Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo Antona Plantariča iz Ljubljane, na seji dne 20. maja 2004

1. Odlok o kategorizaciji javnih cest v Občini Brezovica (Uradni list RS, št. 98/2000) je, kolikor ne kategorizira javne poti št. 522190 v dolžini 190 metrov in spreminja dolžino javne poti št. 522200 s 410 metrov na 382 metrov, v neskladju z Zakonom.
2. Občina je dolžna ugotovljeno neskladje odpraviti v šestih mesecih od dneva objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnik kot lastnik zemljišč na območjih Poštne in Malovaške ulice izpodbija Odlok o kategorizaciji javnih cest v Občini Brezovica (v nadaljevanju: Odlok). Navaja, da so bila njegova zemljišča pred Odlokom kategorizirana kot javni poti, vendar jih izpodbijani predpis izpušča s seznama občinskih cest, čeprav se dejansko stanje na njih ni spremenilo. Odlok naj bi bil zato očitno nezakonit in je sprejet zaradi prikrivanja resnice oziroma zavajanja sodišča, ki odloča o njegovi tožbi zoper Občino, s katero zahteva plačilo odškodnine.
2. Občina odgovarja, da je pobudnik zaradi neupravičene uporabe spornih javnih poti vložil tožbo za plačilo odškodnine v višini 97,680.000 SIT. Odlok, ki jih ponovno ne kategorizira kot javni poti, naj bi bil sprejet zaradi odprave pomote. Sporni poti naj namreč ne bi izpolnjevali meril za kategorizacijo iz 11. in 12. člena Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97 – v nadaljevanju: Uredba). Na podlagi 18. člena Uredbe naj bi Direkcija Republike Slovenije za ceste (v nadaljevanju: Direkcija) izdala pozitivno mnenje k predlogu sprememb kategorizacije. Hkrati naj bi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-87/91 z dne 28. 1. 1993 (Uradni list RS, št. 8/93 in OdlUS II, 10) odločilo, da je uvrščanje zasebnih poti med javne poti v neskladju s 33. in z 69. členom Ustave. Občina meni, da pobudnik za oceno Odloka ne izkazuje pravnega interesa.
3. Direkcija pojasnjuje, da ji je Občina Brezovica poslala v pregled predlog sprememb kategorizacije. Iz primerjave prvotnega odloka in izpodbijanega predpisa naj bi izhajalo, da je Odlok opustil kategorizacijo javne poti št. 522190 in javno pot št. 522200 skrajšal. Občina naj bi se tako verjetno odločila zato, ker ni lastnica zemljišč, na katerih so bile navedene poti, čeprav Direkcija ni nikoli preverjala lastninske pravice na zemljiščih. Direkcija meni, da je treba lastninsko pravico na zemljiščih, na katerih so ceste, ki se uporabljajo za javni promet, urediti. Merila za njihovo kategorizacijo naj bi izhajala iz Uredbe. V primerih, ko ta merila niso izpolnjena, naj bi šlo za nekategorizirane ceste, po katerih se promet odvija na način in pod pogoji, ki izhajajo iz 14. in 15. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 in nasl. – v nadaljevanju: ZJC) in iz 12. člena Zakona o varnosti v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 30/98 in nasl. ZVCP).

4. Odlok spreminja kategorizacijo cest na zemljiščih, ki so v lasti pobudnika in ki jih ta uporablja, ker vodita do njegove hiše, zato izkazuje pravni interes za njegovo oceno. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-87/91 odločilo, da podzakonski akt o razglasitvi javne poti ne more imeti razlastitvenega učinka za zemljišča, na katerih je ta pot, ker je to v neskladju s 33. členom Ustave. Takšen učinek sta povzročali določbi 137. člena Zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 33/95 – ZZK) in 85. člena ZJC, ki ju je Ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-224/00 z dne 9. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 50/02 in OdlUS XI, 73). Po navedenih določbah bi država ali občina zaradi dejstva, da je bilo zemljišče uporabljeno za cesto, z vpisom javnega dobra (ceste) v zemljiško knjigo postali lastnici teh zemljišč, čeprav jih pred tem nista pridobili s pravnim poslom ali po zakonito izvedenem razlastitvenem postopku. Kategorizacija javnih cest na zemljiščih v zasebni lasti torej sama po sebi ne more povzročiti prenosa lastninske pravice na teh zemljiščih. Vendar iz citiranih odločb Ustavnega sodišča ne izhaja, da lahko Občina po ugotovitvi, da je posamezna javna cesta grajena na zemljišču, ki je v zasebni lasti, zgolj zaradi tega opusti njeno kategorizacijo. Občina je namreč dolžna spoštovati predpisana merila za kategorizacijo javnih cest. V primeru, da cesta izpolnjuje ta merila, je Občina dolžna cesto ustrezno kategorizirati in s pravnim poslom ali po zakonito izvedenem razlastitvenem postopku pridobiti zemljišče, na katerem je cesta zgrajena. Samo v primeru, da niso izpolnjena merila, ki narekujejo kategorizacijo ceste, lahko Občina njeno kategorizacijo opusti po predpisanem postopku.
