Ustavno sodišče je v postopku odločanja o zahtevi za preizkus odločitve Državnega zbora, da ne bo razpisal predhodnega referenduma, začetem na zahtevo predstavnice pobudnikov Sandre Letica, na seji dne 17. junija 2004

Sklep Državnega zbora št. 005-02/07-8/40, EPA 1333-III z dne 25. 5. 2004 ni v neskladju z Ustavo in Zakonom.

1. Predstavnica pobudnikov Sandra Letica (v nadaljevanju: pobudnica) je dne 17. 5. 2004 v Državnem zboru vložila pobudo volivk in volivcev za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (v nadaljevanju: ZSPTDDD).
2. Državni zbor je na podlagi 15. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRLI) s Sklepom št. 005-02/07-8/40, EPA 1333-III z dne 25. 5. 2004 (v nadaljevanju: Sklep) odločil, da o referendumskem vprašanju iz navedene referendumske pobude ne bo razpisal predhodnega zakonodajnega referenduma, ker navedena zahteva pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje sprejema predloga zakona, saj gre za ponavljanje istih oziroma podobnih vsebin, ki so bile vložene v okviru prejšnjih referendumskih pobud na ta predlog zakona. S tem naj bi bil izkazan namen zavlačevanja zakonodajnega postopka in onemogočanje sprejema zakona, s katerim bi Državni zbor izvršil odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03 in OdlUS XII, 24), s čimer je institut referenduma uporabljen za neustavne namene.
3. V izpodbijanem sklepu je navedel, da je referendumsko vprašanje sicer v pretežni meri zavajajoče in nejasno, ker ni dovolj natančno oblikovano v povezavi s predlogom zakona, na katerega se nanaša. Kljub temu je odločil, da predlagateljev pobude ne bo pozval, naj vprašanje jasneje opredelijo, saj vsebina obrazložitve kaže, da predlagatelji rešitvam pobude iz zakona niso naklonjeni in menijo, da bi sprejem zakona v predlaganem besedilu lahko imel obsežne in dolgoročne posledice. Če bi predlagatelji z referendumskim vprašanjem želeli doseči namen, zaradi katerega so vložili pobudo, bi morali oblikovati vprašanje v skladu s tretjo alinejo 18. člena ZRLI (in ne v skladu z drugo alinejo). Ker pobuda v pretežnem delu smiselno ponavlja ista vprašanja oziroma iste vsebine, ki so bile predmet že prejšnjih dveh referendumskih pobud (na isti predlog zakona) in ki jih je Ustavno sodišče v večjem delu že ocenilo za neustavne, je Državni zbor zaključil, da je bila pobuda vložena zgolj z namenom postopkovno zadrževati sprejem nujno potrebne zakonske ureditve (izvršitve odločbe Ustavnega sodišča s sprejemom zakona, na katerega se pobuda nanaša), katere izostanek pomeni protiustavno posledico zaradi nadaljevanja protiustavnega stanja, ki bi ga odpravil sprejem zakona, na katerega se nanaša pobuda. Zato je Državni zbor pobudo zavrnil. Ob tem je navedel še, da določbe ZRLI omogočajo stalno nove pobude in s tem onemogočanje Državnega zbora, da sprejme predlagani zakon, zato po njegovem mnenju lahko v vsakem nadaljnjem primeru pobude s podobno vsebino takoj po zavrnitvi razpisa referenduma dokončno odloči o zakonu.
