Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude ter v postopku, začetem z zahtevo Županje Mestne občine Ljubljana in na pobudo Islamske verske skupnosti v Republiki Sloveniji, Ljubljana, ki jo zastopa mufti Osman Đogić, in Nevzeta Porića iz Ljubljane, na seji dne 8. julija 2004

1. Sklep o razpisu naknadnega referenduma o uveljavitvi Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta (za območje urejanja VR 2/6 Ob Cesti dveh cesarjev) in Sklep o spremembah tega sklepa (Uradni list RS, št. 41/04) se odpravita.
2. Zahteva za oceno ustavnosti Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/2000 in 51/02) in pobuda za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti se zavržeta.

1. Predlagateljica je vložila zahtevo za oceno ustavnosti Sklepa o razpisu naknadnega referenduma o uveljavitvi Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta (za območje urejanja VR 2/6 Ob Cesti dveh cesarjev) ter Sklepa o spremembah tega sklepa (v nadaljevanju: Sklep o razpisu referenduma), ker meni, da bi bile izvedba referenduma in posledice, ki bi nastale zaradi morebitne zavrnitve splošnega akta, ki je predmet referendumskega odločanja, v nasprotju z Ustavo. Ker Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) pred razpisom referenduma ne daje možnosti predhodne ustavnosodne presoje referendumskega vprašanja, je vložila zahtevo na podlagi 33. člena ZLS. Meni, da je na podlagi navedene določbe ZLS upravičena zahtevati ustavnosodno presojo Sklepa o razpisu referenduma, ker ji 47. člen ZLS daje le pravico, da v predhodnem postopku odločanja o pobudi za razpis referenduma preveri zakonske in statutarne pogoje »proceduralno-tehničnega značaja«.
2. Predlagateljica meni, da lahko Ustavno sodišče presoja Sklep o razpisu referenduma tudi po vsebini. Meni, da takšno presojo upravičujejo posebni pogoji (izjemnost primera, huda protiustavnost, do katere bi prišlo, če bi občani na referendumu odločali o ustavnih pravicah versko opredeljive družbene manjšine, in preprečitev odločanja o ustavnih pravicah). Referendumska zahteva naj bi dobila podporo določenega števila volivcev, ker je temeljila na verski nestrpnosti, ki je bila jasno in nedvoumno izražena v postopku zbiranja podpisov. V medijih, na cesti, na panojih pred upravnimi enotami in v pisnih pozivih k podpori referendumski pobudi so pobudniki jasno in nedvoumno izražali, da gre za »referendum proti džamiji« oziroma »proti mošeji«.(1) Namen referendumskega vprašanja naj bi bil jasno razviden iz obrazložitve zahteve za razpis referenduma, v kateri pobudniki navajajo, da gradnja džamije ni potrebna in da lahko muslimani svoje verske potrebe zadovoljujejo na preprostejši način (v molilnicah). Predlagateljica poudarja, da so pobudniki referenduma javno utemeljevali pobudo z navedbami, s katerimi so povezovali muslimane s terorizmom, z različnostjo v kulturi in načinu življenja, z zgodovinsko preteklostjo ter izražali splošno nezaupanje in strah pred njimi. Zato naj ne bi šlo za vprašanje lokacije ali tehnične izvedbe, kot so to pobudniki začeli poudarjati šele v zadnji fazi postopka zbiranja podpisov, potem ko so na podlagi nekaterih javno izraženih mnenj pravnih strokovnjakov ugotovili, da je referendumsko vprašanje ustavnopravno sporno.
3. Predlagateljica podaja primerjalnopravno analizo o upoštevanju dejanskega namena zakonodajalca pri ustavnosodni presoji in se sklicuje zlasti na odločitve Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike in strokovno literaturo s področja ustavnega prava. Pri tem opozarja tudi na odločbe Ustavnega sodišča in ločena mnenja posameznih sodnikov, na sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 ter na analizo in komentar tega sklepa v članku »(Referendumske meje) in pasti ustavne demokracije«.(2) Ker ustavnopravna teorija nesporno priznava upoštevanje namena pri sodni presoji, Ustavno sodišče ne bi smelo presojati zgolj besedila referendumskega vprašanja, ki je na prvi pogled jezikovno nevtralno, temveč bi moralo upoštevati, da gre dejansko za onemogočanje uresničevanja ustavnih pravic določene skupine ljudi.
4. Predlagateljica meni, da je referendumsko odločanje o tem, ali naj se zgradi džamija ali ne, v nasprotju z Ustavo, in sicer s členi 1, 7, 15, 2, 34, 35, 39, 41, 42, 61 in 63. Enakopravnost verskih skupnosti, ki jo določa 7. člen Ustave, in načelo enakosti iz 14. člena Ustave naj bi zagotavljala, da pripadniki islamske vere uresničujejo svoje verske pravice na enak način kot pripadniki drugih ver in da si v ta namen zgradijo svoje verske objekte. Svobodno delovanje verskih skupnosti naj bi bilo zagotovljeno le tedaj, ko lahko verske skupnosti v skladu z Ustavo in z zakoni same svobodno odločajo o načinu verskega delovanja. Če se jim tako delovanje onemogoča, gre za kršitev pravic iz 34., 35., 39., 41. in 42. člena Ustave. Referendumsko odločanje naj bi bilo v nasprotju tudi s četrtim odstavkom 15. člena Ustave in s 17. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP), ki ne dopuščata, da bi se Islamski verski skupnosti priznavale pravice v manjši meri kot drugim verskim skupnostim. Iz načela ločenosti verskih skupnosti in države (7. člen Ustave) naj bi izhajala dolžnost države, da zagotovi versko enakopravnost, da ne privilegira ali diskriminira določene vere ali določenih ver, da je nevtralna do vseh ver in prepričanj in da ustvarja pogoje za uresničevanje te ustavne pravice ne samo v zasebnosti, temveč tudi v javnih prostorih. Obrazložitev referendumske pobude in javni nastopi pobudnikov ter javne razprave naj bi bili očiten izraz verske nestrpnosti, kar prepoveduje 63. člen Ustave.
5. Predlagateljica opozarja še na ugotovitve Varuha človekovih pravic ter na poročilo Evropskega komisarja za človekove pravice o stanju na področju varstva človekovih pravic v Sloveniji. Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost ZLS, ker ne omogoča občinskim organom, da v primeru referendumske pobude začnejo postopke za njeno predhodno presojo. Meni, da pravna praznina posega v pravice lokalne skupnosti, ker morajo imeti vsi občani, ki živijo v lokalni skupnosti, torej tudi tisti, ki pripadajo družbeni manjšini, zagotovljeno pravico, da posežejo v referendumsko odločanje, če bi bili z njim prizadeti. Občinske oblasti bi kot varuhi ustavnosti in zakonitosti morale imeti možnost preprečiti izvedbo protiustavnega referenduma.
6. Islamska verska skupnost in njen pripadnik Nevzet Porić (v nadaljevanju pobudnika) sta dne 16. 4. 2004 vložila pobudo za oceno ustavnosti ZLS, dne 23. 4. 2004 pa tudi pobudo za oceno ustavnosti Sklepa o razpisu referenduma in dopolnitev že vložene pobude za oceno ustavnosti ZLS. Pobudnika menita, da izkazujeta pravni interes za izpodbijanje Sklepa o razpisu referenduma, ki zadeva gradnjo džamije. Izpodbijana sklepa naj bi neposredno posegala v njune pravice in interese in še posebej v položaj Islamske verske skupnosti, ki si že trideset let prizadeva za izgradnjo svojega verskega in kulturnega objekta. Pri tem navajata, da je Ustavno sodišče že priznalo pravni interes za izpodbijanje aktov o razpisu referenduma. Tako naj bi s sklepom št. U-I-29/91 z dne z dne 24. 10. 1991 priznalo pravni interes posameznemu občanu, z odločbo št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 45/94 in OdlUS III, 95) pa skupini občanov in Državljanski pobudi Slovenska Istra iz Kopra. Ustavno sodišče bi upravičenim pobudnikom zaradi varstva njihovih ustavnih pravic in svoboščin moralo priznavati pravico do izpodbijanja akta o razpisu referenduma. Pri tem naj bi tudi upoštevalo, da zakonodaja ne omogoča predhodne ustavnosodne presoje referendumske pobude na lokalni ravni in da tako ni zagotovljeno niti minimalno varstvo ustavnih pravic in svoboščin tistih posameznikov ali skupin, ki jih referendum neposredno zadeva.
7. Pobudnika poudarjata, da gre v tej zadevi za konflikt med predlagatelji referenduma in Islamsko versko skupnostjo. Ustavno sodišče naj pri odločanju o zadevi upošteva stališče, ki ga je nemško ustavno sodišče sprejelo v zadevi Lüth. Po njem je ustava neposreden vir prava, ki se kot takšen ne uporablja le za razmerja med posameznikom in državo, temveč tudi za medsebojna razmerja posameznikov in družbenih skupin. Iz obrazložitve referendumske pobude, iz poročanja medijev in iz javnih pozivov, ki jih je pobudnik za razpis referenduma namenjal volivcem, naj bi bilo jasno razvidno, da gre pri razpisanem referendumu za kršitev določb Ustave, predvsem 14., 39., 41., 42., 61. in 63. člena.
8. Oceno ustavnosti ZLS predlagata pobudnika iz enakih razlogov kot predlagateljica. Poudarjata, da tudi pri lokalnem referendumu lahko pride do kršitve ustavnih načel in pravic. Motivi, iz katerih pobudniki nasprotujejo gradnji džamije, naj bi bili izrazito ustavno nedopustni. Šlo naj bi za onemogočenje verske dejavnosti, ki je večinsko prebivalstvo ne bi smelo preprečevati in pripadnikom verske skupnosti tudi ne vsiljevati svojega mnenja. Z referendumsko kampanjo naj bi se nestrpnost, ki je bila že očitna pri zbiranju podpisov v podporo referendumski zahtevi, še povečala. Z zavrnitvijo Odloka naj bi nastale protiustavne posledice. Zgraditev džamije, na katero islamski verniki v Sloveniji čakajo že desetletja, bi se znova odmaknila za nedoločen čas.
9. Mestni svet Mestne občine Ljubljana je sporočil, da zahtevo Županje podpira. Na pobudo Islamske verske skupnosti in Nevzeta Porića za oceno ustavnosti Sklepa o razpisu referenduma Mestni svet ni odgovoril.
10. Državni zbor na zahtevo za oceno ustavnosti ZLS ni odgovoril.
11. Vlada v mnenju, poslanem tudi Ustavnemu sodišču, navaja, da ZLS ne daje občinskemu svetu možnosti, da bi zahteval ustavnosodno presojo zahteve za razpis referenduma. Občinski svet se tako razpisu referenduma ne more upreti, čeprav meni, da postavljeno vprašanje ni v skladu z Ustavo in zakonom. Zato naj bi bilo smiselno ZLS glede tega vprašanja dopolniti.
12. Prvopodpisani pobudnik pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma Mihael Jarc meni, da Ustavno sodišče ni pristojno presojati Sklepa o razpisu referenduma iz razlogov, ki jih je že navedel v odgovoru, predloženem ob zahtevi Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana v zadevi št. U-II-2/04 in št. U-I-76/04. V navedenih primerih je Ustavno sodišče odločilo, da ni pristojno za odločanje. Navaja, da zavrnitev Odloka na referendumu ne bo povzročila protiustavnega stanja, ker bi to pomenilo, da protiustavno stanje že obstaja. Do kršitve pravic Islamske verske skupnosti bi lahko prišlo le v primeru, če verska skupnost sploh ne bi imela svojih verskih objektov ter svojih verskih obredov ne bi mogla izvrševati. Navaja, da ima Islamska verska skupnost v Sloveniji 13 verskih objektov v svoji lasti in tako v skromnejših razmerah lahko opravlja verske obrede. Šele če bi bila gradnja džamije na večkrat ponovljenih referendumih zavrnjena in Islamska verska skupnost ne bi imela drugih možnosti za opravljanje verskih obredov, naj bi bilo mogoče trditi, da so kršene njene pravice. Poudarja, da pobudniki »džamiji izrecno ne nasprotujemo, nasprotujemo pa njenim sedaj predvidenim dimenzijam in lokaciji in to iz vrste izjemno tehtnih razlogov, ki nimajo nobene zveze z versko nestrpnostjo.« Opozarja, da v Odloku, ki je predmet referenduma, formalno džamija sploh ni omenjena in če bi bil Odlok na referendumu potrjen, bi Islamska verska skupnost morala pridobiti zemljišče na ustreznem javnem razpisu, na katerem bi lahko kandidirale tudi druge verske skupnosti v Republiki Sloveniji.

