Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji, d.d., Celje, ki jo zastopa predsednik uprave, na seji dne 1. aprila 2004

V neskladju z Zakonom so bile določbe:
– Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Pesnica (Medobčinski uradni vestnik, št. 2/98),
– Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Šentilj (Medobčinski uradni vestnik, št. 29/95, 2/96, 31/97, 16/98, 34/99 in 13/01) in
– Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradne objave Primorskih novic, št. 46/97 in 1/98) Občine Divača,
kolikor so predpisovale odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od zemljišč, na katerih so avtoceste, površine za dejavnosti ob avtocesti ali platoji cestninskih postaj. Ta ugotovitev ima učinek odprave.

1. Pobudnica kot zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: nadomestilo) v treh pobudah, ki jih je vložila dne 17. 10. 2002, izpodbija v izreku navedene odloke, kolikor predpisujejo odmero nadomestila od zemljišč, na katerih so avtoceste, površine za dejavnosti ob avtocesti ali platoji cestninskih postaj. Navaja, da so izpodbijane določbe odlokov v neskladju z določbami 11., 13. in 14. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 – v nadaljevanju: ZJC), s 3. in s 4. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ97) ter s 60. in z 61. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84). ZJC naj bi v 13. členu našteval sestavne dele javnih cest in naštete pojme pojasnil v 14. členu Zakona. Iz citiranih določb ZJC naj bi izhajalo, da so vsi sestavni deli javnih cest javna infrastruktura. Po 3. členu ZSZ97 naj bi bili objekti in omrežja, namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb (torej tudi s področja prometa), javna infrastruktura. Po 4. členu ZSZ97 naj bi bila ta infrastruktura grajeno javno dobro, skupaj z zemljišči, na katerih se nahaja, zato se nadomestilo od spornih zemljišč ne bi smelo odmerjati. Javna infrastruktura naj bi stavbna zemljišča opremljala. Pri določanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo, naj bi se upoštevala opremljenost zemljišč s komunalnimi in z drugimi objekti ter možnosti priključitve nanje. Z izpodbijanimi določbami odlokov naj bi lokalne skupnosti prekoračile pooblastilo iz 60. člena ZSZ84, po katerem so zazidana stavbna zemljišča oziroma poslovne površine tudi površine zemljišč, namenjene poslovni dejavnosti (kot so skladišča, parkirišča in delavnice na prostem). Pri tem naj bi bila cestnina povračilo za uporabo cest, zato pri njenem pobiranju ne gre za ustvarjanje dohodka v gospodarski dejavnosti (11. člen ZJC).
2. Odgovor je poslala Občina Pesnica. Navaja, da so na podlagi petega odstavka 60. člena ZSZ84 avtoceste poslovne površine, namenjene poslovni dejavnosti. Njihova gradnja naj bi bila načrtovana s prostorskimi izvedbenimi načrti in zanje izdana ustrezna dovoljenja za gradnjo. Zato so zemljišča, na katerih so grajene, zazidana stavbna zemljišča, na katerih se opravlja poslovna dejavnost, saj se za njihovo uporabo plačuje cestnina.
3. Na poziv Ustavnega sodišča je pobudnica pojasnila, da vztraja pri pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb odlokov o nadomestilu ne glede na 218. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZGO-1), ki je na novo določil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, od katerih se odmerja nadomestilo. Meni, da ta določba ZGO-1 ni odpravila zatrjevanega neskladja izpodbijanih določb odlokov. Pobudnica navaja, da ji je povzročena škoda, ker je od leta 1997 dalje morala na podlagi izpodbijanih določb odlokov plačevati nadomestilo. Nekatere odločbe o odmeri nadomestila naj bi bile že pravnomočne.