4. Pobudnica je nato dne 31. 5. 2004 vložila zahtevo za preizkus odločitve Državnega zbora, da ne razpiše predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu ZSPTDDD. V prvem delu zahteve navaja, da je Državni zbor odločal politično in v nasprotju s 15. členom ZRLI, saj bi po njenem mnenju, glede na mnenje Zakonodajnopravne službe (da naj bi bilo vprašanje nejasno in zato lahko tudi zavajajoče), moral pobudnike pred zavrnitvijo pozvati, naj jasneje izrazijo vprašanje in dopolnijo obrazložitev. Zatrjuje, da je Državni zbor postopal drugače, ker so pobudniki postavili referendumsko vprašanje na podlagi druge alineje 18. člena ZRLI ("ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje tako, kot je predlagano"), vendar ni v Zakonu nikjer določeno, da bi moral pobudnik neko rešitev v zakonu podpirati, da bi lahko postavil vprašanje na podlagi druge alineje 18. člena ZRLI. Opozarja, da iz obrazložitve Sklepa izhaja očiten namen Državnega zbora odvzeti pobudnikom možnost učinkovitega sodnega varstva. Ustavnemu sodišču predlaga izdajo začasne odredbe, s katero naj se Državnemu zboru prepove obravnava drugih referendumskih pobud in nadaljevanje zakonodajnega postopka sprejemanja ZSPTDDD do končne odločitve Ustavnega sodišča. V nasprotnem primeru (če bi Državni zbor med postopkom pred Ustavnim sodiščem Zakon sprejel) bi bila pobudnikom povzročena nepopravljiva škoda, ker odločitve Ustavnega sodišča v njihovo korist ne bi bilo več mogoče upoštevati. V drugem delu zahteve pobudnica pojasnjuje, zakaj po njenem mnenju zastavljena vprašanja niso v neskladju z Ustavo oziroma odločbami Ustavnega sodišča, in poudarja, da so pobudniki še vedno pripravljeni jasneje izraziti svoje vprašanje, če jih bo Državni zbor pozval. Ustavnemu sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijani sklep in Državnemu zboru naloži ravnanje, skladno z določbami ZRLI.
5. Zahteva za preizkus odločitve Državnega zbora je bila poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril, poslal pa je zakonodajno gradivo (poročilo matičnega delovnega telesa k predlogu ZSPTDDD in besedilo predloga ZSPTDDD, pobudo Sandre Letica z dne 17. 5. 2004, mnenje Zakonodajnopravne službe in magnetogram seje Odbora za notranjo politiko z dne 21. 5. 2004 ter sej Državnega zbora z dne 21. 5. in 25. 5. 2004).

6. Po določbi enajste alineje prvega odstavka 160. člena Ustave je Ustavno sodišče, razen v zadevah, za katere mu pristojnost dajejo ustavne določbe, pristojno odločati tudi o drugih zadevah, ki so mu naložene z zakoni.
7. Po določbi drugega odstavka 90. člena Ustave in 12. člena ZRLI mora Državni zbor razpisati zakonodajni referendum (torej tudi predhodni zakonodajni referendum, na katerem se volivci vnaprej izjavijo o vprašanjih, ki se bodo uredila z zakonom), če to zahteva najmanj 40.000 volivcev. ZRLI določa poseben postopek za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma. Tisti, ki da pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, mora o svoji pobudi obvestiti predsednika Državnega zbora, ki mu določi rok za zbiranje podpisov (13. člen ZRLI). Zakon dalje zahteva, da mora pobuda vsebovati obrazloženo zahtevo, v kateri je jasno izraženo vprašanje, ki je predmet referenduma, in da mora biti podprta s podpisi najmanj tisoč volivcev (13. in 14. člen ZRLI).
8. Ker je Državni zbor dolžan razpisati referendum, ker je vezan na izid predhodnega referenduma in ker je dolžan najkasneje v enem letu sprejeti odločitev (zakon), s katero uveljavi referendumski izid (25. člen ZRLI), mora pred razpisom zagotoviti, da je vsebina referendumskega vprašanja jasna, ustrezno obrazložena in skladna z Ustavo. ZRLI ureja v 15. členu dolžnosti Državnega zbora za primer nejasnega referendumskega vprašanja oziroma za primer, da zahteva ni obrazložena. Državni zbor je dolžan pozvati predlagatelja oziroma pobudnika zahteve, naj jasno opredeli vprašanje oziroma dopolni zahtevo z obrazložitvijo (prvi odstavek 15. člena). Če predlagatelj oziroma pobudnik zahteve ne ravna po zahtevi Državnega zbora, lahko Državni zbor odloči, da ne bo razpisal referenduma (drugi odstavek 15. člena). V takem primeru lahko predlagatelj oziroma pobudnik v osmih dneh po prejemu obvestila o odločitvi Državnega zbora zahteva, naj odločitev Državnega zbora preizkusi Ustavno sodišče (tretji odstavek 15. člena).