13. Ustavno sodišče je zahtevo in pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-111/04 z dne 28. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 51/04) zadržalo izvrševanje Sklepa o razpisu referenduma.
14. Predlagateljica izpodbija Sklep o razpisu referenduma. Ustavno sodišče je vselej doslej štelo, da je akt, s katerim se razpiše referendum, predpis in ga je kot takšnega tudi presojalo.(3) Sklep o razpisu referenduma je torej predpis lokalne skupnosti. Po določbi petega odstavka 33. člena ZLS župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven, in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri Ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z Ustavo. Ker je Županja objavo Sklepa o razpisu referenduma zadržala, Mestni svet pa je o njem ponovno odločal in odločil, naj se objavi, so izpolnjene procesne predpostavke iz petega odstavka 33. člena ZLS za obravnavo Sklepa o razpisu referenduma, katerega ustavnost je Ustavno sodišče pristojno ocenjevati na podlagi četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave.
15. Glede na stališče, sprejeto v sklepu št. U-I-257/03 z dne 26. 1. 2004, po katerem je Ustavno sodišče zaradi posebne ureditve predhodne kontrole ustavnosti referendumskega vprašanja v 16. členu ZRLI štelo za nedopustno zahtevo skupine poslank in poslancev za oceno ustavnosti odloka, s katerim je bil razpisan naknadni zakonodajni referendum, je bilo treba preizkusiti, ali je s tega vidika zahteva Županje dopustna. Zato je moralo Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali ZLS za lokalni referendum dopušča posebno pravno sredstvo predhodne kontrole, katerega neizčrpanje bi pomenilo procesno oviro.
16. ZLS v drugem odstavku 47. člena pooblašča župana, da pobudnika zahteve za razpis lokalnega referenduma pozove, naj odpravi neskladnosti v pobudi, če ta ni oblikovana v skladu s prvim odstavkom 47. člena ZLS(4) ali če je v nasprotju z zakonom in s statutom občine. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena, pobudnik pa lahko po tretjem odstavku tega člena zahteva, naj odločitev župana preizkusi Upravno sodišče. ZLS torej omogoča županu preizkus zakonitosti zahteve za razpis referenduma, zoper njegovo odločitev pa daje pobudnikom referenduma pravno sredstvo. Ne pooblašča pa župana za vložitev zahteve za predhodno oceno ustavnosti referendumskega vprašanja. Zato tudi s tega vidika ni vprašljiv obstoj procesnih predpostavk za presojo Sklepa o razpisu referenduma na podlagi vložene zahteve Županje.
17. Procesne predpostavke za oceno ustavnosti Sklepa o razpisu referenduma na podlagi vložene zahteve Županje so torej izpolnjene. Zato je moralo Ustavno sodišče presojati ustavnost izpodbijanega sklepa iz razlogov, kot jih zatrjuje predlagateljica. Glede na to se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v vprašanje, ali pobudnika izkazujeta pravni interes za oceno ustavnosti Sklepa o razpisu referenduma. Ker pobudnika ne navajata ničesar, kar ne bi uveljavljala že predlagateljica, je Ustavno sodišče njuno pobudo sprejelo in, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

