Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. A. iz Ž. na seji dne 8. aprila 2004

1. Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 1347/2003-2 z dne 10. 12. 2003 se razveljavi.
2. Zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

1. Upravno sodišče je s sodbo št. U 1598/2000-15 z dne 20. 11. 2002 ugodilo tožbi tožeče stranke Notarske zbornice Slovenije in odločilo, da se odločba Ministrice za pravosodje št. 165-07-5/00 z dne 25. 8. 2000, s katero je ta odločila, da za notarja na prvo prosto notarsko mesto v Mariboru imenuje A. A. A., odpravi. Vrhovno sodišče je s sodbo št. I Up 51/2003-2 z dne 2. 4. 2003 odločitev potrdilo. Ustavno sodišče je z odločbo št. Up-395/03 z dne 25. 9. 2003 (Uradni list RS, št. 97/2003) sodbi razveljavilo in zadevo vrnilo v novo odločanje Upravnemu sodišču, ker Upravno sodišče na izrecno zahtevo stranke ni opravilo glavne obravnave.
2. V ponovljenem postopku je Upravno sodišče s sklepom št. U 1668/2003-46 z dne 20. 11. 2003 (izpodbijanim v obravnavani ustavni pritožbi) ugodilo predlogu Notarske zbornice Slovenije in izdalo začasno odredbo, s katero je Notarski zbornici Slovenije prepovedalo določitev in objavo datuma nastopa poslovanja A. A. A. kot notarja v Uradnem listu Republike Slovenije. Odločilo je, da začasna odredba velja do pravnomočne odločitve sodišča v upravnem sporu o tožbi tožeče stranke Notarske zbornice Slovenije proti odločbi tožene stranke Ministrice za pravosodje, št. 165-07-5/00 z dne 25. 8. 2000, s katero je ta A. A. A. imenovala za notarja na prvo prosto notarsko mesto v Mariboru.
3. V izpodbijanem sklepu je Upravno sodišče navedlo, da je tožeča stranka sicer predlagala izdajo začasne odredbe na podlagi prvega odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju: ZUS), vendar predlog ne obsega dejanske in pravne situacije, kot jo zahteva uporaba predlagane določbe prvega odstavka 69. člena. Navedlo je, da je predlog presodilo na podlagi določbe drugega odstavka 69. člena ZUS, ker sodišče ni vezano na pravno kvalifikacijo zahtevka, in ker je ugotovilo, da je predlog tudi po vsebini predlog za začasno ureditev stanja. Stališče, da je treba predlagano začasno odredbo obravnavati kot odredbo, ki se nanaša na sporno pravno razmerje (imenovanje stranke z interesom za notarja), je utemeljilo z ugotovitvijo, da Zakon o notariatu (Uradni list RS, št. 13/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZN) tožeči stranki ne daje pravice, da bi v tej fazi postopka (ko je notar že imenovan in je izpolnil tudi vsa pripravljalna dejanja, obvezna pred objavo poslovanja) zavrnila predlog notarja za objavo začetka poslovanja v Uradnem listu. Stališče, da je tožeča stranka verjetno izkazala za potrebno, da se stanje začasno uredi glede na sporno pravno razmerje, je utemeljilo z ugotovitvijo, da je glede na zakonsko ureditev tožeča stranka tista, ki s svojim aktom, ki ga objavi v Uradnem listu, določi imenovanemu notarju dan poslovanja. Tako njen akt pomeni de facto začetek učinkovanja akta o imenovanju notarja. Da je tožeča stranka izkazala nastanek hujših škodljivih posledic, je utemeljilo z dejstvom, da bi z morebitno ugoditvijo tožbi, to je z odpravo odločbe, pravno razmerje, ki je nastalo z izpodbijano odločbo, ugasnilo z učinkom za nazaj, kar pomeni, da stranka z interesom ne bi bila imenovana. S tem naj bi postala vprašljiva veljavnost pravnih poslov, pri katerih bi sodelovala ta stranka kot notar, kar po stališču Upravnega sodišča predstavlja hujše in težko popravljive škodljive posledice, ne samo zaradi vprašljive veljavnosti teh pravnih poslov, temveč tudi zaradi učinka vsakega posameznega pravnega posla na širši pravni promet. S tem bi se ustvarjala dvom javnosti v pravno varnost in škoda tožeči stranki, ki po Zakonu skrbi za ugled, verodostojnost in razvoj notariata.