4. Ustavno sodišče je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.
5. Izpodbijane določbe odlokov o nadomestilu lokalnih skupnosti, ki jih navaja pobudnica, naj bi bile v neskladju s VI. poglavjem ZSZ84, ker so predpisovale nadomestilo od zemljišč, na katerih so avtoceste.
6. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-347/02 z dne 11. 3. 2004 (Uradni list RS, št. 29/04) že odločilo, da se po 218. členu ZGO-1 nadomestilo od 1. 7. 2003 dalje ne sme odmerjati od zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture. Določbe odlokov, sprejete do 30. 6. 2003, ki takšno odmero nadomestila predpisujejo, se po 218. členu ZGO-1 od 1. 7. 2003 dalje ne uporabljajo. Pri tem status avtocest izhaja iz 2. člena ZJC. To so prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. So javno dobro in izven pravnega prometa. Po Uredbi o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97) so te javne ceste kategorizirane kot avtoceste. Pobudnica na podlagi 1. in 3. člena Zakona o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 57/93 in nasl. – ZDARS) v svojem imenu in za račun Republike Slovenije opravlja tudi naloge v zvezi z njihovo gradnjo in obnavljanjem. Ker gre za omrežje oziroma objekte v javni rabi, so avtoceste po 20. točki 2. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – ZUreP-1) in po 1.6 točki 2. člena ZGO-1 objekti gospodarske javne infrastrukture. Izpodbijane določbe odlokov, ki so bile sprejete še na podlagi VI. poglavja ZSZ84 in prve alineje 56. člena ZSZ97, se zato od 1. 7. 2003 dalje za sporna zemljišča ne uporabljajo. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-347/02 odločilo, da takšne predpise, sprejete do 30. 6. 2003, presoja za čas do 30. 6. 2003 še po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo 218. člena ZGO-1, če pobudnica za to izkazuje pravni interes. Ker so bile pobudnici na podlagi izpodbijanih določb odlokov izdane odločbe o odmeri nadomestila, izkazuje pravni interes za njihovo oceno. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Izpodbijane določbe obravnavanih odlokov so različno urejale odmero nadomestila od spornih zemljišč. Na njihovi podlagi je Občina Pesnica štela kot poslovne površine, namenjene poslovni dejavnosti, zemljišča, na katerih so avtoceste in površine za dejavnosti ob avtocesti. Pri tem je kot površino avtoceste opredelila celotno funkcionalno zemljišče avtoceste. Med površine za dejavnosti je uvrščala tudi tiste, ki so namenjene parkiranju. Izpodbijane določbe odloka Občine Šentilj so med takšne poslovne površine (od uveljavitve sprememb in dopolnitev tega akta iz leta 1998 dalje) štele zemljišča, na katerih so trase avtocest. Izpodbijane določbe odloka Občine Divača so med navedene poslovne površine uvrščale platoje cestninskih postaj. Ti so predstavljali celotne površine cestišč na cestninski postaji in celotne površine cestišč od cestninske postaje do priključka na avtocesto.
8. V času veljavnosti izpodbijanih določb odlokov je na podlagi prve alineje 56. člena ZSZ97 veljala ureditev plačevanja nadomestila, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ84. V tem poglavju ZSZ84 v 58. členu določa, da se za uporabo stavbnega zemljišča plačuje nadomestilo na območjih, ki so našteta v nadaljevanju, in na drugih območjih, ki so opremljena vsaj z vodovodnim in električnim omrežjem. Takšna območja v lokalni skupnosti določi občina z odlokom o nadomestilu. Pojma zazidano in nezazidano stavbno zemljišče, od katerega se na teh območjih plačuje nadomestilo, opredeljuje 60. člen ZSZ84. Pri tem dopušča, da so takšne površine tudi poslovne površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno. Po 61. členu ZSZ84 lokalne skupnosti pri določanju nadomestila upoštevajo med drugim: opremljenost stavbnih zemljišč s komunalnimi ter z drugimi objekti in napravami, možnost priključitve na te objekte in naprave.
9. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-347/02 navedlo, da so nekatere lokalne skupnosti neutemeljeno opredelile zazidana stavbna zemljišča, na katerih so objekti, naprave ter omrežje za prenos in distribucijo električne energije, kot poslovne površine, namenjene poslovni dejavnosti. Tudi v obravnavanem primeru je tako. Nadomestilo predstavlja odmeno za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča, ki je komunalno opremljeno. Zemljišča, na katerih so avtoceste, imajo posebno naravo, ki jo terja njihov pomen. Avtoceste namreč zagotavljajo hitrejšo dostopnost bolj oddaljenih območij. Pri tem je pojem avtoceste že v času veljavnosti izpodbijanih določb odlokov opredeljevala 5. točka 14. člena ZJC. Po tej določbi ZJC je avtocesta državna cesta, namenjena daljinskemu prometu motornih vozil in je sestavni del avtocestnih povezav s sosednjimi državami. Njeni sestavni deli so tudi posebej zgrajeni priključki nanjo. Po 13. členu ZJC avtocesto med drugim sestavljajo še: cestno telo, cestni objekti, brežine ceste in prometne površine zunaj vozišča, kot so počivališča, parkirišča, avtobusna postajališča in obračališča, prostori in objekti za tehtanje in nadzor prometa. Pojem avtocest je torej obsegal tudi sporne površine za dejavnosti ob avtocesti in platoje cestninskih postaj. ZSZ84 upošteva opremljenost zazidanih stavbnih zemljišč z avtocestami. Po 61. členu ZSZ84 lahko lokalne skupnosti vrednotijo zemljišča tudi glede na njihovo opremljenost z njimi. Takšno vrednotenje stavbnih zemljišč vpliva na višino odmerjenega nadomestila tako, da uporabniki stavbnih zemljišč že v okviru nadomestila plačajo njihovo opremljenost z njimi. Zato so izpodbijane določbe odlokov, ki so uvrščale zemljišča, na katerih so avtoceste, površine za dejavnosti ob avtocesti in platoji cestninskih postaj, med poslovne površine, namenjene poslovni dejavnosti, v neskladju s 60. členom ZSZ84. Lokalne skupnosti so imele po navedenem pravico do nadomestila le od poslovnih površin stavb pobudnice.
10. Pobudnica smiselno predlaga, naj Ustavno sodišče odpravi izpodbijane določbe odlokov, ker ji je na njihovi podlagi nastala škoda, saj je po pravnomočnih odločbah o odmeri nadomestila plačevala nezakonito dajatev. Nekateri postopki za odmero nadomestila po izpodbijanih določbah odlokov so pravnomočno končani, zato je bilo treba ugotovitvi neskladnosti izpodbijanih določb Odlokov dati učinek odprave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost izpodbijanih določb predpisov že zaradi zgoraj navedenih razlogov, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnice.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.