18. Po določbi prvega odstavka 47.a člena ZLS se z aktom o razpisu referenduma določijo vsebina vprašanja, o katerem se bo odločalo na referendumu, dan, ki se šteje za dan razpisa, referendumsko območje in dan glasovanja. Drugače od splošnih aktov, s katerimi se razpisujejo volitve na državni ali lokalni ravni,(5) kjer se v aktu o razpisu volitev opredelita le dan razpisa volitev in dan glasovanja, Zakon izrecno določa, da je vsebina akta o razpisu referenduma tudi »vsebina vprašanja, o katerem se bo odločalo na referendumu«. Akt o razpisu referenduma je namreč splošni akt, s katerim se pozove upravičence, naj na določen dan izjavijo svojo voljo o tem, kar je vsebina referendumskega vprašanja.(6) Če se zastavi le vprašanje zakonitosti vsebine referendumskega vprašanja, mora župan ravnati v skladu z določbo drugega odstavka 47. člena ZLS, pobudniki za razpis referenduma pa imajo za varstvo svoje pravice na voljo pravno sredstvo pri Upravnem sodišču v skladu z določbo tretjega odstavka 47. člena ZLS. Če se zastavi vprašanje ustavnosti te vsebine, pa je ta kot sestavni del predpisa podvržena ustavnosodni presoji.
19. Sklep o razpisu referenduma določa v točki 2:
»Vprašanje, ki se daje na referendum, se glasi:
Ali ste za to, da se uveljavi Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta (za območje urejanja VR 2/6 ob Cesti dveh cesarjev)?«
20. Bistven predmet te presoje je zato vprašanje, ali je 2. točka Sklepa o razpisu referenduma v neskladju z Ustavo iz razlogov, ki jih zatrjuje predlagateljica.

21. Namen urejanja prostora je omogočiti skladen prostorski razvoj z usklajevanjem gospodarskih, družbenih in okoljskih vidikov razvoja.(7) Z urejanjem prostora v občinski pristojnosti se v skladu s temeljnimi določbami ZUreP-1 ter z usmeritvami strateških prostorskih aktov države določajo raba prostora in prostorske ureditve lokalnega pomena.(8) Prostorske ureditve se določajo in načrtujejo s prostorskimi akti.(9) Do uveljavitve prostorskih redov občin ostajajo v veljavi prostorski ureditveni pogoji,(10) ki jih je mogoče spreminjati oziroma dopolnjevati po enakem postopku, po katerem so bili sprejeti. Odlok, ki je predmet Sklepa o razpisu referenduma, je takšen akt. ZLS v prvem odstavku 46. člena izrecno prepoveduje le referendum o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Urejanje prostora v občinski pristojnosti je glede na zakonsko ureditev torej v načelu lahko predmet referendumskega odločanja.
22. Z Odlokom, ki je predmet obravnavanega referenduma, se spreminja in dopolnjuje Odlok iz leta 1988 (Uradni list SRS, št. 6/88 in nasl.). Z njim se na zemljišču dveh parcel, ki spada v območje urejanja VR 2/6 Ob Cesti dveh cesarjev, m. e. 4C (3. člen Odloka), predvideva novogradnja objektov, namenjenih verski in kulturni dejavnosti (vrsta posegov in namembnost). Iz besedila, s katerim so določeni višinski gabariti objektov (molilnice in minareta), izhaja, da gre za gradnjo objekta, namenjenega za čaščenje islamske veroizpovedi (džamije, mošeje).(11) To potrjuje tudi obrazložitev predloga odloka (št. 3521-13798-38 z dne 13. 10. 2003), v kateri je navedeno, da je predlagana novogradnja rezultat prizadevanj Islamske verske skupnosti za primerno lokacijo za gradnjo islamskega verskega in kulturnega centra v Ljubljani. Obrazložitev vsebuje tudi stališča do pripomb, danih v času javne razgrnitve osnutka odloka in javne obravnave. Predlagatelj Odloka v obrazložitvi navaja, da je bilo poleg strokovnih pripomb (na lokacijo, izpostavljenost objekta, poplavno ogroženost, velikost in višino objekta, na prometne rešitve in hrup) ter pripomb vrtičkarjev in neposrednih sosedov, danih tudi veliko število anonimnih pripomb, s katerimi so bila izražena nasprotovanja gradnji džamije nasploh.
23. V uvodnem delu obrazložitve zahteva za razpis referenduma opozarja, da bo »verskokulturni hram« namenjen »skoraj desettisočglavi množici oseb«. Iz obrazložitve je razvidno, da pobudniki izhajajo iz predpostavke, da je to, kakšni objekti so primerni za izpovedovanje vere, stvar večinskega odločanja. Pri tem sicer poudarjajo, da ne nasprotujejo, da bi se Islamski verski skupnosti zagotovili ustrezni pogoji za izražanje ustavne pravice do svobode veroizpovedi, vendar hkrati menijo, »da jim te pravice ni mogoče zagotoviti zgolj z enim velikim objektom v celi državi, temveč le s teritorialno enakomerno porazdeljenimi verskimi objekti.« Ocenjujejo, »da za gradnjo velikega kulturno verskega centra na tej lokaciji ni potrebe, saj bi več molilnic v Ljubljani pripadnikom islamskega načina življenja omogočalo celostnejšo versko oskrbo, predvsem zaradi razpršenosti verskih objektov in s tem večje dostopnosti s prometnega in ostalih vidikov, ki bi jih taka razpršenost prinesla.«
24. Navedena mnenja in stališča v obrazložitvi zahteve za razpis referenduma so spremljala tudi postopek dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma. Iz obsežnega gradiva, priloženega zahtevi, predvsem iz magnetogramov razgovorov na televiziji in radiu ter iz časopisnih člankov, je razvidno, da naj bi se na referendumu odločalo o vprašanju, ali naj se Islamski verski skupnosti in njenim pripadnikom dovoli gradnja verskega objekta (džamije) ali ne. Čeprav so bili izraženi tudi drugi pomisleki (npr. primernost lokacije in tehnični vidiki gradnje), je očitno in nedvoumno prevladovala argumentacija, izražena že v obrazložitvi zahteve za razpis referenduma – namreč da Islamska verska skupnost ne potrebuje tako velikega objekta za svoje verske potrebe, temveč bi zadostovalo le več t. i. molilnic.(12) Zato odločanje o Odloku na referendumu ne bi pomenilo zgolj odločanja o umeščanju določenega objekta v prostor, pomenilo bi tudi odločanje o tem, ali naj se Islamski verski skupnosti zagotovi pravica do izpovedovanja vere v džamiji ali ne.(13)
25. Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče presojati ustavnost 2. točke Sklepa o razpisu referenduma z vidika nasprotovanja gradnji džamije. Pri tem predmet te presoje ne morejo biti vprašanja lokacije, velikosti in oblikovanja objekta ter njegovih sestavnih delov, dostopa do objekta ipd., saj se morajo ta vprašanja v skladu z zakonodajo o urejanju prostora razrešiti bodisi že v postopku samega načrtovanja gradnje objekta bodisi v ustreznih postopkih izdaje gradbenega dovoljenja.