4. Ustavni pritožnik se je zoper navedeno odločitev pritožil, Vrhovno sodišče je z izpodbijanim sklepom št. I Up 1347/2003-2 z dne 10. 12. 2003 pritožbo zavrnilo in potrdilo sklep Upravnega sodišča. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je v celoti pritrdilo stališčem prvostopnega sodišča.
5. V ustavni pritožbi pritožnik zatrjuje kršitev 14., 15., 21., 22. in 23. člena Ustave. Navaja, da mu je Vrhovno sodišče odreklo pravico biti obravnavan enako kot drugi notarji v upravnih sporih o zakonitosti odločb o imenovanjih, ker ni odgovorilo na njegove očitke o diskriminacijskem ravnanju Notarske zbornice Slovenije oziroma njenih kršitvah 14. in 22. člena Ustave. Vrhovno sodišče naj ne bi sodilo neodvisno in nepristransko, ker v izpodbijanem sklepu ni navedlo razlogov o odločilnih okoliščinah za izdajo začasne odredbe. Pritožnik poudarja, da je ugovarjal tako aktivni legitimaciji tožeče stranke kot pasivni legitimaciji in spremembi tožbe. Vrhovnemu sodišču tudi očita, da se ni izreklo o pravnem temelju za izdajo odločbe o njegovem imenovanju za notarja. Odločba naj bi bila izdana na podlagi pravice do odprave posledic kršitve človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave), storjenih v postopku za imenovanje notarjev na podlagi razpisa v Uradnem listu RS, št. 43/94, v katerem Notarska zbornica Slovenije ni imela nobenih pristojnosti, ker takrat še ni bila niti ustanovljena. Dalje očita Vrhovnemu sodišču, da ni odgovorilo na navedbo, da je Upravno sodišče s tem, ko je izdalo začasno odredbo na podlagi drugega odstavka 69. člena ZUS, odločilo preko zahtevka tožeče stranke, ki je izrecno predlagala izdajo začasne odredbe po prvem odstavku 69. člena ZUS, in je tudi navedbe o dejanskem stanju podala le v tem okviru. S tem naj bi prvostopno sodišče onemogočilo pritožniku, da bi odgovoril na predlog za izdajo začasne odredbe z vidika izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 69. člena ZUS (kršitev 23. in 25. člena Ustave). Pritožnik še poudarja, da Vrhovno sodišče pri svojem odločanju ni tehtalo posledic začasne odredbe za Notarsko zbornico Slovenije in za ustavnega pritožnika, pač pa se je le sklicevalo na razloge prvostopnega sodišča. Slednje njegovih ugovorov ni moglo poznati, saj je podal odgovor le glede na uveljavljani dejanski in pravni temelj prvega odstavka 69. člena ZUS. Pritožnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijana sklepa odpravi, do končne odločitve pa njuno izvrševanje zadrži.
6. Ustavno sodišče je na podlagi prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 popr.) zadevo obravnavalo prednostno. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-829/03 z dne 27. 1. 2004 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Predlog, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih sklepov, je zavrnil. V skladu s 56. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je bila ustavna pritožba vročena Vrhovnemu sodišču, ter v skladu z 22. členom Ustave tožeči in toženi stranki v upravnem sporu. Na navedbe iz ustavne pritožbe je odgovorila le tožeča stranka Notarska zbornica Slovenije, ki meni, da pritožnikovi očitki o kršenju človekovih pravic niso utemeljeni. Pritožnik se z njenimi stališči ne strinja.

7. Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo ne presoja, ali je odločitev sodišča sama po sebi pravilna, ampak izpodbijano odločbo preizkusi le glede vprašanja, ali so bile z njo kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Pri ugotavljanju, ali izpodbijana sklepa posegata v pritožnikove ustavne pravice, je Ustavno sodišče na podlagi pritožnikovega zatrjevanja, da mu je Upravno sodišče onemogočilo, da bi odgovoril na predlog za izdajo začasne odredbe z vidika izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 69. člena ZUS ter da Vrhovno sodišče ni odgovorilo na pritožbene navedbe, da ni navedlo razlogov o odločilnih okoliščinah, izpodbijana sklepa preizkusilo z vidika morebitne kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave.