9. ZRLI v drugem odstavku 15. člena sicer izrecno ureja le položaj, ko Državni zbor zavrne razpis referenduma, ker predlagatelj oziroma pobudnik zahteve kljub pozivu vztraja pri nejasnem vprašanju oziroma ne dopolni zahteve z obrazložitvijo, vendar to ne pomeni, da so to edini možni primeri zavrnitve razpisa referenduma. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-II-3/04 z dne 20. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 44/04) sprejelo stališče, da lahko Državni zbor v okviru preizkusa zahteve zavrne razpis referenduma tudi, kadar ugotovi, da je namen referenduma zavlačevanje zakonodajnega postopka za sprejem določenega zakona, ki mu pobudniki nasprotujejo. V obrazložitvi je navedlo: "Državni zbor neustavnost referendumskega vprašanja utemeljuje tudi z navedbo, da vprašanje pomeni zlorabo instituta referenduma z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka, katerega cilj je izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, ker naj bi pobudnici pobudo z referendumskim vprašanjem vložili iz enakih razlogov kot prejšnjo. Ustavno sodišče ne izključuje možnosti, da se lahko tako predhodni kot naknadni zakonodajni referendum uporabita tudi v neustavne namene (npr. z vlaganjem novih in novih pobud z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka za sprejem določenega zakona, ki mu pobudniki nasprotujejo).(1) Kolikor bi Državni zbor ali pred njim Predsednik Državnega zbora ugotovil takšne namene pobudnika, bi moral že sam v okviru možnosti, ki jih daje ZRLI (npr. v okviru zahtev, da mora biti vprašanje jasno izraženo, da mora biti zahteva obrazložena ter z oblikovanjem pravil za postavitev določenih vprašanj na podlagi alinej 18. člena ZRLI), preprečiti razpis referenduma. Pobudniki imajo v takem primeru zagotovljeno sodno varstvo. Zoper odločitev Predsednika Državnega zbora je možna tožba na Upravno sodišče, zoper odločitev Državnega zbora pa je na podlagi tretjega odstavka 15. člena ZRLI dopustna vložitev zahteve za preizkus odločitve Državnega zbora, da ne bo razpisal referenduma."
10. Ker je pobudnica zahtevo za preizkus odločitve Državnega zbora, da ne bo razpisal predhodnega referenduma, vložila pravočasno, je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju oceniti, ali je odločitev Državnega zbora, da ne bo razpisal predhodnega referenduma v zvezi s predlogom ZSPTDDD, ker zahteva za razpis navedenega referenduma pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje sprejema predlaganega zakona, pravilna oziroma utemeljena (ali je imel Državni zbor utemeljene razloge za sklep, da gre za namerno zavlačevanje zakonodajnega postopka).

11. Ustavno sodišče je v odločbah,(2) v katerih je ugotovilo, da zakonodajalec ni izpolnil svoje "na Ustavi temelječe zakonske obveznosti", že navedlo, da nespoštovanje njegovih odločb pomeni hudo kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave in načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Predlog Zakona, na katerega se nanaša referendumsko vprašanje, naj bi v skladu z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 pomenil dokončno ureditev neurejenega položaja tistih državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki si na podlagi ZUSDDD prav zaradi njegove neustavnosti (pravne praznine) še niso mogli urediti svojega stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji. Njihov neurejeni položaj v Republiki Sloveniji traja že od 26. 2. 1992, to je že več kot dvanajst let. Zato vsako podaljševanje protiustavnega stanja, ki se lahko izraža tudi v poskusu preprečitve sprejetja predloga ZSPTDDD, s katerim bi bilo vprašanje stalnega prebivanja navedenih oseb pravno dokončno rešeno, že pomeni protiustavne posledice iz prvega odstavka 16. člena ZRLI. Načela pravne države iz 2. člena Ustave ne zavezujejo k spoštovanju odločb Ustavnega sodišča le zakonodajalca, temveč tudi volivce v primeru, kadar izvršujejo oblast neposredno in je predmet referendumskega odločanja zakon, s katerim naj bi se odpravila neustavnost, ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča (tako v odločbi št. U-II-3/04).