26. Ustava v 44. členu določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica je klasična splošna ustavna pravica, katere bistvena značilnost je ta, da vsem državljanom jamči možnost sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti in z referendumskim odločanjem in zakonsko iniciativo, posredneje pa z volitvami; z zakonom se določi način izvrševanja te pravice.(14) Vendar iz navedene ustavne določbe ne izhaja neposredno, da bi moral zakon dajati prednost obliki neposrednega odločanja pred predstavniško demokracijo. Teorija opozarja na to, da je neposredno odločanje lahko vprašljivo, kadar gre za varovanje manjšin in njihovih ustavnih pravic.(15) Ustava glede lokalnega referenduma ne vsebuje določbe, enake drugemu odstavku 90. člena, ki pod določenimi pogoji zagotavlja pravico do zakonodajnega referenduma kot ustavno pravico. Pravico do odločanja na lokalnem referendumu kot eno od oblik neposrednega odločanja zagotavlja 44. člen ZLS. Ustavnemu sodišču se pri odločanju v tej zadevi ni bilo treba opredeliti do vprašanja, ali to pomeni, da je pravica do lokalnega referenduma varovana le zgolj kot zakonska pravica ali glede na 44. člen Ustave uživa enako ustavnosodno varstvo kot človekove pravice ali temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je namreč že v sklepu št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 poudarilo, da Ustava zavezuje tudi državljane, kadar oblast izvršujejo neposredno (drugi odstavek 3. člena) z odločanjem o posameznem zakonu na referendumu (90. člen Ustave). Enako mora veljati tudi za primer neposrednega odločanja na lokalnem referendumu. V Republiki Sloveniji je vzpostavljena t. i. ustavna demokracija, katere bistvo je to, da lahko vrednote, ki jih varuje Ustava, in med njimi posebej temeljne človekove pravice in svoboščine (Preambula k Ustavi), prevladajo nad demokratično sprejetimi odločitvami večine.(16) Glede na to mora Ustavno sodišče pri presoji dopustnosti referendumskega odločanja upoštevati, da na referendumu ni dopustno sprejemati odločitev, ki bi bile v neskladju z Ustavo.
27. Ustava v prvem odstavku 41. člena zagotavlja svobodno izpovedovanje vere v zasebnem in javnem življenju. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 101/01 in OdlUS X, 192) navedlo, da svoboda vere posamezniku zagotavlja, da svojo vero prosto izpoveduje sam ali skupaj z drugimi, javno ali zasebno, s poukom, z izpolnjevanjem verskih dolžnosti, z bogoslužjem in opravljanjem verskih obredov, kar se označuje tudi kot t. i. pozitivni vidik svobode vere. S tem Ustava ne varuje le individualnega, temveč tudi skupinsko izpovedovanje vere. Pravico do verske svobode varujejo tudi številni mednarodni instrumenti, ki v primerjavi z 41. členom Ustave podrobneje opredeljujejo vsebino in obseg te človekove pravice. Že Splošna deklaracija človekovih pravic, ki jo je sprejela in razglasila Generalna skupščina Združenih narodov 10. 12. 1948, določa, da ta pravica vključuje svobodo spremeniti vero, kakor tudi njeno svobodno, javno ali zasebno izražanje, bodisi posamezno ali v skupnosti z drugimi s poučevanjem, z izpolnjevanjem verskih dolžnosti, z bogoslužjem in opravljanjem obredov. Podobno opredeljujeta vsebino pravice do veroizpovedi tudi 18. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71 in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju Pakt) in 9. člen EKČP.(17) V sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice je sprejeto stališče, da se z določbo 9. člena EKČP ne zagotavlja verska svoboda samo posameznikom, temveč tudi verskim skupnostim, ki »so sposobne imeti in izražati pravice, vsebovane v prvem odstavku 9. člena.«(18) Verske skupnosti po tradiciji obstajajo v obliki organiziranih struktur. Kot takšne so v demokratični družbi nepogrešljiv sestavni del pluralizma, zato so po stališču Evropskega sodišča za človekove pravice celo osrednji predmet varstva po 9. členu EKČP.(19)
28. Za uresničevanje pravice do svobodnega izpovedovanja vere je bistveno, da je verskim skupnostim dovoljeno graditi lastne zgradbe, ki ustrezajo njihovemu načinu verskega čaščenja in verskim obredom ter običajem. Pri tem je treba upoštevati, da izpovedovanje določene vere ni nujno osredotočeno le na versko čaščenje (bogoslužje) in opravljanje verskih obredov, temveč je lahko povezano tudi s socialnim, izobraževalnim in kulturnim delovanjem. Izpovedovanje vere na način, ki je običajen in splošno sprejet za izpovedovanje posamezne vere, je pogoj za uresničevanje svobodnega individualnega in skupinskega izpovedovanja vere in zato uživa ustavno varstvo. Takšno stališče potrjujejo tudi mednarodni instrumenti. Deklaracija Združenih narodov o odpravi vseh oblik nestrpnosti in diskriminacije na podlagi vere ali prepričanja, razglašena z resolucijo št. 36/55 dne 25. 11. 1981,(20) poleg splošne opredelitve te pravice v 1. členu (pravico imeti kakršnokoli veroizpoved ali prepričanje po lastni izbiri, svobodno izpovedovanje vere ali izražanje prepričanja posamezno ali v skupnosti z drugimi, javno ali zasebno, z bogoslužjem, verskimi obredi in rituali in s poučevanjem) v 6. členu opredeljuje tudi širšo vsebino in pomen te pravice. Tako pod točko a) določa, da pravica do svobode misli, vesti in veroizpovedi obsega tudi svoboščino »udeleževati se verskih obredov ali zbirati se v zvezi z vero ali prepričanjem ter graditi in vzdrževati prostore za te namene«, pod točko e) pa »poučevati vero in prepričanje v prostorih, primernih za te namene.« Sklepni dokument dunajskega vrha Konference o varnosti in sodelovanju v Evropi v letu 1989 (v nadaljevanju OVSE – Dunajski sklepni dokument)(21) omenja pomembnost verskih objektov za izpovedovanje vere in delovanje verskih skupnosti. V točki 16.4 določa načelo, po katerem svoboda veroizpovedi pomeni tudi to, da mora biti verskim skupnostim dovoljeno, da ustanovijo in ohranjajo (vzdržujejo) prost dostop do verskih zgradb (places of worship) ali zgradb za zbiranje.(22)
29. Iz navedenega je razvidno, da pravica do svobodnega izpovedovanja vere vključuje pravico posameznikov in verskih skupnosti, da individualno ali skupinsko izpovedujejo vero v objektih, ki so običajni in splošno sprejeti (tradicionalni) za njihovo izpovedovanje vere in opravljanje verskih obredov.(23) Ta vidik pravice do svobode vere ne izhaja le iz prvega odstavka 41. člena Ustave, temveč tudi iz drugega odstavka 7. člena Ustave, po katerem je delovanje verskih skupnosti svobodno.(24) Glede na navedeno je zmotno prepričanje vlagateljev zahteve za razpis referenduma, da gradnja verskih objektov na način, ki je za izpovedovanje posamezne vere tradicionalen, ni sestavni del pravice do svobode vere.(25) Seveda je pri tem treba upoštevati, da se morajo gradnje tudi teh objektov načrtovati in graditi v skladu z veljavno pravno ureditvijo o urejanju prostora in gradnji objektov. Vendar, kot je bilo že povedano (25. točka te obrazložitve), to ni predmet te ustavnosodne presoje.
30. Da mora država dopustiti svobodno delovanje verskih skupnosti, ko gre za uresničevanje ustavne pravice do svobode vesti, ter da mora omogočiti individualno in kolektivno versko svobodo, je Ustavno sodišče poudarilo že v mnenju št. Rm-1/02 z dne 19. 11. 2003 (Uradni list RS, št. 118/03 in OdlUS XII, 89), s katerim je odločilo o ustavnosti nekaterih določb Sporazuma med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem o pravnih vprašanjih. Iz drugega odstavka 7. člena Ustave izhaja, da so verske skupnosti enakopravne in da jim je zagotovljena svoboda delovanja.(26) Iz načela ločenosti države in verskih skupnosti (prvi odstavek 7. člena) pa izhaja, da se država ne sme identificirati z določeno versko ali nazorsko opredelitvijo.

