Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude družbe Geoplin, d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa Barbara Pakiž, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 1. aprila 2004

1. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Hoče–Slivnica (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške, št. 4/02, 13/01 in 30/01) je bil, kolikor je predpisoval odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv, v neskladju z Zakonom. Ta ugotovitev ima učinek odprave.
2. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Majšperk (Uradni list RS, št. 76/99 in 109/01) in Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Ormož (Uradni vestnik Občine Ormož, št. 7/99 in 2/02) sta bila, kolikor sta predpisovala odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv, v neskladju z Zakonom. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Lendava (Uradni list RS, št. 59/02) se, kolikor je do 30. 6. 2003 predpisoval odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv, zavrže.

1. Pobudnica opravlja dejavnost prenosa zemeljskega plina in upravljanja prenosnega omrežja kot obvezno republiško gospodarsko javno službo, skladno z Energetskim zakonom (Uradni list RS, št. 79/99 – v nadaljevanju: EZ). V samostojno vloženih pobudah navaja, da je na podlagi izpodbijanih določb v Občinah Hoče–Slivnica in Lendava zavezanka, v Občinah Majšperk in Ormož pa plačnica nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: nadomestilo) od površin, na katerih so zgrajeni plinovodi. Ker meni, da za obveznost ni zakonske podlage, zatrjuje neskladje z 58. in s 60. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84), ter s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Na podlagi ZSZ84 se namreč plačuje nadomestilo za zemljišča (nepremičnine), ki so/bodo komunalno opremljena (58. člen) oziroma za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča (60. člen). Zemljišča, v katerih so plinovodi, niso zemljišča take vrste, saj ne potrebujejo komunalne opreme. Ta zato v prostorskih aktih tudi ni predvidena. Ker gre pri plinovodu za cevi, ki se lahko izkopljejo in prestavijo drugam, ne gre za nepremičnino oziroma za zemljišče, na katerem se izvaja poslovna dejavnost. Zemljišče namreč še naprej normalno uporablja njegov lastnik, saj status zemljišča ni spremenjen. Prav tako plinovod ne deli pravne usode zemljišča, v katerega je položen, temveč velja zanj poseben pravni režim (57. člen EZ). Zato zemljišča, v katerih so plinovodi, ne izpolnjujejo pogojev za odmero nadomestila po ZSZ84. Ker lahko lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve le ob pogojih, določenih z Ustavo in zakoni, zatrjuje pobudnica še neskladje s 147. členom Ustave. Prav tako meni, da so izpodbijane podzakonske določbe (razen uveljavljenih v Občini Majšperk) v neskladju še z 61. členom ZSZ84, ki predvideva odvisnost nadomestila od namembnosti stavbnih zemljišč. To merilo bi občine lahko uporabile le ob utemeljeni različnosti zemljišč s plinovodi. Ker pa so tovrstna zemljišča vrednotile praviloma najvišje, čeprav je pridobivanje dobička podrejeno zagotavljanju javnih potreb, naj bi šlo še za neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Zaradi navedenega neskladja je pobudnica vložila zoper odločbe o odmeri nadomestila za leti 2001 in 2002 pravna sredstva. Odločbe tako še niso dokončne oziroma pravnomočne. Zato Ustavnemu sodišču predlaga odpravo izpodbijanih določb.
2. Na pobudničine navedbe so odgovorile vse nasprotne udeleženke. Občina Majšperk je poudarila, da temeljijo izpodbijane določbe na ustavnih in zakonskih določbah, ki urejajo financiranje občin, ter na določbah ZSZ84. Prav tako je poudarila, da je nadomestilo predpisano za območja, za katera je bil sprejet prostorski izvedbeni načrt, za samo gradnjo pa izdana ustrezna dovoljenja. Zato so plinovodi zgrajeni objekti, položeni v zemljišča. Ta so trajno degradirana in namenjena izključno za plinovod. Glede na to je pobudnica kot neposredna uporabnica zemljišč zavezana plačevati nadomestilo. Smiselno enak je bil odgovor Občine Hoče – Slivnica. Dodatno je bilo le poudarjeno, da se je pri določanju obveznosti upoštevalo, da gre za izvajanje gospodarske javne službe. Na ZSZ84 se je sklicevala tudi Občina Ormož. Ker se na njegovi podlagi kot poslovne površine lahko določijo površine, ki služijo poslovni dejavnosti, je kot take določila zemljišča neposredno nad plinovodnim omrežjem; čeprav niso funkcionalno povezana s poslovnim prostorom, so v neposredni povezavi z opravljanjem poslovne dejavnosti. V nasprotnem primeru naj bi bila namreč pobudnica privilegirana glede na subjekte, ki plačujejo nadomestilo od vseh površin, na katerih opravljajo dejavnost. Občina Lendava je kot glavni razlog za izpodbijane določbe navedla sistem financiranja občin, zaradi katerega občine iščejo vedno nove podlage za plačevanje nadomestila. Ker pa ZSZ84 predvideva nadomestilo od površin zemljišč, namenjenih poslovni dejavnosti, ocenjuje pobudničine navedbe kot neutemeljene.