12. Namen predhodnega zakonodajnega referenduma je omogočiti volivcem, da posežejo v zakonodajni postopek, če menijo, da bi bilo treba predlagano zakonsko rešitev še pred sprejemom zakona preveriti na referendumu. Zato načeloma ni mogoče izključiti predhodnega zakonodajnega referenduma o vprašanjih, ki jih mora Državni zbor urediti na podlagi odločbe Ustavnega sodišča, čeprav bi to lahko pomenilo prekoračitev uskladitvenega roka, določenega v odločbi Ustavnega sodišča.(3) Že vložitev pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (drugi in tretji odstavek 13. člena ZRLI) pomeni določen poseg v zakonodajni postopek, saj Državni zbor zakona, ki je predmet zahteve za razpis referenduma, ne more sprejeti, dokler se ne zaključijo vsi postopki, predvideni v drugem odstavku 15. člena ter v 16., 17. in 25. členu ZRLI (tako v odločbi št. U-II-3/04). Vlaganje novih in novih pobud volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zgolj z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka za sprejem zakona, s katerim bi se odpravila z odločbo Ustavnega sodišča ugotovljena neustavnost, ki mu pobudniki nasprotujejo, pa po oceni Ustavnega sodišča pomeni zlorabo pravice do referenduma.
13. Z izpodbijanim sklepom je Državni zbor zavrnil razpis referenduma, ker je ugotovil, da je bila pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma vložena z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka za sprejem ZSPTDDD. Ustavno sodišče je že dvakrat odločalo o ustavnosti referendumskih vprašanj, ki so se nanašala na predlog ZSPTDDD.(4) Če bi se izkazalo, da gre v obravnavanem primeru za zahtevo, ki vsebuje v bistvenih elementih vsebinsko enaka referendumska vprašanja, kot sta jih vsebovali zahtevi, ki sta že bili predmet presoje Ustavnega sodišča, in je za ta vprašanja Ustavno sodišče ugotovilo, da so v nasprotju z Ustavo, bi po oceni Ustavnega sodišča že na tej podlagi lahko zaključili, da gre za zavlačevanje zakonodajnega postopka, ki nasprotuje 2. členu Ustave, zato bi Državni zbor utemeljeno zavrnil razpis referenduma. Pri tem ni pomembna pravna podlaga, na katero se opirajo referendumska vprašanja.
14. Referendumsko vprašanje, vsebovano v sporni zahtevi za razpis referenduma, se glasi: "Ali ste za to, da se z Zakonom o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III), vprašanje njihovega statusa uredi tako, kot je predlagano, in sicer tako, da: – zakon omogoča vlaganje vlog za podelitev statusa za nazaj še leto po njegovi uveljavitvi; – zakon dopušča uveljavljanje statusa za nazaj tudi osebam, ki v obdobju po osamosvojitvi Slovenije niso niti poskušale izkoristiti vseh pravnih možnosti za ureditev svojega statusa; – zakon dopušča uveljavljanje statusa za nazaj tudi osebam, ki se niso odzvale pozivu predsedstva Republike Slovenije za prestop iz JLA oziroma sestave zveznih organov SFRJ v roku, določenem v tem pozivu; oziroma osebam, ki so očitno delovale v nasprotju z vrednotami, ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje kazenska zakonodaja Republike Slovenije; – zakon dopušča izplačevanje neomejeno visokih odškodnin, saj maksimum za izplačilo odškodnine v absolutnem znesku na osebo v njem ni določen?"
15. Ustavno sodišče ocenjuje, da je del vprašanja, ki se nanaša na rešitev, po kateri naj bi zakon dopuščal uveljavljanje statusa za nazaj tudi osebam, ki v obdobju po osamosvojitvi niso niti poskušale izkoristiti vseh pravnih možnosti za ureditev svojega statusa (druga alineja), v bistvenih elementih vsebinsko enak referendumskemu vprašanju, presojanemu v odločbi št. U-II-1/04, ki se je glasilo: "Ali ste za to, da se prizna status za nazaj samo osebam, za katere se ugotovi, da so si poskušale urediti svoj status v celotnem obdobju od 25. 2. 1992 dalje, pa si tega niso mogle urediti zaradi objektivnih okoliščin oziroma zaradi kršitve materialnega ali procesnega prava s strani upravnega organa?" Prav tako je del vprašanja, ki se nanaša na rešitev, po kateri naj bi zakon dopuščal uveljavljanje statusa za nazaj tudi osebam, ki se niso odzvale pozivu predsedstva Republike Slovenije za prestop iz JLA... (tretja alineja) v bistvenih elementih vsebinsko enak že presojanemu referendumskemu vprašanju, ki se je glasilo: "Ali ste za to, da upravičenci po tem zakonu niso osebe, ki se niso odzvale pozivu Predsedstva Republike Slovenije za prestop iz JLA oziroma sestave zveznih organov SFRJ v roku, določenem v tem pozivu?" Ustavno sodišče je v odločbi št. U-II-1/04 za obe vprašanji odločilo, da sta v nasprotju z Ustavo (glej 17. do 23. točko ter 30. in 31. točko obrazložitve).
16. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče poudarilo, da pomeni sprejem ZSPTDDD uresničitev obveznosti, kot izhaja iz odločbe št. U-I-246/02, na podlagi katere bi moral zakonodajalec v roku šestih mesecev od njene objave v Uradnem listu Republike Slovenije odpraviti neustavnost ZUSDDD. Ena od ugotovljenih neustavnosti (1. točka izreka odločbe št. U-I-246/02) se nanaša na vprašanje učinkovanja dovoljenj za stalno prebivanje, izdanih na podlagi ZUSDDD. Ustavno sodišče je ugotovilo, da dovoljenje za stalno prebivanje, izdano na podlagi ZUSDDD, zaradi posebnega položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so stalno prebivališče v Republiki Sloveniji že imeli in jim je bilo nezakonito odvzeto z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, ne more imeti drugačnega učinka od učinka ugotovitve stalnega prebivanja za nazaj, tj. od 25. 2. 1992 (točke 17 do 19 obrazložitve odločbe št. U-I-246/02). To pomeni, da je oseba, ki je bila 26. 2. 1992 izbrisana iz registra stalnega prebivalstva in ki izpolnjuje vse druge pogoje za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, ki jih določa sedaj veljavni ZUSDDD (ki naj bi ga nadomestil novi zakon – ZSPTDDD), upravičena do dovoljenja za stalno prebivanje za ves čas od njenega izbrisa 26. 2. 1992 dalje. Te neustavnosti ZUSDDD zakonodajalec v zahtevani zakonski ureditvi ne more urediti drugače in pomeni eno od tistih vprašanj, ki jih je treba nujno urediti, da se odpravi neustavnost ZUSDDD in se v skladu z Ustavo uredi pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so izgubili stalno prebivališče na podlagi izbrisa iz stalnega registra prebivalstva, pa so živeli in dejansko še živijo v Republiki Sloveniji.
17. Ker so pobudniki ponovno vložili pobudo volivcem za razpis referenduma glede istega predloga Zakona, potem ko je Ustavno sodišče za vsebinsko enaka referendumska vprašanja že ugotovilo, da so v nasprotju z Ustavo, to pomeni onemogočanje sprejema Zakona, saj je že vnaprej jasno (na podlagi dosedanje ustavnosodne presoje prejšnjih zahtev), da bi bilo za ta vprašanja ali pa za s tako vsebino sprejet zakon ugotovljeno, da sta neustavna. Državni zbor je zato utemeljeno zavrnil razpis referenduma.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 15. člena ZRLI v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 V pravni literaturi, ki obravnava institute neposrednega odločanja volivcev (referendum, plebiscit, iniciativa), je mogoče zaslediti tudi opozorila na možne zlorabe posameznih oblik neposrednega odločanja. Npr. Mark Clarence Walker, The Strategic Use of Referendums: power, legitimacy and democracy; Palgrave Macmillan, New York, 2003, str. 1 in 120.
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 63/03 in OdlUS XII, 101) poudarilo, da "ne more biti predmet referendumskega odločanja vprašanje (zakon), ki bi pomenilo odločanje o izvršitvi ali neizvršitvi odločbe Ustavnega sodišča, oziroma ne more biti predmet odločanja ureditev, ki bi bila, če bi bila sprejeta, v neskladju z Ustavo, oziroma če bi njen nesprejem povzročil protiustavno stanje. To velja tudi, če bi se izkazalo, da je namen referenduma odlaganje oziroma zavlačevanje izvršitve odločbe Ustavnega sodišča" (21. točka obrazložitve).

2 Prvič že v odločbi št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120).

3 V sklepu št. U-II-3/03 je Ustavno sodišče navedlo, da predmet referendumskega vprašanja ne more biti vprašanje, ki bi pomenilo zgolj odločanje o tem, ali naj se odločba Ustavnega sodišča izvrši ali naj se ne izvrši (točka 21 obrazložitve).

4 V odločbi št. U-II-1/04 z dne 26. 2 2004 (Uradni list RS, št. 25/04) in v odločbi št. U-II-3/04.