31. Ustavno sodišče je moralo odgovoriti na vprašanje, ali pomeni v tem primeru odločanje na referendumu o uveljavitvi prostorskega akta poseg v pravico iz prvega odstavka 41. člena Ustave. Pri tem je izhajalo iz tega, da izjavljanje glasovalnih upravičencev o vsebini referendumskega vprašanja ne pomeni samo izvrševanja pravice svobode izražanja (39. člen Ustave), saj referendum ni zgolj posvetovalnega značaja. Odločitev, sprejeta na referendumu, je zavezujoča. Če bi bila večinska odločitev proti uveljavitvi Odloka, bi bilo Islamski verski skupnosti onemogočeno, da zgradi tradicionalen verski objekt (džamijo), kar je (kot je bilo že obrazloženo) sestavni del človekove pravice do svobodnega izpovedovanja vere. Zato 2. točka Sklepa o razpisu referenduma posega v pravico iz prvega odstavka 41. člena Ustave. Pri presoji, ali gre za poseg v to pravico, Ustavno sodišče ni moglo upoštevati argumenta predlagateljev referenduma, da bi bilo o kršitvi človekovih pravic Islamske verske skupnosti mogoče govoriti šele tedaj, če bi bila gradnja džamije na večkrat ponovljenih referendumih zavrnjena in ta verska skupnost ne bi imela drugih možnosti za opravljanje verskih obredov. V vsakem posamičnem primeru bi šlo namreč za povsem enak pravni položaj. Prav tako ni bilo mogoče upoštevati zatrjevanja, da gre za vprašanje lokacije objekta ali upravičevanje zahteve, da pripadnikom islamske vere zadostuje več molilnic(27) in da zato ne potrebujejo džamije za svobodno izpovedovanje svoje vere.
32. Presoja ustavnosti 2. točke Sklepa o razpisu referenduma z vidika njenega nasprotovanja džamiji je glede na navedeno presoja dopustnosti posega v pravico do svobodnega izpovedovanja vere iz prvega odstavka 41. člena Ustave. V primerih, ko normodajalec omejuje človekove pravice, Ustavno sodišče dopustnost takšnih omejitev presoja na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. Ta izhaja iz tega, da mora obstajati ustavno dopusten legitimen cilj za poseg v človekovo pravico, ki izhaja iz tretjega odstavka 15. člena Ustave, po katerem so človekove pravice omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava (t. i. test legitimnosti).(28) Če gre za poseganje v človekove pravice zaradi uveljavljanja človekovih pravic drugih, Ustavno sodišče presodi še, ali ne gre za prekomeren poseg z vidika splošnega načela sorazmernosti iz 2. člena Ustave (glej npr. odločbo št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004, Uradni list RS, št. 25/04).
33. V odločbi št. U-I-68/98 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, po katerem je štelo za dopusten poseg v pravico iz prvega odstavka 41. člena Ustave (t. i. pozitivni vidik svobode vere) zaradi varstva t. i. negativnega vidika svobode vere (drugi odstavek 41. člena Ustave). Šlo je za primer, ko v okviru šolskega pouka (obveznega osnovnošolskega izobraževanja oziroma ustvarjanja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo; drugi in tretji odstavek 57. člena Ustave), ki se ga učenci in dijaki udeležujejo v javnih šolah, katerih delovanje (in za osnovno šolo tudi financiranje) je dolžna zagotavljati država, prihaja do kolizije med obema vidikoma te ustavne pravice. V tem primeru pa za kolizijo med navedenima pravicama ne gre, saj je obiskovanje zgradbe, v kateri posamezna verska skupnost izvaja čaščenje, stvar svobodne odločitve posameznika. Zgolj to, da je na zemljišču, ki je v skladu s prostorsko zakonodajo namenjeno gradnji verskega objekta, tak objekt, ki ima tudi zunanja verska obeležja, samo po sebi še ne more pomeniti posega v t. i. negativen vidik svobode vere. Varstvo t. i. negativnega vidika svobode vere torej v tem primeru ne more biti legitimen cilj, ki bi upravičeval poseg v pravico iz prvega odstavka 41. člena Ustave.
34. Predpogoj za dopustnost posega v človekovo pravico je ta, da je cilj, ki se zasleduje s posegom, legitimen, tj. stvarno upravičen (tretji odstavek 15. člena Ustave). Sklep o razpisu referenduma bi predstavljal (skupaj z dejansko izvedbo glasovanja) uveljavitev pravice do lokalnega referenduma, ki ga, kot je bilo že navedeno, ob izpolnjenih zakonskih pogojih zagotavlja 44. člen ZLS. Že iz same zahteve za razpis lokalnega referenduma ter iz kampanje, ki so jo pobudniki sprožili ob zbiranju podpisov, je bilo razvidno, da želijo vlagatelji zahteve za razpis referenduma doseči, da se glasovalne upravičenke in glasovalni upravičenci izrečejo proti gradnji džamije. Kot je bilo že povedano, ne gre za vprašanje umeščenosti objekta v prostor, temveč za preprečitev gradnje takšnega objekta, ki je za izpovedovanje islamske vere tradicionalen in do katerega imajo pravico na podlagi prvega odstavka 41. člena Ustave.(29) Cilj referenduma je torej preprečiti, da bi pripadniki Islamske verske skupnosti individualno ali skupinsko izpovedovali vero v objektu, ki je običajen in splošno sprejet (tradicionalen) za njihovo izpovedovanje vere in opravljanje verskih obredov.
35. Iz navedenega je mogoče sklepati, da je cilj, ki ga zasleduje izpodbijani predpis, omejitev pravice iz prvega odstavka 41. člena Ustave. Takšen cilj pa je glede na tretji odstavek 15. člena Ustave, po katerem se lahko človekove pravice omejijo samo zaradi pravic drugih (in v primerih, ki jih določa ta ustava), nedopusten, ker gre le za namen omejevanja pravice, ne pa za hkratno varstvo pravic drugih. Zato je 2. točka Sklepa o razpisu referenduma v neskladju s pravico do svobodnega izpovedovanja vere. Tako se poseg izkaže za ustavno nedopusten že na podlagi presoje po t. i. testu legitimnosti, zato se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati še s presojo njegove prekomernosti.
36. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje 2. točke Sklepa o razpisu referenduma s prvim odstavkom 41. člena Ustave, jo je odpravilo. Za odpravo se je odločilo, ker je zadržalo izvrševanje Sklepa potem, ko se je ta že začel izvrševati. S tem je postalo besedilo drugih točk Sklepa o razpisu referenduma brezpredmetno, zato je Ustavno sodišče tudi te odpravilo.
37. Ker je bilo treba Sklep o razpisu referenduma odpraviti že iz navedenih razlogov, Ustavnemu sodišču ni bilo treba presojati drugih zatrjevanih neskladij z Ustavo. Zato se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti do vprašanja, v katerih primerih bi bilo mogoče zahtevo za razpis referenduma šteti za neskladno s prvim odstavkom 63. člena Ustave, po kateri je med drugim prepovedano vsakršno spodbujanje k verski neenakopravnosti ter razpihovanje verskega ali drugega sovraštva.

