Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Občinskega sveta Občine Krško, ki ga zastopa župan Franc Bogovič, Občinskega sveta Občine Trebnje, ki ga zastopa županja Marica Škoda, in Občinskega sveta Občine Sveti Jurij ob Ščavnici, ki ga zastopa župan Anton Slana, na seji dne 20. maja 2004

1. Prvi odstavek 238. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02) je v neskladju z Ustavo.
2. Zakonodajalec je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja je dolžna država lokalnim skupnostim z območij, na katerih so avtoceste načrtovane z lokacijskimi načrti, sprejetimi pred uveljavitvijo prvega odstavka 238. člena Zakona o graditvi objektov, zagotavljati odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozdov po takrat veljavnih predpisih.

1. Predlagatelji izpodbijajo prvi odstavek 238. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), po katerem so z dnem njegove uveljavitve, prenehale veljati določbe 3. poglavja Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 in nasl. – v nadaljevanju: ZKZ), ki so urejale odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in gozda (členi 11 do 16 in 112. člen – v nadaljevanju: odškodnina). Navajajo, da izpodbijana določba ZGO-1 spreminja uveljavljene pogoje gradnje in financiranja načrtovanih avtocest, čeprav se še izvaja Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 13/96 in nasl. – v nadaljevanju: NPIA). Občine, preko katerih bodo tekle načrtovane avtoceste, naj bi bile v neenakem položaju v primerjavi z občinami, ki so odškodnino prejele, ker so avtoceste na njihovih območjih že zgrajene. To naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, v zvezi z določbama 142. in 147. člena Ustave. Predlagatelji menijo, da je izpodbijana določba ZGO-1 tudi v neskladju z drugim odstavkom 71. člena Ustave. Smisel odškodnine naj bi bil, da prepreči gradnje na najkvalitetnejših kmetijskih zemljiščih, ki jih primanjkuje. Od odškodnine naj bi država prejela 70 odstotkov in občine 30 odstotkov namenskih sredstev. Teh namenskih sredstev naj ne bi mogel nadomestiti noben drug vir prihodkov. Tudi komunalni prispevek, ki ga predvideva 143. člen ZGO-1, zato ne more delno nadomestiti odškodnine, saj je namenjen opremljanju zemljišč s komunalno infrastrukturo in ne varstvu kmetijskih zemljišč. Občina Sveti Jurij ob Ščavnici dodaja, da so njeni občani soglašali z načrtovanjem avtoceste predvsem zato, ker so pričakovali, da bodo pogoji njihovega kmetovanja enaki ali se bodo izboljšali. NPIA naj bi v 2. točki 2. poglavja predvideval, da se pri določanju tras avtocest upoštevata tudi kriterija varstva okolja in kmetijske zemlje I. kategorije. To naj bi po stališču Občine Sveti Jurij ob Ščavnici pomenilo, da morajo biti lokalne skupnosti na območjih, na katerih so načrtovane avtoceste, v enakem položaju.
2. Državni zbor na navedbe ni odgovoril.
3. Vlada pojasnjuje, da varstva kmetijskih zemljišč ne zagotavljajo visoki stroški gradnje na njih, temveč prostorsko načrtovanje. Po prvem odstavku 4. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZUreP-1) naj bi bilo treba pri prostorskem načrtovanju zagotoviti usklajenost gospodarskih, družbenih in okoljskih vidikov ter ustvarjati pogoje za vzdržen prostorski razvoj. Takšen prostorski razvoj naj bi zagotavljal tako rabo prostora in prostorskih ureditev, ki omogoča zadovoljitev potreb sedanje generacije brez ogrožanja prihodnjih generacij. Zunaj poselitvenih območij naj bi bile gradnje dopustne izjemoma, to je v taksativno naštetih primerih iz 6. člena ZUreP-1, med katere sodi tudi gradnja avtocest. Vztrajanje pri plačevanju odškodnine naj bi povzročilo pritiske lokalnih skupnosti, naj se avtoceste gradijo na najboljših kmetijskih zemljiščih, ker te želijo pridobiti kar najvišjo odškodnino. Po mnenju Vlade pri prostorskem načrtovanju avtocest ni mogoče zagotavljati enakosti lokalnih skupnosti. Za odločitev o izbiri trase avtoceste naj ne bi bile odločilne želje lokalnih skupnosti, temveč druga merila. Že Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN) in ZUreP-1 naj ne bi dopuščala gradenj na najboljših kmetijskih zemljiščih. Takšne gradnje naj bi bile izjemoma dopustne, če niso mogoče na kmetijskih zemljiščih, ki so manj primerna za kmetijsko pridelavo, in na podlagi ovrednotenih variantnih predlogov. Vlada navaja, da se že po drugem odstavku 112. člena ZKZ odškodnina ni plačevala od nezazidanih stavbnih zemljišč, ki so bila kot takšna določena pred letom 1972, torej v primerih, ko lokalne skupnosti njihove namenske rabe od takrat niso spreminjale. Tudi za avtocesto Vrhnika-Postojna naj se odškodnina ne bi plačala, ker je bila grajena pred letom 1972. Meni, da lokalne skupnosti niso dolžne zagotavljati sredstev za varstvo kmetijskih zemljišč. To naj bi potrjevale odredbe Ministra za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano o postopkih melioracij na območju Občine Krško (objavljene so bile v Uradnem listu RS, št. 39/96 in 84/2000 in urejajo postopke hidromelioracij, agromelioracij, agromelioracij za obnovo trajnih nasadov in uvedbo namakanja). Sredstva za te melioracije naj bi zagotavljali lastniki oziroma uporabniki kmetijskih zemljišč tako, da so jih delno lahko pridobili iz državnega proračuna. Vlada meni, da predlagatelji niso pojasnili, kako so doslej porabili obravnavana namenska sredstva.