3. Glede na to, da 218. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZGO-1) pri opredelitvi zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, od katerih se odmerja nadomestilo, od 1. 7. 2003 dalje izključuje zemljišča, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture, je Ustavno sodišče pobudnico pozvalo, naj pojasni, ali vztraja pri pobudi za oceno izpodbijanih določb, uveljavljenih v Občinah Hoče – Slivnica in Lendava. Če vztraja, naj tudi izkaže pravni interes. Pobudnica je namreč navedla, da ji na podlagi teh izpodbijanih določb nadomestilo ni bilo odmerjeno.
4. Pobudnica je odgovorila, da vztraja pri pobudi, vloženi dne 15. 11. 2002, za oceno izpodbijanih določb občinskega odloka Občine Hoče–Slivnica, saj ji je bilo odmerjeno nadomestilo za leto 2003. Ker se zoper odločbo ni pritožila, je ta dokončna in pravnomočna. Zato predlaga odpravo izpodbijanih določb. Prav tako je odgovorila, da vztraja pri pobudi za oceno izpodbijanih določb občinskega odloka Občine Lendava, čeprav ji ni bila izdana nobena odločba o odmeri nadomestila. Zaradi petletnega zastaralnega roka meni, da se ji nadomestilo lahko še vedno odmeri. Zato predlaga odpravo izpodbijanih določb tudi v tem delu.

5. Ustavno sodišče je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.
6. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-347/02 z dne 11. 3. 2004 (Uradni list RS, št. 29/04) odločilo, da se po 218. členu ZGO-1 nadomestilo od 1. 7. 2003 dalje ne sme odmerjati od zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture. Določbe odlokov, sprejetih do 30. 6. 2003, ki predpisujejo takšno odmero nadomestila, se po 218. členu ZGO-1 od 1. 7. 2003 dalje ne uporabljajo. Pri tem pojem objektov gospodarske javne infrastrukture opredeljujeta 20. točka 2. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – ZUreP-1) in 1.6 točka 2. člena ZGO-1. Omrežje, namenjeno izvajanju gospodarskih javnih služb s področja energetike, ki ga upravlja pobudnica po 30. členu EZ in 48. členu Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe prenosa zemeljskega plina in gospodarske javne službe upravljanje prenosnega omrežja (Uradni list RS, št. 8/01 in nasl.), je takšna infrastruktura. Za zemljišča, na katerih je to omrežje, se zato izpodbijane določbe občinskih odlokov, ki so bile sprejete še na podlagi VI. poglavja ZSZ84 in prve alineje 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ97), od 1. 7. 2003 dalje ne uporabljajo. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-347/02 odločilo, da takšne predpise, sprejete do 30. 6. 2003, presoja za čas do 30. 6. 2003 še po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo 218. člena ZGO-1, če pobudnica za to izkazuje pravni interes.
