Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž., ki ga zastopa B. B., odvetnik v Z., na seji dne 20. maja 2004

1. Sodba Vrhovnega sodišča št. I UP 78/98-2 z dne 8. 3. 2001 in sodba Upravnega sodišča, Oddelka v Novi Gorici, št. U 1294/96-9 z dne 28. 8. 1998 se razveljavita.
2. Odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/22-XVII-318.380 z dne 2. 8. 1996 se odpravi.
3. Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v novo odločanje.

1. Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. U 1294/96-9 z dne 28. 8. 1998 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča št. U 1294/96-9 z dne 28. 8. 1998 in odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/22-XVII-318.380 z dne 2. 8. 1996, s katerimi je bila zavrnjena njegova vloga za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo na podlagi 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 12. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in nasl. – v nadaljevanju: ZDRS), ker naj ne bi bil izpolnjen pogoj iz 5. točke 10. člena Zakona (aktivno znanje slovenskega jezika).
2. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: Ministrstvo) je v izpodbijani odločbi navedlo, da je A. A. za sprejem v državljanstvo zaprosil dne 20. 12. 1991, da je njegovo vlogo Ministrstvo prejelo 24. 6. 1992 in da je zaradi velikega pripada zadev postopek uvedlo maja 1994. V zvezi z njegovim ugovorom, da ob vložitvi vloge določba 5. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, ki določa, da mora prosilec aktivno obvladati slovenski jezik v pisni in ustni obliki, kar dokaže z obveznim preizkusom, še ni veljala, je v odločbi navedlo, da je prosilcu že z dopisom pojasnilo, da se izpolnjevanje pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo ugotavlja na podlagi materialnega predpisa, ki velja v času izdaje upravnega akta. Ker prosilec kljub pozivu ni predložil dokazila o aktivnem znanju slovenskega jezika, je štelo, da ne izpolnjuje pogoja iz 5. točke 10. člena ZDRS.
3. Upravno sodišče je tožbo ustavnega pritožnika zavrnilo kot neutemeljeno. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je potrdilo stališče Ministrstva glede uporabe materialnega predpisa. Tožbeni ugovor o retroaktivni uporabi Zakona o spremembah in dopolnitvah ZDRS je zavrnilo. Pri tem se je sklicevalo na 15. člen ZDRS, ki določa, da postane prosilec za državljanstvo z naturalizacijo državljan šele, ko mu je vročena odločba o pridobitvi državljanstva Republike Slovenije in navedlo: "Za sodišče je neutemeljen tudi očitek tožnika, da je zaradi kršitve roka, ki je v Zakonu o splošnem upravnem postopku določen za izdajo odločbe, potrebno uporabiti v takih primerih materialni predpis, ki je veljal v času, ko je prosilec vložil prošnjo za sprejem v državljanstvo. Samo dejstvo, da je tožena stranka o tožnikovi prošnji odločila po poteku predpisanega roka, ne more biti razlog za drugačno razlago in uporabo 15. člena ZDRS."
4. Vrhovno sodišče je z izpodbijano sodbo pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča zavrnilo. V izpodbijani sodbi je navedlo, da sprejem v državljanstvo z naturalizacijo po drugem odstavku 12. člena ZDRS ni pravica posameznika, temveč le možnost in se izda pozitivna odločba, če so izpolnjeni vsi predpisani pogoji, in če je individualni interes prosilca za sprejem v državljanstvo v skladu z nacionalnim interesom. Zavzelo je stališče, da je upravni organ pogoj glede slovenskega jezika utemeljeno ugotavljal na podlagi spremenjene določbe ZDRS, saj je o vlogi odločal po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah ZDRS. Glede na določbo v času odločanja veljavnega 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku(*1) (načelo zakonitosti) namreč odločajo upravni organi na podlagi predpisov, veljavnih ob izdaji odločbe in dejanskega stanja ob izdaji odločbe. Če tožena stranka pri izdaji odločbe ni upoštevala rokov, predpisanih z Zakonom, bi tožnik lahko ravnal v skladu z določbami, ki se nanašajo na molk organa. Ne more pa to po stališču Vrhovnega sodišča vplivati na zakonitost odločbe tožene stranke.
5. Pritožnik v ustavni pritožbi navaja, da v času vložitve prošnje za sprejem v slovensko državljanstvo (dne 20. 12. 1991) veljavni ZDRS od prosilca ni zahteval aktivnega znanja slovenskega jezika, pač pa le znanje slovenskega jezika v taki meri, ki omogoča sporazumevanje z okoljem. Sprememba ZDRS, s katero je bil določen strožji pogoj, to je aktivno znanje slovenskega jezika v pisni in ustni obliki, je začela veljati šele leta 1994. Pritožnik poudarja, da upravni organ njegove vloge ni reševal v normalnih razumnih rokih, temveč je o njej odločal šele leta 1996, na podlagi spremenjenega predpisa, torej po strožjih pogojih. Meni, da ni enakopraven oziroma enak pred zakonom s tistimi prosilci, ki so državljanstvo pridobili pred uveljavitvijo spremembe Zakona. Poudarja, da Zakon o spremembah in dopolnitvah ZDRS iz leta 1994 ne določa, da se začeti postopki nadaljujejo po novih predpisih. Zato meni, da bi upravni organ in sodišči v njegovem primeru morali uporabiti predpis, ki je veljal v času, ko se je postopek začel. Stališču Vrhovnega sodišča, da upravni organi odločajo na podlagi predpisov, veljavnih ob izdaji odločbe in dejanskega stanja ob izdaji odločbe, ki naj bi izhajalo iz 4. člena ZUP86 (načelo zakonitosti) očita neskladje z ustavno določbo o prepovedi retroaktivne veljave zakona. Ustavnemu sodišču predlaga, naj oceni ustavnost določbe 4. člena ZUP86 in ugotovi, da ni bila v skladu z Ustavo.
6. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-304/01 z dne 27. 11. 2003 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu z določbo 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) je bila ustavna pritožba vročena Vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.

7. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo ne presoja, ali je odločitev sodišča sama po sebi pravilna, temveč izpodbijano odločbo preizkusi le glede vprašanja, ali so bile z njo kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Pritožnik zatrjuje kršitev pravice do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Izpodbija sicer le sodbo Vrhovnega sodišča, ne pa tudi sodbe Upravnega sodišča in odločbe Ministrstva. Ker pa se pritožnik ne strinja z vsebinskimi razlogi za zavrnitev njegove vloge, z izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča pa je bila le potrjena odločitev prvostopnega sodišča oziroma upravnega organa, je Ustavno sodišče presojalo tudi odločitvi Upravnega sodišča in Ministrstva.
8. V obravnavani zadevi je Ministrstvo odločalo o pritožnikovi prošnji za sprejem v državljanstvo na podlagi drugega odstavka 12. člena(*2) v zvezi z 10. členom ZDRS. Vlogo pritožnika je zavrnilo, ker naj ne bi izpolnjeval pogoja iz 5. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS.(*3) Poudariti je treba, da je pritožnik vlogo za sprejem v državljanstvo, v skladu z drugim odstavkom 27. člena ZDRS, vložil pri Sekretariatu za upravne zadeve Občine Piran, Oddelku za notranje zadeve (v nadaljevanju: Sekretariat), že dne 20. 12. 1991. Sekretariat je pritožnika dne 17. 3. 1992 pozval na dopolnitev vloge, dne 19. 6. 1992 pa je vlogo s priloženimi dokazi in z mnenjem, da prosilec izpolnjuje vse pogoje za pridobitev državljanstva, ter s predlogom za pozitivno rešitev prošnje poslal Ministrstvu, ki je pristojno za odločanje o pridobitvi državljanstva z naturalizacijo (prvi odstavek 27. člena ZDRS). V tem času veljavni ZDRS(*4) je glede znanja slovenskega jezika v 5. točki prvega odstavka 10. člena ZDRS od prosilca zahteval le, da "obvlada slovenski jezik v taki meri, da se lahko sporazumeva z okoljem".
9. Dne 25. 3. 1994 je začel veljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 13/94 – v nadaljevanju: ZDRS-C), s katerim je bil pogoj glede znanja slovenskega jezika občutno zaostren. Spremenjena določba 5. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS je od prosilca zahtevala, "da aktivno obvlada slovenski jezik v pisni in ustni obliki, kar dokaže z obveznim preizkusom".(*5) Ministrstvo je dne 17. 10. 1994 in nato še 12. 10. 1995 pritožnika pozvalo, naj v roku dveh mesecev predloži dokaz o aktivnem znanju slovenskega jezika. Pritožnik je dne 4. 12. 1995 prosil za ponovno podaljšanje roka. V dopisu je navedel, da preizkusa aktivnega znanja slovenskega jezika žal ni uspešno opravil, vendar je pričakoval, da bo opravljal preizkus na podlagi določb ZDRS, ki je veljal v času vložitve vloge iz leta 1991, ne pa pod spremenjenimi pogoji, ki so stopili v veljavo 25. 3. 1994. Ministrstvo je v dopisu z dne 21. 6. 1996 pritožniku pojasnilo, da se izpolnjevanje pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo ugotavlja na podlagi materialnega predpisa, ki velja v času izdaje upravnega akta, in da bi bila odločba, ki bi bila izdana, upoštevajoč določbo iz prejšnjega zakona, nezakonita. Pritožnika je opozorilo, naj v roku sedmih dni predloži dokaz o aktivnem znanju slovenskega jezika, sicer bo izdalo negativno odločbo. Ker dokaza ni predložil, je Ministrstvo z izpodbijano odločbo vlogo pritožnika zavrnilo, ker naj ne bi izpolnjeval pogoja iz 5. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Ministrstvo je o prošnji za sprejem v državljanstvo odločilo dne 2. 8. 1996 – znatno po preteku zakonskega dvomesečnega instrukcijskega roka za izdajo odločbe, torej šele po več kot štirih letih od vložitve vloge.
10. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUP) za odločanje o pravicah in obveznostih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank predpisuje roke (222. člen).(*6) Splošen rok je dva meseca.(*7) Razlog za posebno določitev rokov je v tem, da se zagotovi učinkovito uresničevanje pravic in obveznosti, o katerih odloča uprava. Zato odločanje v instrukcijskih rokih, ki so določeni z zakonom, ne pomeni le zakonitega dela upravnega organa, temveč hkrati spoštovanje pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Slednja ustavna pravica pa je, ko gre za postopke, v katerih se pred državnimi organi odloča o pravicah ali obveznostih, poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zahteva po enakopravni obravnavi posameznikov ali pravnih oseb v postopkih pred upravnimi organi zagotavlja tudi, da bo o istovrstnih vlogah, ki jih ob istem času vlagajo različni posamezniki, odločeno v enakem času in praviloma ob uporabi istih materialnih predpisov. To je pomembno tudi zato, ker upravni organi praviloma odločajo po stanju in na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe. Relativno kratek čas, ki ga Zakon daje upravi na razpolago za odločitev, zagotavlja tudi visoko stopnjo verjetnosti, da se dejansko stanje, ki je podlaga strankinega zahtevka, in materialni predpis, na podlagi katerega stranka vlaga svojo zahtevo, ne bosta spremenila.