4. Prvi odstavek 238. člena ZGO-1 določa, da z dnem njegove uveljavitve prenehajo veljati določbe 3. poglavja ZKZ (odškodnina) oziroma njegovi členi 11 do 16 in člen 112. Po teh členih ZKZ je plačal odškodnino, kdor je spremenil namembnost kmetijskega zemljišča ali gozda na podlagi predpisanega dovoljenja ali drugega upravnega akta, ali je spremenil njegovo namembnost v nasprotju s predpisi tako, da to zemljišče ni uporabljal za kmetijsko proizvodnjo, oziroma da je gozd izkrčil. Odškodnino je plačal na način in pod pogoji, ki so bili določeni v nadaljnjih določbah, ki so prenehale veljati. Sredstva odškodnine so pripadala 70% proračunu Republike Slovenije in 30% proračunu občine, na območju katere so ležala zemljišča, za katera je bilo treba plačati odškodnino. Pri tem so se sredstva, ki so pripadala občini, uporabljala za:
– sofinanciranje priprave strokovnih podlag za varstvo in urejanje kmetijskih zemljišč in planiranje;
– občinski program urejanja kmetijskih zemljišč;
– sofinanciranje celostnega razvoja podeželja in obnove vasi;
– sofinanciranje obnove zemljiškega katastra na območju izvajanja programa iz druge in tretje alinee.
5. Predlagatelji očitajo, da prvi odstavek 238. člena ZGO-1 pri gradnji avtocest razlikuje lokalne skupnosti glede pridobitve odškodnine po tem, ali so avtoceste na njihovih območjih le načrtovane ali že zgrajene, kar je v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
6. Ustavno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) ne ukazuje enakega zakonskega obravnavanja vseh, brez upoštevanja različnosti dejanskih stanj, saj bi táko enačenje v resnici prinašalo neenakost. Prepoznavanje različnosti med tipičnimi primeri, zaradi katerih je treba te primere urejati zakonsko različno, je stvar zakonodajne oblasti. Različnost pravnega urejanja pa mora biti v razumnem razmerju z različnostjo urejanih zadev in mora po vsebini in meri ustrezati namenu zakonskega urejanja. Za kršitev načela enakosti gre, kadar lahko zakonodajalčevo razlikovanje označimo kot samovoljno, torej takšno, za katero ni razumnega razloga. Ni torej mogoče sprejeti sodbe o razumnosti razločevanja, ne da bi vzeli v obzir ali indentificirali namen zakonodajalca.
7. Iz zakonodajnega gradiva (EPA 397), v katerega je vpogledalo Ustavno sodišče, izhaja, da razlog za sprejem izpodbijane določbe ZGO-1 izhaja iz načel, na katerih temelji ZUreP-1, ki je začel veljati istočasno. Iz njegovih načel izhaja, "da je prostorsko načrtovanje oziroma prostorski plan tisto mesto, kjer se usklajujejo razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami in drugimi interesi v prostoru". Dotedanje posamično varovanje interesov v prostoru naj bi povzročilo neracionalne oziroma razdrobljene poselitve. K takšnim poselitvam naj bi prispevale tudi "nedomišljene odškodnine za spremembo rabe resursa (npr. odškodnina za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča), ki ob varovalnih namenih niso spodbujale smotrnejše urbanizacije". Razdrobljene poselitve naj bi sedaj terjale težko in drago opremo z ekološko komunalno infrastrukturo. Vlada kot predlagatelj zakonodajnega gradiva še pojasnjuje, da odškodnina pri odločitvah o izbiri tras avtocest ne zagotavlja uravnoteženih interesov lokalnih skupnosti. Lokalne skupnosti naj bi namreč zaradi možnosti njene pridobitve povzročale pritiske, naj se avtoceste gradijo na najboljših kmetijskih zemljiščih.
8. Pred uveljavitvijo izpodbijane določbe ZGO-1 je urbanistično načrtovanje avtocest urejal ZUN. Zaradi posebnosti tega načrtovanja je bil leta 1993 ZUN dopolnjen z novim poglavjem z naslovom: "Postopki priprave in sprejemanja lokacijskih načrtov in izdaje dovoljenj za graditev avtocest", ki je med drugim obsegalo določbe 45.a do 45.i člena. Iz citiranih določb ZUN izhaja, da je bilo treba v postopkih priprave in sprejemanja lokacijskih načrtov za gradnjo avtocest že upoštevati po takrat veljavnih predpisih izračunano odškodnino. Na podlagi drugega odstavka 45.i člena ZUN se je namreč tako izračunana odškodnina upoštevala kot merilo, ki je vplivalo na odločitev o izbiri variante poteka trase posamezne avtoceste. Na podlagi navedenih določb ZUN so imele lokalne skupnosti z območij, na katerih so bile locirane avtoceste, zagotovljen položaj udeleženk v postopkih priprave in sprejemanja lokacijskih načrtov za gradnjo avtocest. Ti lokacijski načrti na podlagi drugega odstavka 170. člena ZUreP-1 še veljajo.