7. Pobudnica izkazuje pravni interes z odločbami o odmeri nadomestila, ki so ji bile izdane na podlagi izpodbijanih določb občinskih odlokov, razen na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Lendava. Ker so izpodbijane določbe predpisov, ki se ne uporabljajo več, lahko Ustavno sodišče o njihovi ustavnosti in zakonitosti odloča ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Eden izmed pogojev je pravovarstvena potreba pobudnice. Ta obstaja, če bi se z ugotovitvijo morebitne neustavnosti oziroma nezakonitosti izpodbijanih določb občinskih odlokov pobudničin pravni položaj izboljšal. Glede na to pogoj iz 47. člena ZUstS ni izpolnjen v tistem delu pobude, ki se nanaša na izpodbijane določbe odloka, uveljavljenega v Občini Lendava, saj pobudnici nadomestilo na njegovi podlagi ni bilo odmerjeno. Ustavno sodišče je zato pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Lendava zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo (točka 3 izreka). V preostalem delu je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
8. V času veljavnosti izpodbijanih določb občinskih odlokov, ki so predmet ocene ustavnosti in zakonitosti, je na podlagi prve alineje 56. člena ZSZ97 veljala ureditev plačevanja nadomestila, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ84. V tem poglavju ZSZ84 v 58. členu določa, da se za uporabo stavbnega zemljišča plačuje nadomestilo na območjih, ki so našteta v nadaljevanju, in na drugih območjih, ki so opremljena vsaj z vodovodnim in električnim omrežjem. Takšna območja v lokalni skupnosti določi občina z odlokom o nadomestilu. Pojma zazidano in nezazidano stavbno zemljišče, od katerega se plačuje nadomestilo na teh območjih, opredeljuje 60. člen ZSZ84. Pri tem dopušča, da so takšne površine tudi poslovne površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno. Po 61. členu ZSZ84 lokalne skupnosti pri določanju nadomestila upoštevajo med drugim: opremljenost stavbnih zemljišč s komunalnimi ter drugimi objekti in napravami, možnost priključitve na te objekte in naprave.
9. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-347/02 navedlo, da so nekatere lokalne skupnosti neutemeljeno opredelile stavbna zemljišča, na katerih so objekti, naprave ali omrežje za prenos in distribucijo električne energije, kot poslovne površine, namenjene poslovni dejavnosti. Tudi v obravnavanem primeru je tako. Nadomestilo predstavlja odmeno za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča, ki je komunalno opremljeno. Zemljišča, na katerih je plinovodno omrežje, imajo posebno naravo, ki jo terja pomen objektov, naprav in omrežja za prenos zemeljskega plina. Z njimi se namreč zagotavlja dostopnost tega energetskega vira. Člena 30 in 57 EZ enotno urejata objekte, naprave in omrežje za prenos zemeljskega plina tako, da jim določata status energetske infrastrukture, namenjene izvajanju gospodarske javne službe "upravljanje prenosnega omrežja za oskrbo z zemeljskim plinom". ZSZ84 upošteva opremljenost stavbnih zemljišč s to infrastrukturo. Po 61. členu ZSZ84 lahko lokalne skupnosti med drugim vrednotijo zemljišča glede na njihovo opremljenost z obravnavanim omrežjem. Takšno vrednotenje stavbnih zemljišč vpliva na višino nadomestila tako, da uporabniki stavbnih zemljišč že v okviru nadomestila plačajo njihovo opremljenost s to energetsko infrastrukturo. Zato so izpodbijane določbe občinskih odlokov, ki uvrščajo tlorisne površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovnih dejavnosti transporta in prenosa plinastih goriv med poslovne površine, namenjene poslovni dejavnosti, v neskladju s 60. členom ZSZ84. Lokalne skupnosti so po navedenem imele pravico do nadomestila le od poslovnih površin stavb pobudnice. Glede na to, da je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost izpodbijanih določb z Zakonom že iz zgoraj navedenih razlogov, ni presojalo še drugih očitkov pobudnice.
10. Na podlagi 47. člena ZUstS odloči Ustavno sodišče za podzakonske določbe, za katere ugotovi, da niso bile v skladu z Ustavo in zakonom, ali ima njegova ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve. Skladno s tretjim odstavkom 45. člena v zvezi z drugim odstavkom 44. člena ZUstS se razveljavljene določbe ne uporabljajo za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Odprava pa učinkuje za nazaj (45. člen ZUstS). To pomeni, da lahko vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenih podzakonskih določb nastale škodljive posledice, zahteva njihovo odpravo v skladu s 46. členom ZUstS.
11. Glede na to, da iz pobudničinih navedb izhaja, da o odmeri nadomestila v Občinah Majšperk in Ormož še ni bilo pravnomočno odločeno, je Ustavno sodišče ugotovitvi neskladnosti izpodbijanih določb teh občinskih predpisov dalo učinek razveljavitve (točka 2 izreka). Ugotovitvi neskladnosti izpodbijanih določb Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Hoče–Slivnica pa je dalo učinek odprave (točka 1 izreka). Postopek za odmero nadomestila po teh izpodbijanih določbah je namreč že pravnomočno končan.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. in 47. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.