatelji amandmaja so v obrazložitvi predloga sicer navedli, da ne želijo ogrožati finančnega položaja RTVS, temveč da je njihov namen le, da se zagotovi primerno financiranje priprave programskih vsebin lokalnih in regionalnih radijskih in televizijskih programov. Ali zmanjšanje prispevka ogroža finančni položaj, ali bo z zmanjšanim prispevkom RTVS še lahko izpolnjevala vse naloge in kakšen bo vpliv predlagane spremembe na finančno in posledično programsko in organizacijsko samostojnost RTVS, predlagatelji amandmaja (sprememb) niso ocenjevali, niti razlagali. Po drugi strani pa so na spornost predlaganega amandmaja in tudi na njegove posledice na financiranje RTVS opozarjali nekateri poslanci in predstavniki Vlade ter predstavnik RTVS (ta je sodeloval samo na seji Odbora). RTVS zatrjuje tudi v pobudi, da se bo njen finančni položaj zaradi zmanjšanja prispevka znatno poslabšal. Iz dobesednega zapisa razprav na seji Odbora in na seji Državnega zbora izhaja, da Državni zbor (zakonodajalec) ni sprejel izpodbijanih določb na podlagi skrbne ocene dejanskega stanja (predvsem ni ocenil trditev RTVS, da bo takšno zmanjšanje poslabšalo njen finančni položaj in tudi ni ocenil pomislekov nekaterih poslancev in Vlade) in na podlagi ocene morebitnega vpliva na izvrševanje funkcij RTVS ter na način, kot je opisan v 16. točki obrazložitve. Zato odločitev zakonodajalca o zmanjšanju prispevka ni stvarno utemeljena; odločitev je arbitrarna. Z odločitvijo o zmanjšanju prispevka je zakonodajalec nedopustno posegel v ustavnopravni položaj RTVS, zato so določbe drugega odstavka 82. člena in izpodbijani del prvega odstavka 82. člena ZMed v neskladju s prvim odstavkom 39. člena Ustave (1. točka izreka).
18. Pobudnica izpodbija tudi del petega odstavka 82. člena, ki se glasi "in financiranja". Peti odstavek 82. člena ZMed pooblašča pristojno ministrstvo, da na predlog Sveta za radiodifuzijo določi natančnejša merila za opredelitev in financiranje lokalnih oziroma regionalnih ter informativnih, kulturnih, izobraževalnih, zabavnih in drugih vsebin. Navedena določba ne določa virov financiranja in ne posega v finančno samostojnost RTVS. Zato iz razlogov, ki jih zatrjuje pobudnik ne more biti v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
19. Pravilnik je izdan na podlagi petega odstavka 82. člena ZMed. Iz vsebine Pravilnika je razvidno, da ureja izključno financiranje iz treh odstotkov prispevka za RTV programe in sploh ne ureja vsebin, ki bi jih glede na peti odstavek 82. člena ZMed lahko urejal oziroma moral urejati. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo del prvega odstavka in drugi odstavek 82. člena ZMed, ki sta določala financiranje programov posebnega pomena tudi iz dela prispevka za RTV programe, je odpadla pravna podlaga za ureditev financiranja iz tega vira. Zato je Ustavno sodišče Pravilnik razveljavilo.
20. Zaradi razveljavitve dela prvega in drugega odstavka 82. člena ZMed ter Pravilnika se navedene določbe ne morejo več uporabljati za razmerja, če do dneva razveljavitve o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Ustavno sodišče bi Pravilnik lahko odpravilo, če bi ugotovilo, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, nastale z njegovo uporabo (drugi odstavek 45. člena ZUstS), vendar pobudnica nastanka takšnih posledic sploh ni zatrjevala.
21. Pobudnik je zatrjeval tudi poseg v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) zavezancev za plačilo prispevka. Ker ne zatrjuje posega v njeno pravico, temveč tujo pravico, ne izkazuje pravnega interesa za oceno ustavnosti takšnega posega.
22. Ustavno sodišče ni pristojno ocenjevati medsebojne skladnosti zakonov, če to neskladje ne pomeni kršitve načel pravne države (2. člen Ustave). Ker je Ustavno sodišče izpodbijane določbe ZMed razveljavilo že zaradi neskladnosti s prvim odstavkom 39. člena Ustave, tudi ni več potrebe, da bi ocenjevalo, ali je očitano neskladje med zakoni pomenilo kršitev 2. člena Ustave. Iz istih razlogov tudi ni ocenjevalo, ali so izpodbijane določbe ZMed v neskladju s 147. členom Ustave.
23. Ustavno sodišče je začetek učinkovanja razveljavitve izpodbijanih določb ZMed in Pravilnika odložilo za čas sedmih mesecev (4. točka izreka). Pri tem je upoštevalo namen zakonodajalca, da sofinanciranje priprave programskih vsebin lokalnih in regionalnih ter študentskih radijskih in televizijskih programov uredi na način, ki bo zagotavljal trajnejši vir financiranja. Zato se ni odločilo za razveljavitev izpodbijanih določb ZMed in Pravilnika s takojšnjim učinkovanjem, saj bi s tem v celoti izničilo legitimen namen zakonodajalca. Seveda pa mora zakonodajalec za uresničitev legitimnega cilja poseči po ustavno dopustnih sredstvih. Z odložitvijo učinkovanja razveljavitve je dalo zakonodajalcu možnost, da na ustavno skladen način uredi sofinanciranje priprave programskih vsebin lokalnih in regionalnih ter študentskih radijskih in televizijskih programov.

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 43. člena ter tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Prvo, tretjo in četrto točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj. Drugo točko izreka pa je sprejelo soglasno.