9. Odškodnina se je plačala pred izdajo dovoljenja za gradnjo avtoceste. Izpodbijana določba ZGO-1 zato ni vplivala na pridobitev dela odškodnine lokalnih skupnosti z območij, na katerih so avtoceste v gradnji ali so zgrajene, če so bila dovoljenja za njihove gradnje izdana pred uveljavitvijo prvega odstavka 238. člena ZGO-1. Pač pa je ta določba ZGO-1 odvzela del odškodnine, ki bi pripadal lokalnim skupnostim z območij, na katerih so bile avtoceste urbanistično načrtovane pred uveljavitvijo izpodbijane določbe ZGO-1, vendar za njihove gradnje do takrat še ni bilo izdanih ustreznih dovoljenj. Enako je odvzela del odškodnine lokalnim skupnostim z območij, na katerih bodo avtoceste morebiti urbanistično načrtovane v prihodnje.
10. Položaj lokalnih skupnosti z območij, na katerih so avtoceste urbanistično načrtovane z lokacijskimi načrti, sprejetimi pred uveljavitvijo izpodbijane določbe ZGO-1, se razlikuje od položaja lokalnih skupnosti z območij, na katerih so ali bodo avtoceste morebiti načrtovane po uveljavitvi te določbe ZGO-1. V postopkih priprave in sprejemanja lokacijskih načrtov za gradnjo avtocest so namreč prve lokalne skupnosti sodelovale kot udeleženke v postopku in so bile zato tudi seznanjene z merilom, ki je po drugem odstavku 45.i člena ZUN vplivalo na odločitev o izbiri variante poteka trase posamezne avtoceste. To pomeni, da so bile seznanjene tudi s predvidenim izplačilom odškodnine. Med temi lokalnimi skupnostmi se položaj lokalnih skupnosti z območij, na katerih so avtoceste v gradnji ali so zgrajene in so zato del odškodnine že prejele, razlikuje le zato, ker je investitor za njihovo gradnjo pridobil dovoljenja, izdana pred uveljavitvijo izpodbijane določbe ZGO-1.
11. Za odločitev o razumnosti navedenega razlikovanja lokalnih skupnosti, ki so pred uveljavitvijo izpodbijane določbe ZGO-1 na enak način sodelovale v postopkih priprave in sprejemanja lokacijskih načrtov za gradnjo avtocest, je odločilen namen zakonodajalca, da se odškodnina preneha plačevati. Vendar obravnavani lokacijski načrti za gradnjo avtocest ne morejo ogroziti namena zakonodajalca, da prepreči razdrobljenost poselitev v prostoru. S temi lokacijskimi načrti so namreč trase avtocest določene in kot take same po sebi lahko vplivajo na poselitve, vendar ne glede na izplačilo odškodnine. Lokalne skupnosti glede tako načrtovanih avtocest tudi ne morejo imeti posebnih interesov pri izbiri njihovih tras, saj so te predpisane. Za razločevanje lokalnih skupnosti, ki so del odškodnine prejele, od lokalnih skupnosti, ki jo na podlagi udeležbe v postopkih priprave in sprejemanja lokacijskih načrtov pričakujejo, zato ni mogoče ugotoviti razumnega razloga. Ustavno sodišče je zato odločilo, da je izpodbijana določba ZGO-1 v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Ker je Ustavno sodišče presodilo, da je izpodbijana določba ZGO-1 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ni ocenilo še drugih očitkov predlagateljev.
12. Izpodbijana določba ZGO-1 brez razumnega razloga razlikuje položaj lokalnih skupnosti, za katere je Ustavno sodišče ocenilo, da so v enakem položaju tudi glede na namen zakonodajalca, da se odškodnina preneha plačevati. Te lokalne skupnosti so namreč na enak način sodelovale v postopkih priprave in sprejemanja lokacijskih načrtov za gradnjo avtocest, ki temeljijo na merilu, ki upošteva, da jim bo izplačan del odškodnine. Gre za primer iz 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), zato je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijane določbe ZGO-1 z Ustavo in zakonodajalcu naložilo, da ga odpravi v roku enega leta. Da se ugotovljena neenakost lokalnih skupnosti do takrat ne bo nadaljevala, je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve odločbe. Država je dolžna do odprave ugotovljenega neskladja lokalnim skupnostim z območij, na katerih so avtoceste načrtovane z lokacijskimi načrti, sprejetimi pred uveljavitvijo prvega odstavka 238. člena ZGO-1, zagotavljati odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozdov po takrat veljavnih predpisih.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.