8. Iz pravice do enakega varstva pravic v postopku iz 22. člena Ustave, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, izhaja tudi zahteva po kontradiktornem postopku. V njem mora biti vsaki stranki dana možnost, da predstavi svoja stališča tako glede dejanske kot pravne podlage spora, da predlaga dokaze ter da se izjavi o navedbah nasprotne stranke ter rezultatih dokazovanja pod pogoji, ki je ne postavljajo v neenakopraven položaj nasproti drugi stranki. Navedena ustavna določba terja od sodišča, da mora postopek voditi ob spoštovanju temeljne zahteve po enakopravnosti in procesnem ravnotežju strank ter spoštovanju njihove pravice, da se branijo pred vsemi procesnimi dejanji, ki lahko vplivajo na njihove pravice in interese. Ta zahteva temelji na spoštovanju človekove osebnosti in dostojanstva, saj zagotavlja vsakomur možnost izjaviti se v postopku, ki zadeva njegove pravice in interese, in tako preprečuje, da bi postal le predmet postopka. Zahteva po kontradiktornem postopku kot izrazu pravice do enakega varstva pravic mora biti spoštovana v vseh postopkih in v vseh fazah postopka, tudi v postopku za izdajo začasne odredbe. V postopkih za izdajo začasnih odredb so zaradi posebnosti, ki izhajajo iz njihove narave, utemeljena in dopustna nekatera odstopanja od siceršnjih zahtev, ki izhajajo iz 22. člena Ustave.
9. V obravnavanem primeru je Upravno sodišče na predlog tožeče stranke v upravnem sporu (Notarske zbornice Slovenije) v ponovljenem postopku o zakonitosti akta o imenovanju ustavnega pritožnika za notarja izdalo začasno odredbo. V izpodbijanem sklepu je navedlo, da je tožeča stranka sicer predlagala izdajo začasne odredbe na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS, vendar predlog ne obsega dejanske in pravne situacije, kot jo zahteva uporaba predlagane določbe prvega odstavka 69. člena. Navedlo je, da je predlog presodilo na podlagi določbe drugega odstavka 69. člena ZUS, ker sodišče ni vezano na pravno kvalifikacijo zahtevka, in ker je ugotovilo, da je predlog tudi po vsebini predlog za začasno ureditev stanja.
10. Pritožnikov očitek Upravnemu sodišču, da mu je onemogočilo, da bi odgovoril na predlog za izdajo začasne odredbe z vidika izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 69. člena ZUS (ureditvena začasna odredba), bi lahko pomenil kršitev njegove pravice do izjave, ki izhaja iz 22. člena Ustave. Pritožnik se sklicuje na stališče teorije, da "zahtevka, vsebinsko utemeljenega na izpolnjevanju pogojev za zadržanje po 30. členu v zvezi s prvim odstavkom 69. člena ZUS ni mogoče šteti tudi za zahtevek po drugem odstavku 69. člena, ker gre za izpolnjevanje različnih pogojev".(1) Njegov očitek ni utemeljen. Tudi v primeru, če bi bilo izpodbijano stališče Upravnega sodišča (da sodišče ni vezano na pravno kvalifikacijo zahtevka in lahko, kadar je predlog za izdajo začasne odredbe po prvem odstavku 69. člena ZUS po vsebini predlog za začasno ureditev stanja, predlog obravnava po drugem odstavku 69. člena ZUS) nezakonito, to samo po sebi še ne zadošča za ugoditev ustavni pritožbi. Z vidika pravice iz 22. člena Ustave in te ustavnosodne presoje je namreč pomembno le, ali je pritožnik v postopku odločanja o začasni odredbi na prvi stopnji imel možnost izjaviti se o bistvenih navedbah nasprotne stranke, na katere je sodišče oprlo svojo odločitev. Ustavno sodišče ugotavlja, da je tako možnost imel. Res je sicer, da je tožeča stranka navedla, da vlaga predlog za izdajo začasne odredbe po prvem odstavku 69. člena ZUS, vendar je njen predlog (kot je ugotovilo tudi Upravno sodišče), po vsebini predlog za izdajo ureditvene začasne odredbe. Tožeča stranka je namreč predlagala izdajo naslednje začasne odredbe: "1. Notarski zbornici Slovenije se prepoveduje določitev in objava datuma nastopa poslovanja notarja A. A. A., Ž. v Uradnem listu Republike Slovenije. 2. Začasna odredba velja do pravnomočne odločitve sodišča o tožbi tožeče stranke Notarske zbornice Slovenije proti toženi stranki, Ministrici za pravosodje, s katero tožeča stranka predlaga, da se odločba tožene stranke opr. št. 165-07-5/00 z dne 25. 8. 2000 odpravi." To pa je predlog za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, čeprav ga je tožeča stranka opredelila kot predlog za zadržanje izvršitve upravnega akta. Že iz narave stvari same izhaja, da zadržanje izvršitve do odločitve o tožbi po prvem odstavku 69. člena ZUS v primerih, ko gre za akt o imenovanju za notarja, sploh ni možno. Okoliščina, da je tožeča stranka navedbe napačno opredelila kot razloge za izdajo začasne odredbe po prvem odstavku 69. člena ZUS, z vidika kršitve pravice do izjave ni relevantna. Ker odločitev Upravnega sodišča temelji na navedbah predloga tožeče stranke za izdajo začasne odredbe, ta pa je bil pritožniku vročen in se je o njem tudi izjavil, njegova pravica do izjave ni bila kršena.
