Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Petrol, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Mitja Ulčar, odvetnik v Kranju, in družbe OMV Istrabenz, d.o.o., Koper, ki jo zastopa direktor Milan Vergan, na seji dne 20. maja 2004

1. člen 10 Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo, št. 10/97 in Uradne objave, št. 2/99, 19/99, 24/2000, 1/02 in 4/03 ter Uradni list RS, št. 133/03) se v delu, ki določa osnovo za odmero tega nadomestila za trgovino z motornimi gorivi, razveljavi.
2. člen 10 Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Šempeter – Vrtojba (Uradne objave, št. 5/01, 14/01, 8/02 in 2/03 in Uradni list RS, št. 6/04) se v delu, ki določa osnovo za odmero tega nadomestila za trgovino z motornimi gorivi, razveljavi.

1. Pobudnici imata na območjih Mestne občine Nova Gorica in Občine Šempeter – Vrtojba več bencinskih servisov in kot zavezanki za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča izpodbijata 10. člen Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju: OdlokNG) in 10. člen Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Šempeter – Vrtojba (v nadaljevanju: OdlokŠV). Izpodbijani določbi naj bi posamezne dejavnosti, ki jih taksativno naštevata, obremenili z določenim številom točk. Pri tem naj bi trgovino z motornimi gorivi obremenili z občutno višjim številom točk kot druge dejavnosti (npr. s stopetdesetkrat višjim številom točk, kot je predpisano za trgovino na drobno). Izpodbijana predpisa naj bi s tem kot kriterij za odmero nadomestila določila namembnost stavbe oziroma opravljanje določene dejavnosti. Že preprosta analiza naj bi pokazala, da je z izpodbijanima določbama trgovina z motornimi gorivi obremenjena arbitrarno, v nasprotju z merili, ki jih predpisuje 61. člen Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – ZSZ84), kar je v nasprotju s 147. in s 153. členom Ustave. Pobudnici naj bi na bencinskih servisih prodajali tudi drugo trgovsko blago, zato se ne razlikujeta od drugih trgovcev. Cene naftnih derivatov naj bi bile predpisane, zato jima le druga prodaja na drobno prinaša dobiček. Pobudnici naj bi uporabljali komunalno infrastrukturo enako kot drugi trgovci in naj bi se tudi po možnostih za dobiček ne razlikovali od njih. V drugih občinah naj bi iz tega naslova plačevali bistveno nižje obveznosti, čeprav se njuna prodaja na njihovih območjih bistveno ne razlikuje. Zaradi izpodbijanih določb OdlokaNG in OdlokaŠV naj bi bili v primerjavi z drugimi trgovci v neenakopravnem položaju, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ker so zaradi ukrepov lokalnih skupnosti njuni fiksni stroški višji, kot jih imajo drugi trgovci, naj bi bili izpodbijani določbi v nasprotju s 45. členom Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 56/99 – ZPOmK) in s 74. členom Ustave. Pobudnici predlagata odpravo izpodbijanih določb. Prodaja naftnih derivatov naj se točkuje tako, kot izpodbijana akta predvidevata za trgovino na drobno. Pobudnica OMV Istrabenz je v dopolnitvi pobude ponovno predlagala odpravo izpodbijanih določb odlokov z utemeljitvijo, da sta bili nasprotni udeleženki seznanjeni z odločbo št. U-I-355/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 56), iz katere izhaja, da sta njuna odloka v delu, ki določenim zavezancem predpisuje nesorazmerno visoko obremenitev, v neskladju z Zakonom in z Ustavo.
2. Mestna občina Nova Gorica odgovarja, da bencinski servisi obratujejo tudi po 24 ur na dan, zato gre za intenzivnejšo rabo stavbnega zemljišča in z njim povezane infrastrukture, kar nasprotni udeleženki povzroča večje stroške pri sanacijah in investicijah. Kriteriji iz izpodbijane določbe OdlokaNG naj bi bili opredeljeni glede na rabo in stopnjo infrastrukture. Kot kriterij za razlikovanje naj bi se upoštevala dejanska dejavnost pobudnic. Stavbna zemljišča naj bi zato ustrezno točkovala glede na oceno izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka v gospodarski dejavnosti in glede intenzivnosti posega v prostor, zato naj pri sprejemanju izpodbijane določbe ne bi bilo arbitrarnosti. Pri pobudnicah naj bi šlo za bencinske servise, zgrajene na tržno zanimivih lokacijah, ki so v neposredni bližini mednarodnih mejnih prehodov in ob najbolj prometnih cestah. Mestna Občina Nova Gorica navaja, da je izbira lokacije bencinskega servisa poslovna odločitev pobudnic, vendar meni, da pobudnici svoje dejavnosti ne bi preselili na območje IV. ali V. cone, kjer je obveznost plačila nadomestila desetkrat nižja. Nasprotna udeleženka naj bi denarna sredstva, pridobljena z nadomestilom, namensko uporabila tako za občane kot za gospodarske subjekte, med katere spadata tudi pobudnici.
3. Občina Šempeter – Vrtojba na navedbe pobudnic ni odgovorila.