38. Županja zahteva oceno ustavnosti ZLS. Na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23. člena ZUstS lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti le predstavniški organ, če so ogrožene pravice lokalne skupnosti. Županja zahtevi ni priložila pooblastila, iz katerega bi izhajalo, da v imenu Mestnega sveta lahko vloži zahtevo. Zahtevo bi lahko vložila še na podlagi 91. člena ZLS v imenu Mesta Ljubljana, če bi jo k temu pooblaščal Statut Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 26/01). Ker Statut takšnega pooblastila ne vsebuje, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v vprašanje, ali je Županja z navedbami, da pravna praznina v ZLS posega v pravice občanov in da lokalnim oblastem onemogoča predhoden preizkus referendumskega vprašanja, izkazala, da so ogroženi ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti kot samostojne osebe javnega prava.
39. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče zahtevo predlagateljice za oceno ustavnosti ZLS zavrglo. Zavrglo je tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZLS. Ustavno sodišče je Sklep o razpisu referenduma odpravilo. Na podlagi te odločitve je razpis referenduma nedopusten, zato se pravni položaj pobudnikov z morebitno ugotovitvijo neustavnosti ZLS ne bi izboljšal. Pobudnika torej ne izkazujeta pravnega interesa za njegovo ustavnosodno presojo.

40. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. člena in drugega odstavka 45. člena ZUstS ter na podlagi druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Sodnica dr. Mirjam Škrk je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj.

(1) Zahtevi je priloženo pisno in slikovno gradivo v potrditev te navedbe.

(2) Avtor članka Teršek A., Pravna praksa, št. 1/2004, priloga, stran I – XXXII.

(3) Tako npr. z odločbo št. U-I-114/91 z dne 28. 1. 1993 (Uradni list RS, št. 8/93 in OdlUS II, 9), z odločbo št. U-I-144/94 in z odločbo št. U-I-279/96 z dne 10. 9. 1996 (Uradni list RS, št. 51/96 in OdlUS V, 126).

(4) Določba prvega odstavka 47. člena ZLS se glasi:
»Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega prebivališča.«

(5) 1. Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in nasl. – ZVDZ) določa v prvem odstavku 16. člena: »V aktu o razpisu volitev se določi dan razpisa volitev in dan glasovanja.«

(6) 1. Ustavno sodišče je že doslej vsebinsko presojalo vse sklepe, s katerimi so bili razpisani referendumi za uvedbo krajevnih samoprispevkov, če so bili izpolnjeni procesni pogoji za njihovo obravnavo. Zakon o samoprispevku (Uradni list RS, št. 35/85 – p.b. – ZSam) je namreč v 7. členu določal vsebino akta o razpisu referenduma za uvedbo samoprispevka.
2. Z odločbo št. U-I-114/91 je razveljavilo sklepa o razpisu referenduma za uvedbo samoprispevka, ker nista imela vseh, z zakonom predpisanih sestavin (npr. določitev skupnega zneska, potrebnega za izvršitev programa, določitev načina uporabe sredstev).
3. Z odločbo št. U-I-269/96 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 66/96 in OdlUS V, 146) je odpravilo dva sklepa o razpisu referenduma, ker sta bila v neskladju z zakonsko določbo o tem, kdo sme in mora biti udeleženec referenduma oziroma zavezanec za plačilo samoprispevka. Ustavno sodišče je štelo, da je že to temeljno neskladje z zakonom samo po sebi zadosten razlog za odpravo izpodbijanih aktov. Navedlo je še: »Referendum, izpeljan v nasprotju z zakonom, in samoprispevek, določen v nasprotju z zakonom, ne moreta biti temelj za obveznosti krajanov.«

(7) Iz prvega odstavka 3. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju: ZUreP-1).