11. Iz pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave izhaja obveznost pritožbenega sodišča, da pritožbo, če je dopustna, vsebinsko obravnava ter da se opredeli do bistvenih pritožbenih navedb (tistih, zaradi katerih bi bilo, če bi bile utemeljene, potrebno izpodbijano odločbo spremeniti oziroma razveljaviti), ni pa sodišču treba odgovarjati na tista pritožbena izvajanja, ki za odločitev niso pomembna. S tem v zvezi je tudi zahteva, da mora biti odločba pritožbenega sodišča obrazložena (saj je šele s tem razvidno, ali je pritožbeno sodišče obravnavalo bistvene navedbe pritožbe in ali se je do njih opredelilo). Pri tem sodišče ni dolžno posebej odgovarjati na vsak pravni argument stranke, dolžno pa se je opredeliti vsaj do nosilnih pravnih naziranj stranke, ki so dovolj argumentirana, ki niso očitno neutemeljena in ki za odločitev v zadevi po razumni presoji sodišča niso nerelevantna. Ni sicer nujno, da je obrazložitev odločb instančnih sodišč (še posebej sodišča, zoper katerega odločbe ni pravnih sredstev) tako obširna, kot mora biti obrazložitev sodišča prve stopnje. Prav tako tudi ni nujno, da je odgovor na navedbo stranke vedno izrecen, saj je v določenih primerih tudi iz drugih navedb v obrazložitvi razvidno, da se je sodišče seznanilo z argumenti stranke in da jih je obravnavalo. Vendar pa je za zagotovitev ustavne pravice do poštenega sojenja kot tudi za zagotovitev zaupanja v sodstvo velikega pomena, da stranka, tudi če njenemu zahtevku ali pravnemu sredstvu ni ugodeno, lahko spozna, da se je sodišče z njenimi argumenti seznanilo in jih obravnavalo, in da ne ostane v dvomu, ali jih sodišče morda ni enostavno prezrlo.
12. V izpodbijanem sklepu je Vrhovno sodišče pritožniku pojasnilo, da pritožbenih ugovorov, ki se nanašajo na ponovitev tožbenih ugovorov in pritožbenih ugovorov v pritožbi zoper sodbo sodišča prve stopnje z dne 20. 11. 2002, glede bistvenih kršitev določb postopka, nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in kršitve ustavnih pravic, ni presojalo, ker je to pridržano odločitvi o glavni stvari. S tem je ustrezno odgovorilo na pritožnikove pritožbene navedbe o diskriminacijskem ravnanju Notarske zbornice Slovenije oziroma njenih kršitvah 14. in 22. člena Ustave, o pasivni legitimaciji in spremembi tožbe, o pravnem temelju za izdajo odločbe o imenovanju pritožnika za notarja in o visečnosti pravnih poslov. Ker je bistvene razloge za oceno, da so pogoji za izdajo ureditvene začasne odredbe izpolnjeni, navedlo že Upravno sodišče, ki je stališča o izpolnjenosti pogojev (da se s predlagano odredbo ureja stanje, ki izhaja iz spornega pravnega razmerja; da je tožeča stranka verjetno izkazala za potrebno, da se stanje začasno uredi glede na sporno pravno razmerje; da je tožeča stranka verjetno izkazala nastanek škodljivih posledic) dovolj izčrpno obrazložilo in utemeljilo z logičnimi pravnimi argumenti, je glede tega Vrhovno sodišče zahtevi po obrazloženosti sodne odločbe zadostilo že s tem, ko se je izrecno sklicevalo na obrazložitev Upravnega sodišča. Ni pa se Upravno sodišče izrecno opredelilo do vprašanja legitimacije Notarske zbornice Slovenije. Tega Upravno sodišče tudi ni bilo dolžno storiti, saj pritožnik v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe, niti v pritožbi z dne 3. 11. 2003, na katero se v tem odgovoru sklicuje,(2) ugovora neobstoja aktivne legitimacije ni uveljavljal. S tem, ko je izdalo izpodbijano začasno odredbo, je Upravno sodišče posredno zavzelo stališče tudi do tega vprašanja, saj bi moralo v primeru, če bi štelo, da procesna predpostavka – obstoj pravnega interesa – biti stranka v sporu, ni izpolnjena, zavreči tožbo, še preden bi odločalo o začasni odredbi. Pritožnik je v pritožbi zatrjeval, da Upravno sodišče v izpodbijanem sklepu ni zavzelo stališča do njegovih navedb v odgovoru na tožbo in do navedb v ustavni pritožbi z dne 9. 