11. V obravnavanem primeru je Ministrstvo bistveno prekoračilo rok za odločitev o vlogi za sprejem v državljanstvo na podlagi drugega odstavka 12. člena ZDRS, saj je o pritožnikovi vlogi odločalo nerazumno dolgo – več kot štiri leta. To je imelo za posledico, da je bil zanj uporabljen predpis, ki je za sprejem v državljanstvo glede znanja jezika določal strožji pogoj kot predpis, ki je veljal v času vložitve njegove vloge.
12. Ustavno sodišče je že večkrat presojalo izpodbijane predpise glede njihove skladnosti z načelom varstva zaupanja v pravo kot enim od načel pravne države (2. člen Ustave). To načelo posamezniku zagotavlja, da država njegovega položaja ne bo arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v javnem interesu, poslabšala. Zato mora tudi zakonska sprememba, ki poslabšuje posameznikov položaj za naprej, temeljiti na ustavno utemeljenih razlogih, pri tem pa mora zakonodajalec praviloma zagotoviti tudi ustrezen prehodni režim. Te kriterije je Ustavno sodišče upoštevalo tudi pri presoji Zakona o spremembah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 44/97– v nadaljevanju Ztuj-A), ki je triletno bivanje v Sloveniji kot pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje podaljšal na osem let (odločba št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 134). Ztuj-A je v 2. členu vseboval prehodno določbo, po kateri naj bi se prošnje za dovoljenje za stalno prebivanje, vložene po njegovi uveljavitvi, reševale "po tem zakonu". V obrazložitvi odločbe št. U-I-206/97 je navedlo, da ima sicer zakonodajalec pri urejanju pravnega položaja tujcev precej širok prostor lastne presoje, kljub temu pa je treba pretehtati, "ali obstajajo za tako spremembo prevladujoči razlogi javnega interesa, ki terjajo takojšnjo uvedbo zaostrenega pogoja, ali pa bi bilo treba dati prednost načelu varstva zaupanja v pravo in spremembo uvesti postopno – z ustreznim prehodnim režimom…" Ocenilo je, da je treba dati v konkretnem primeru prednost varstvu zaupanja v pravo in je izpodbijano zakonsko spremembo razveljavilo, kolikor se je nanašala na osebe, ki so pred njeno uveljavitvijo vložile vlogo za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in so pri tem že izpolnjevale pogoj triletnega začasnega bivanja v Republiki Sloveniji.
13. ZDRS-C (za razliko od Ztuj-A) ni vseboval izrecne določbe, po kateri naj bi sprememba veljala tudi za odločanje o prej vloženih vlogah. Z njim je zakonodajalec postrožil pogoj znanja jezika, pri tem pa je spremembo uvedel brez kakršnegakoli prehodnega obdobja. Ta poostritev pogoja je bila predlagana kot amandma brez posebne utemeljitve razlogov za spremembo, Vlada pa ji je izrecno nasprotovala.(*8) Glede na to po oceni Ustavnega sodišča ni razvidno, da bi zakonodajalec za takšno bistveno spremembo pogoja znanja jezika imel razloge, ki bi v javnem interesu upravičevali takojšnjo uvedbo zaostrenega pogoja. Ker takšen razlog ni razviden, gre za poseg v načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Takšno oceno potrjuje tudi okoliščina, da je bil strožji pogoj znanja jezika z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 96/02 – ZDRS-Č) ponovno omiljen.(*9)
14. Če bi določba 5. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, kakršna je bila uveljavljena z ZDRS-C, še veljala, bi jo Ustavno sodišče v postopku za oceno njene ustavnosti lahko razveljavilo, zakonodajalcu pa naložilo, naj na ustrezen način uredi prehodni režim. Ker pa je bila ta določba z ZDRS-Č ponovno spremenjena, bi Ustavno sodišče lahko samo ugotovilo njeno neustavnost, zakonodajalcu pa ne bi moglo naložiti ureditve prehodnega režima, temveč bi moralo to storiti samo z določitvijo načina izvršitve po drugem odstavku 40. člena ZUstS. Na tej podlagi bi moralo v tem primeru ugoditi ustavni pritožbi (glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-252/96 z dne 30. 9. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VIII, 293).
15. Ker zakonodajalec, če bi ravnal v skladu z načelom zaupanja v pravo, prehodnega režima glede pogoja znanja jezika za primere, kakršen je pritožnikov, ne bi mogel urediti drugače kot tako, da bi določil, da se za reševanje še nerešenih vlog, vloženih pred spremembo Zakona, pogoj znanja jezika presoja po določbah predpisa, veljavnega v času vložitve njegove vloge za sprejem v državljanstvo, je Ustavno sodišče glede na specifične okoliščine primera in iz enakih razlogov kot v odločbi št. Up-252/96 sodbi Upravnega in Vrhovnega sodišča razveljavilo, odločbo Ministrstva pa odpravilo ter vrnilo zadevo v novo odločanje pristojnemu upravnemu organu (prvi odstavek 59. člena ZUstS). Upravni organ bo moral izvesti nov postopek, v katerem bo glede pogoja znanja jezika moral uporabiti predpis, ki je veljal v času vložitve vloge.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk. Sodnik Jože Tratnik je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Uradni list SFRJ, št. 47/86 p. b – v nadaljevanju ZUP86.