6. ZJC v četrtem odstavku 3. člena nalaga Vladi, da določi merila za kategorizacijo javnih cest. Na tej podlagi je Vlada izdala Uredbo in z njo med drugim določila merila za kategorizacijo občinskih cest, merila za razvrščanje lokalnih cest v podkategorije in postopek kategorizacije javnih cest. Po 6. členu Uredbe so merila za določitev kategorije javnih cest vrednostno in/ali opisno določene povezovalne funkcije in prometno-tehnične lastnosti, značilne za posamezno kategorijo javnih cest. Ta merila so specificirana v 4. členu in določbah 8. do 14. člena Uredbe. Ob prvi kategorizaciji občinskih cest po določbah Uredbe Občina predlog njihove kategorizacije pošlje v predhoden pregled in mnenje Direkciji. Ta nato v sodelovanju z Občino preveri pravilnost uporabe meril za razmejitev občinskih cest med lokalne ceste in javne poti, določenih v 4. členu Uredbe, meril za razvrščanje lokalnih cest v naseljih v podkategorije, določenih v 8. do 14. členu Uredbe, ter označitve občinskih cest (drugi odstavek 17. člena Uredbe). V drugem odstavku 18. člena Uredba predvideva enak postopek tudi za vse kasnejše spremembe in dopolnitve kategorizacije občinskih cest.
7. Zgoraj navedeno pomeni, da je ZJC v četrtem odstavku 3. člena predvidel, da lokalne skupnosti pri kategorizaciji javnih cest uporabljajo enotna merila, ki jih določi Vlada. Na tej podlagi je Vlada z Uredbo predpisala merila za kategorizacijo javnih cest, ki so določena opisno in/ali vrednostno. V 17. in 18. členu Uredbe pa je naložila Direkciji, da skrbi za njihovo enotno oziroma pravilno uporabo. Zato mora po drugem odstavku 17. člena in po drugem odstavku 18. člena Uredbe Direkcija v postopku kategorizacije občinskih cest in v postopku njihovih sprememb skrbeti, da lokalne skupnosti ta merila upoštevajo in jih pravilno uporabljajo.
8. Na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS Ustavno sodišče presoja tudi zakonitost postopka sprejemanja predpisa, katerega ustavnost oziroma zakonitost presoja. V postopku prve kategorizacije spornih občinskih javnih cest Direkcija očitno ni ugotovila "pomote pri njuni kategorizaciji", čeprav Občina zatrjuje, da z Odlokom odpravlja pomoto, ker naj cesti ne bi izpolnjevali meril za njuno kategorizacijo. V postopku priprave Odloka Direkcija ponovno ni preverila, ali je Občina pri opustitvi kategorizacije javne poti št. 522190 in pri spremembi dolžine javne poti št. 522200 pravilno uporabila predpisana merila. Spremembi kategorizacije teh cest je namreč Direkcija ugotovila le na podlagi primerjave dotedanje in nove kategorizacije iz občinskih odlokov in ne na podlagi ugotovitvenega postopka na terenu, kjer bi preverila, ali je Občina merila uporabila pravilno oziroma tako kot v drugih primerih in tako, kot ta merila uporabljajo druge lokalne skupnosti. To pomeni, da postopek ni bil izpeljan v skladu z Uredbo. To izhaja tudi iz pojasnil Direkcije, v katerih navaja, da je razlog za opustitev kategorizacije dejstvo, da Občina ni lastnica zemljišč, na katerih sta bili javni cesti. Očitno je torej, da ni bilo posebej ugotovljeno, ali glede na merila Uredbe njuna kategorizacija mora biti izpeljana ali ne. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da je postopek sprejemanja Odloka v neskladju s 3. členom ZJC, katerega izvrševanje je predpisano z drugim odstavkom 18. člena Uredbe.
9. Ker gre pri izpodbijanem odloku za primer iz 48. člena ZUstS, je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno odločbo. Ugotovljeno neskladnost lahko odpravi samo Občina, zato je Ustavno sodišče njej naložilo, naj jo v roku šestih mesecev odpravi. Občina mora zato v šestih mesecih ponovno izvesti postopek kategorizacije obravnavanih cest v skladu z Zakonom in Uredbo, Direkcija pa v okviru tega postopka preveriti, ali cesti izpolnjujeta merila za kategorizacijo. Pri tem je Občina dolžna v primeru, da sporni cesti izpolnjujeta merila za kategorizacijo javnih cest, pred sprejemom predpisa, ki ju bo kategoriziral, upoštevati tudi odločitve Ustavnega sodišča iz 5. točke obrazložitve te odločbe.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.