6. 2003, da NZS v razpisnem postopku imenovanja notarjev Uradni list RS, št. 43/94 z dne 5. 7. 1994 ni imela nobenih pristojnosti, ker še ni bila niti ustanovljena. Kot že povedano, Upravno sodišče na te navedbe ni odgovorilo, ker jih pritožnik v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe ni uveljavljal, moralo pa bi na ta očitek odgovoriti Vrhovno sodišče. ZUS v drugem odstavku 69. člena določa, da tožnik lahko zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih, verjetno izkaže za potrebno, da se odvrnejo hujše škodljive posledice ali grozeče nasilje. Zahteva torej verjetnostni izkaz potrebnosti začasne ureditve stanja. V primeru, ko je tožnica, ki predlaga začasno odredbo, oseba, ki je tožbo vložila zato, ker misli, da je z upravnim aktom kršena kakšna njena pravica ali na zakon oprta neposredna korist (kot je to v tem primeru Notarska zbornica Slovenije), je ugotovitev o verjetni izkazanosti potrebe za izdajo začasne odredbe o začasni ureditvi stanja neločljivo povezana z vsaj verjetno izkazanostjo, da je kršena kakšna njena (tožničina) pravica ali na zakon oprta neposredna korist. Prav kršitev ali ogroženost te namreč terja začasno ureditev stanja. Res je, da se o njenem obstoju ali neobstoju dokončno odloči šele v okviru odločanja o glavni stvari, vendar če v postopku odločanja o začasni odredbi ni vsaj verjetno izkazana (in s tem vsaj verjetno izkazana aktivna legitimacija), ni mogoče govoriti, da je sodišče z verjetnostjo ugotovilo potrebo za začasno odredbo (za začasno ureditev stanja). Če ta (aktivna legitimacija) ni sporna, se sodišču do nje ni treba opredeljevati, če pa ji nasprotna stranka v postopku odločanja o začasni odredbi ugovarja, mora sodišče na navedbe odgovoriti tako, da iz odgovora izhaja, zakaj sodišče šteje, da predlagatelj začasne odredbe vsaj verjetno izkazuje obstoj pravice oziroma pravne koristi, ki jo varuje. Okoliščina, da se pritožnik v obravnavanem primeru glede tega v pritožbi sklicuje na navedbe odgovora na tožbo, do katerih se je Vrhovno sodišče opredelilo in jih argumentirano zavrnilo že v sodbi št. I Up 51/2003-2 z dne 2. 4. 2003, in na navedbe ustavne pritožbe z dne 9. 6. 2003, v kateri je navajal enake argumente kot v odgovoru na tožbo, ne odvezuje Vrhovnega sodišča od dolžnosti odgovora na pritožbene navedbe, saj je bila navedena sodba z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-395/03 z dne 25. 9. 2003 razveljavljena. Ker Vrhovno sodišče v obrazložitvi izpodbijanega sklepa tega ni storilo, je bila pritožniku kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato izpodbijani sklep v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUstS razveljavilo in vrnilo zadevo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS in prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič in dr. Mirjam Škrk. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnica Milojka Modrijan in sodnik Jože Tratnik sta bila pri odločanju o tej zadevi izločena.

1 Tone Jerovšek v Začasne odredbe po Zakonu o upravnem sporu v Miha Šipec in drugi: Začasne odredbe. Gospodarski vestnik, Ljubljana, 2001, str. 356.

2 V tej pritožbi se je skliceval tudi na navedbe ustavne pritožbe z dne 9. 6. 2003, vendar le v delu, ki se nanaša na očitke o diskriminacijskem ravnanju Notarske zbornice Slovenije.