(8) Iz prvega odstavka 12. člena ZUreP-1. Glej tudi 29. člen ZLS.

(9) Prvi odstavek 17. člena ZUreP-1.

(10) Prvi odstavek 173. člena ZUreP-1.

(11) 1. Slovenski pravopis, Slovenska akademija znanosti in umetnosti in Znanstveno raziskovalni center SAZU, Ljubljana 2001, v slovarju označuje: »džamija – muslimanska molilnica«, »mošeja – muslimanska molilnica; minaret«, »minaret – stolp pri džamiji«, str. 522, 884 in 869. Veliki slovar tujk, M. Tavzes, ur., Cankarjeva založba, Ljubljana 2002, pojasnjuje: »džamija – večja muslimanska molilnica«, »mošeja – (… iz ar. masgid svetišče iz saged pokloniti se, častiti) pri muslimanih stavba, namenjena verskim obredom, svetišče« , »minaret – (tur. minare iz ar. manara svetilnik iz nana žareti) vitek, visok stolp ob muslimanski džamiji ali mošeji, s katerega poziva muezin vernike k molitvi«; str. 246 , 761 in 739.
2. V francoščini je uveljavljen izraz mošeja (mosquée) kot kultna stavba islama; je v bistvu mesto čaščenja. Glede na njeno pomembnost se ji reče djami (mošeja-katedrala) ali masdjid (četrtna mošeja). Minaret je stolp mošeje, z vrha katerega muezin pozove k vsakodnevnemu čaščenju. Dictionnaire général pour la maîtrise de la langue française la culture classique et contemporaine, Larousse, Paris 1993, str. 1045 in 1019.
3. V angleščini je uveljavljen izraz mošeja (mosque), ki je stavba, v kateri muslimani izvajajo čaščenje, minaret (minaret) je visok ozek stolp, navadno del mošeje, s katerega so muslimani pozvani k molitvi. Oxford Advanced Learner's Dictionary, Sixth edition, Oxford University Press, Oxford 2000, str. 863 in 843.

(12) 1. Npr. »Islamski verski in kulturni center v Ljubljani, NSi: Mošejo na referendum, Delo z dne 9. 12. 2003.«
2. »Saj bi več molilnic v Ljubljani pripadnikom islamskega načina življenja omogočalo celostnejšo versko oskrbo in s tem večjo dostopnost iz prometnih in ostalih vidikov« izjava prvopodpisanega pobudnika Mihaela Jarca, Dnevnik TV Slovenije 23. 12. 2003 (magnetogram - internetna objava).
3. V oddaji Trenja POP TV dne 11. 12. 2003 je bilo gledalcem postavljeno naslednje vprašanje: »Ali podpirate gradnjo islamskega verskega in kulturnega centra v Ljubljani« (magnetogram – internetna objava).
4. V oddaji 24 ur POP TV dne 20. 2 2004 je tekel pogovor o tem, ali je bilo referendumsko vprašanje dovolj jasno glede na to, da so pobudniki referenduma zbirali podpise po geslom »Zbiramo podpise za razpis referenduma proti mošeji« (magnetogram – internetna objava).

(13) Primerjaj odločitev Zveznega ustavnega sodišča Zvezne republike Nemčije z dne 12. 3. 2004 (1BvQ 6/04). V tem primeru je pritožnica, ki ji je pristojni upravni organ prepovedal zborovanje, navajala, da ne gre za nasprotovanje gradnji sinagoge kot takšni, temveč za nasprotovanje porabi javnih sredstev v ta namen. Zvezno ustavno sodišče je odločilo, da javni interes prepovedi zbiranja in združevanja pretehta nad pritožničino pravico do javnega shoda. Ocenilo je, da je geslo javnega shoda sledilo cilju hujskaškega in agresivnega izključevanja judovskih državljanov Nemčije in da tega ne spremeni niti kasnejša finančno-politična zahteva. Po presoji sodišča je šlo pritožnici le za to, da sinagoga sploh ne bi bila zgrajena. Čeprav novo geslo ne napolnjuje dejanskega stanu hujskanja množic, ob prisotnosti starega poziva v javnosti ne spreminja ničesar.

(14) Tako Čebulj J. v Šturm L, ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, komentar k 44. členu Ustave, tč. 3 in 4, str. 490 in 491.

(15) V strokovni literaturi zasledimo npr:
1. »A balanced conclusion seems to be this: the referendum is neither better nor worse than representative democracy. The sad fact is that the both direct and a representative institutions of democracy can be used to enact legislation which discriminates against minorities. This is why we need constitutional courts and Bills of Rights. Minorities are always vulnerable and need special protections.«
2. »...Issues like religion, language and nationality, specially when combined, arouse emotions which make compromise impossible that referendums on these issues ought to be avoided, at least if we maintain that consessus government and the protection of minorities are goals in themselves.«
3. »… referendums are theoretically least likely to lead to oppressions of minorities in large jurisdictions, as an increasing number of citizens increase the probability that various majorities cancel each other out …Therefore minority-thretening referendums would tend to be unsuccessful in larger polities than in smaller ones. There is empirical evidence which support this interpretation… Even this percentage is unacceptable, and a vivid illustration of the need for constitutional courts, which can rectify the citizens an legislatures sins if commission on this issues.« A Comparative Study of Referendums, Government by the People, Mads Qvortrup, Manchester University Press, 2002, stran 14, 19, 158.

(16) »V pojmu ustavne demokracije pridevnik 'ustavna' ni le okrasni pridevek ali blaga sprememba samostalniškega pomena besede (…). Pridevnik 'ustavna' v pojmu ustavne demokracije predstavlja pravi poseg v sam samostalnik. Določa nič manj in nič več kot mejo demokratičnega načela; izraža, da je presoja, ali so odločitve večine pravilne, odslej podvržena temeljnemu zadržku, namreč zadržku, ali so te odločitve v skladu z ustavo.« Tako podpredsednik Ustavnega sodišča ZRN Hassemer W. v referatu »Ustavna demokracija«, Pravnik, št. 4-5/2003, letnik 58, str. 214.

(17) Ta določa:
»1) Vsakdo ima pravico do svobode misli, vesti in veroizpovedi. Ta pravica vključuje svobodo spremembe vere ali prepričanja ter svobodo, da človek bodisi sam ali skupaj z drugimi ter zasebno ali javno izraža svojo vero ali prepričanje v bogoslužju, pouku, praksi in verskih obredih.
2) Svoboda izpovedovanja vere ali prepričanja se sme omejiti samo v primerih, ki jih določa zakon, in če je to nujno v demokratični družbi zaradi javne varnosti, za zaščito javnega reda, zdravja ali morale ali zaradi varstva pravic in svoboščin drugih ljudi.«

(18) Council of Europe, European Commission of Human Rights, Decisions and Reports, 16, Strasbourg, December 1979, Application No. 7805/77, X and Church of Scientology v Sweden, stran 68.