(*2) Ob izdaji odločbe se je drugi odstavek 12. člena ZDRS (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92 in 13/94) glasil: "Pristojni organ lahko, če je to v skladu z nacionalnim interesom, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije osebo, ki je že najmanj dve leti poročena z državljanom Republike Slovenije, če dejansko živi v Sloveniji neprekinjeno vsaj eno leto in če izpolnjuje pogoje iz 1., 2., 4., 5., 6., 7. in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS."

(*3) Ob izdaji odločbe se je prvi odstavek 10. člena ZDRS (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92 in 13/94) glasil: "Pristojni organ lahko osebo, ki prosi za naturalizacijo, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije, če je to v skladu z nacionalnim interesom. Pri tem mora oseba izpolnjevati naslednje pogoje: 1. da je dopolnila 18 let; 2. da ima odpust iz dosedanjega državljanstva ali da izkaže, da ga bo dobila, če bo sprejeta v državljanstvo Republike Slovenije; 3. da dejansko živi v Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje; 4. da ima zagotovljeno stanovanje in da ima zagotovljen trajen vir preživljanja najmanj v višini, ki omogoča materialno in socialno varnost; 5. da aktivno obvlada slovenski jezik v pisni in ustni obliki, kar dokaže z obveznim preizkusom; 6. da ni bila v državi, katere državljan je, ali v Sloveniji obsojena na zaporno kazen, daljšo od enega leta, za kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti, če je to dejanje kaznivo tako po predpisih njene države kot tudi po predpisih Republike Slovenije; 7. da ji ni bila izrečena prepoved prebivanja v Republiki Sloveniji; 8. da njen sprejem v državljanstvo Republike Slovenije ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države; 9. da ima poravnane davčne obveznosti."