4. Ustavno sodišče je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja pobudi združilo. Pobudnici kot zavezanki za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča izkazujeta pravni interes. Pobudi je sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Po 5. točki prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZUreP-1) je prenehal veljati Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ97), razen prve alineje 56. člena v delu, ki se nanaša na nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Na podlagi te določbe ZSZ97 je v veljavi ureditev plačevanja nadomestila, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ84. Tej ureditvi so 180. člen ZUreP-1, 218. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZGO-1) in 32. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 47/04 – ZGO-1A) dodali opredelitev stavbnih zemljišč, za katera se lahko odmerja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.
6. V obravnavanem primeru gre za zazidana stavbna zemljišča, torej gradbene parcele z zgrajenimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, zato je po 218. in 218.b. členu ZGO-1 odmera nadomestila zanje predvidena. Oba izpodbijana predpisa sta po vsebini enaka, vključno z oštevilčenjem posameznih določb, razlikujeta se le glede višine točke in glede opredelitve con. člena 8 izpodbijanih aktov določata, da je mesečna višina nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča odvisna od osnove, to je površine stavbnega zemljišča in stopnje obremenitve, izražene s številom točk, ter od vrednosti točke. Po 9. členu obeh odlokov je stopnja obremenitve odvisna od dveh meril, in sicer od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča. Stopnja obremenitve je izražena z določenim številom točk. Cone, določene v 11. členu obeh odlokov, izražajo stopnjo komunalne opremljenosti in dostopnost do centralnih dejavnosti. Po 10. členu obeh odlokov so posamezne dejavnosti po conah obremenjene z določenim številom točk, kot to izhaja iz preglednice. Glede na namembnost so nestanovanjski objekti razvrščeni po standardni klasifikaciji dejavnosti. V obravnavanem primeru so to trgovina in nekatere poslovne dejavnosti, znotraj nje pa trgovina z motornimi gorivi. Na območju Mestne občine Nova Gorica je prodaja motornih goriv v I. coni točkovana s 3000 točkami, v II. coni z 2500 točkami, v III. coni z 2000 točkami, v IV. coni s 500 točkami in v V. coni s 50 točkami. V Občini Šempeter – Vrtojba pa je prodaja motornih goriv točkovana s 3000 točkami v I. coni, z 2500 točkami v II. coni in z 2000 točkami v III. coni.
7. Pobudnici izpodbijanima določbama očitata predvsem, da ju obremenjujeta z občutno višjim številom točk kot skupino zavezancev, ki opravljajo primerljive dejavnosti, kar je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Menita, da je obremenjeno njuno pridobivanje dohodka in ne stavbno zemljišče (njegove prednosti in slabosti), kot to predvideva 61. člen ZSZ84.
8. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-355/98 že ocenilo, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi tretje alinee 61. člena ZSZ84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni povezavi s predmetom urejanja: logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Vendar načelo enakosti pred zakonom terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem zvezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev normodajalec nalaga posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti, tako da do konca izpelje logiko, ki upravičuje razlikovanje: višina obveznosti mora biti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija.
9. Mestna občina Nova Gorica navaja, da je pri točkovanju dejavnosti upoštevala kriterije, ki so predvideni v 61. členu ZSZ84, torej lego zemljišč, na katerih so poslovni objekti, njihovo smotrno rabo in namembnost ter možnosti za pridobivanje izjemnih dohodkov v gospodarskih dejavnostih zaradi lokacije zemljišč. Pojasnila je, da so posamezne dejavnosti "ustrezno" točkovane tudi glede na "oceno" izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka in da gre pri pobudnicah za njuno poslovno odločitev glede izbire lokacij za opravljanje njunih gospodarskih dejavnosti. Nasprotna udeleženka meni, da pobudnici ne bi preselili dejavnosti v IV. ali V. cono, ki sta komunalno slabše opremljeni in oddaljeni od centralnih dejavnosti, čeprav je v teh dveh conah obveznost plačila nadomestila desetkrat nižja. V obravnavanem primeru pa ne gre le za večkratne razlike med samimi conami, temveč v isti coni za posamezne zavezance. ZSZ84 sicer predvideva uporabo merila izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka v gospodarskih dejavnostih, kar lahko predstavlja tudi možnost nepretrganega obratovanja. Vendar to ne pomeni, da lahko nasprotni udeleženki to merilo uporabljata arbitrarno. Ker gre v tem primeru za večkratne razlike v obremenitvi posameznih zavezancev, lahko izpodbijani določbi prestaneta v prejšnji točki določen preizkus le, če bi normodajalca v postopku ustavnosodne presoje navedla podatke, ki sta jih uporabila pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Mestna občina Nova Gorica zgolj s sklicevanjem na "ustrezno oceno" in na to, da je v IV. In V. coni nižja obveznost plačila nadomestila, ni pojasnila večkratnih razlik pri obremenjevanju zavezancev v posamezni coni, Občina Šempeter – Vrtojba pa na pobudo ni niti odgovorila. Nasprotni udeleženki lahko obravnavano merilo uporabita za z Zakonom predvideno skupino zavezancev le sorazmerno enako, torej po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje, kot je to v obravnavanem primeru. Izpodbijani ureditvi sta zato v delu, ki določa obremenitev pobudnic, v neskladju z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave, zato ju je Ustavno sodišče razveljavilo. Ker ju je razveljavilo že iz tega razloga, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnic.
10. Pobudnici sta predlagali odpravo izpodbijanih določb predpisov. Po 45. členu ZUstS Ustavno sodišče odpravi protiustaven predpis, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. V navedenem primeru se je Ustavno sodišče odločilo za razveljavitev, ker odločbe o nadomestilu še niso pravnomočne. Razveljavitev pomeni, da naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije preneha veljati posebna ureditev odmere nadomestila za prodajo motornih goriv in da se do uskladitve razveljavljenih delov določb odlokov v smislu 8. točke obrazložitve te odločbe tudi ta točkuje kot trgovina na drobno po četrti alinei tretje točke 10. člena OdlokaNG in OdlokaŠV (kot ostala trgovina na drobno G/52.1).

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.