(19) Glej sodba v zadevi Hasan in Chaush proti Bolgariji, http://hudoc.echr.coe., Application No. 30985/96. O pomenu te odločitve Evropskega sodišča za človekove pravice glej tudi Šturm L., Komentar Ustave Republike Slovenije, komentar k 7. členu Ustave, tč. 29, str. 130 in 131, ter Orehar Ivanc M., prav tam, komentar k 41. členu Ustave, tč. 24, str. 451.

(20) Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za Združene narode za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995, stran 96.

(21) Conference for Security and Co-operation in Europe, Follow-up Meeting 1986-1989, Vienna, 4 November 1986 to 19 January 1989, Concluding Document. Vir: http://www.osce.org/docs/english/1973-1990/follow_ups/vienn89e.htm.
Glej tudi Deklaracijo Državnega zbora, ki jo je sprejel ob 25-letnici OVSE dne 2. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 16/01). V njej Republika Slovenija poudarja »dosledno privrženost in zavezanost naše države temeljnim vrednotam, načelom in ciljem OVSE in izraža odločenost še bolj aktivno sodelovati pri njihovem uresničevanju.«

(22) Druga alineja točke 16.4 se glasi: »establish and maintain freely accessible places of worship or assembly«.

(23) Da je bistveno za svobodno izpovedovanje vere tudi to, da je verskim skupnostim dovoljeno, da gradijo, najamejo ali imajo v lasti zgradbe, ki ustrezajo njihovemu načinu čaščenja in njihovi verski (in družbeni) praksi, glej tudi v Religious Human Rights in Global Perspective, Legal Perspectives, Edited by Johan D. van der Vyver and John White, Jr., Martinus Nijhoff Publishers; W. Cole Durham, JR, Perspectives on Religious Liberty: A Comparative Framework, str. 37 do 40.

(24) Svoboda delovanja verskih skupnosti je posebej poudarjena ustavna pravica splošne svobode ravnanja fizičnih in pravnih oseb iz 35. člena Ustave. Zagotovljena je verskim skupnostim ne samo v zasebnem življenju in v zasebnih prostorih, ampak tudi v javnosti. Tako Šturm L. v Kometar Ustave Republike Slovenije, komentar k 7. členu Ustave, glej tč. 11 in 12, str. 125.

(25) Na pomen tega je v svojem Poročilu o obisku v Sloveniji (11. do 14. 5. 2003) opozoril tudi Komisar Sveta Evrope za človekove pravice Alvaro Gil-Robles, ki navaja: »Ob uradnem popisu prebivalstva se je skoraj 48.000 oseb opredelilo za muslimane, kar Islam postavlja na drugo mesto po razširjenosti religij v Sloveniji. Kljub prizadevanjem slovenske muslimanske skupnosti v zadnjih 30-ih letih, v Sloveniji še ni mošeje ali islamskega kulturnega centra. Muslimani se morajo zato shajati v stanovanjih, garažah in drugih zasebnih prostorih. Minister za zunanje zadeve, s katerim sem razpravljal o tem vprašanju, je omenil, da oblasti ne nasprotujejo gradnji mošeje in da je ljubljanska županja že sprejela odločitev o dovolitvi gradnje mošeje. To odločitev podpira tudi Vlada. Lokacija je že bila določena, vendar je Minister opozoril na odpor lokalnega prebivalstva proti gradnji mošeje. Pozdravljam odločitev, da se dovoli izgradnja mošeje, in želim pozvati oblasti, naj se ne vdajo pritiskom s strani nekaterih delov prebivalstva, ki temu nasprotujejo. Imeti prostor za čaščenje je sestavni del pravice posameznika do svobodnega izpovedovanja vere. V tej zvezi bi rad omenil Priporočilo Evropske komisije za boj proti rasizmu in nestrpnosti, ki poziva države članice, naj 'zagotovijo, da se proti muslimanskim skupnostim ne izvaja diskriminacija glede na okoliščine, v katerih organizirajo in izvajajo izpovedovanje svoje vere'.«

(26) »Načelo enakopravnosti verskih skupnosti pomeni, da so verske skupnosti v pravnem pogledu enakopravne z vsemi drugimi nedržavnimi skupnostmi. V tem pogledu uživajo polno enakopravnost. Država mora do vseh verskih skupnosti izkazovati spoštovanje različnosti ter versko in svetovnonazorsko nevtralnost, iz česar izhaja prepoved privilegiranja oseb ali skupnosti z določenim svetovnonazorskim ali verskim prepričanjem, kakor tudi prepoved izločanja verskih skupnosti oz. verujočih oseb ali oseb z drugačnim prepričanjem. V tem kontekstu je načelo enakopravnosti verskih skupnosti obrambna pravica pred posegi države, zapoveduje pa državi tudi dejavno ustvarjanje pogojev za uresničevanje te ustavne pravice.« Tako Šturm. L. v Komentar Ustave Republike Slovenije, komentar k 7. členu Ustave, tč. 8, str. 124 in 125.

(27) Iz gradiva, ki je bilo Ustavnemu sodišču predloženo, ni razvidno, kaj si vlagatelji zahteve za razpis referenduma predstavljajo pod pojmom molilnica. Prostorov, ki si jih je ogledal Komisar Sveta Evrope za človekove pravice, ki so po naravi garaže, stanovanja, najbrž ni mogoče šteti za molilnice v pravem pomenu te besede.

(28) Prav tako tudi že citirani mednarodni instrumenti natančneje določajo razloge, iz katerih je mogoče omejiti pravico do svobode vere. Tretji odstavek 18. člena Pakta določa, da so glede svobodnega izražanja vere dopustne le tiste omejitve, ki jih določa zakon, in so potrebne za zavarovanje javne varnosti, reda, zdravja ali morale, ali temeljnih pravic in svoboščin drugih. Že citirani drugi odstavek 9. člena EKČP določa še strožje pogoje.
Tudi 17. točka OVSE – Dunajskega sklepnega dokumenta določa pogoje, pod katerimi je dopustno omejiti pravice, ki jih opredeljujejo načela tega dokumenta. Dopustne so lahko le tiste omejitve, ki jih določa zakon, in ki so v skladu z mednarodnim pravom ter državnimi mednarodnopravnimi obveznostmi. V skladu s tem načelom morajo države v svojih pravnih predpisih, kot tudi pri njihovem izvrševanju, zagotoviti polno in učinkovito izvrševanje svobode misli, vesti, vere ali prepričanja.

(29) Primerjaj odločbo Zveznega ustavnega sodišča Zvezne republike Nemčije, citirano v opombi 13