(*4) Uradni list RS, št. 1/91-I in 30/91.

(*5) Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 96/02 – v nadaljevanju ZDRS-Č), ki je začel veljati 29. 11. 2002, je bil pogoj, določen v 5. točki 10. člena ZDRS, ponovno spremenjen, in sicer tako, da se za izpolnitev pogoja glede znanja slovenskega jezika od prosilca zahteva, "da obvlada slovenski jezik za potrebe vsakdanjega sporazumevanja, kar dokaže s spričevalom o uspešno opravljenem izpitu iz znanja slovenščine na osnovni ravni".

(*6) Vsebinsko smiselno enako določbo je vseboval 218. člen ZUP86, ki je veljal v času odločanja o vlogi pritožnika.

(*7) Prvi odstavek 222. člena ZUP se glasi: "Kadar se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čim prej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti, če ni s posebnim predpisom določen krajši rok. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih."

(*8) V mnenju k amandmajem (EPA 448) je navedla: "Vlada meni, da dosedanji pogoj znanja jezika oziroma način preverjanja tega znanja zadostuje za dosego osnovnega namena sedanje določbe zakona. (…) Po mnenju Vlade urejanje znanja jezika na način in v obsegu, kot je predlagan v amandmaju, ne sodi v Zakon o državljanstvu, temveč v materialne predpise posameznih področij, kjer je to znanje potrebno (šolstvo, zdravstvo itn.) Poleg tega Vlada meni, da je treba upoštevati tudi mnenje evropskih ekspertov s področja državljanstva, ki so zavzeli stališče, da država z zakonom o državljanstvu za naturalizacijo tujcu ne more postaviti takšnih pogojev, ki jih je težko izpolniti ali pa jih sploh ni mogoče izpolniti."

(*9) Od prosilca za pridobitev državljanstva z naturalizacijo se sedaj zahteva, "da obvlada slovenski jezik za potrebe vsakdanjega sporazumevanja, kar dokaže s spričevalom o uspešno opravljenem izpitu iz znanja slovenščine na osnovni ravni".