Ustavno sodišče je v postopku odločanja o zahtevi za preizkus odločitve Državnega zbora, da ne bo razpisal predhodnega referenduma, začetem na zahtevo predstavnika pobudnikov mag. Branka Grimsa, na seji dne 8. julija 2004

Sklep Državnega zbora št. 005-02/07-8/41, EPA 1334-III z dne 31. 5. 2004 ni v neskladju z Ustavo in Zakonom.

1. Predstavnik pobudnikov mag. Branko Grims (v nadaljevanju: pobudnik) je dne 21. 5. 2004 v Državnem zboru vložil pobudo volivk in volivcev za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (v nadaljevanju: ZSPTDDD).
2. Državni zbor je na podlagi 15. in 18. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRLI) s Sklepom št. 005-02/07-8/41, EPA 1334-III z dne 31. 5. 2004 (v nadaljevanju: Sklep) odločil, da o referendumskem vprašanju iz navedene referendumske pobude ne bo razpisal predhodnega zakonodajnega referenduma, ker navedena zahteva pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje sprejema predloga zakona. Šlo naj bi za ponavljanje nekaterih vsebin in argumentov, ki so bile vložene in obrazložene v okviru prejšnjih referendumskih pobud na ta predlog zakona. S tem naj bi bil izkazan namen zavlačevanja zakonodajnega postopka in onemogočanje sprejema zakona, s katerim bi Državni zbor izvršil odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03 in OdlUS XII, 24), s čimer je institut referenduma zlorabljen za neustavne namene.
3. V izpodbijanem sklepu je Državni zbor najprej ugotovil, da referendumsko vprašanje ni zastavljeno povsem v skladu z drugo alineo 18. člena ZRLI, saj pobudniki namesto enega določenega vprašanja postavljajo vprašanje, ki združuje dve ločeni vprašanji, na vsako od njiju pa je možen različen odgovor ("za" ali "proti"). Tako oblikovano vprašanje je po mnenju Državnega zbora nejasno. Ugotovil je še, da obstaja neskladje med referendumskim vprašanjem in njegovo obrazložitvijo, saj vsebina obrazložitve kaže, da predlagatelji pobude rešitvam iz zakona zaradi težko predvidljivih posledic niso naklonjeni. Pozitivna odločitev na referendumu o tako postavljenem vprašanju pa bi dosegla ravno nasproten namen, kot ga želijo doseči predlagatelji. Zato je po mnenju Državnega zbora vprašanje tudi zavajajoče. Kljub navedenemu je Državni zbor odločil, da predlagateljev pobude ne bo pozval, naj vprašanje jasneje opredelijo. Če bi predlagatelji z referendumskim vprašanjem namreč želeli doseči namen, zaradi katerega so vložili pobudo, bi morali oblikovati vprašanje v skladu s tretjo alineo 18. člena ZRLI (in ne v skladu z drugo alineo), torej vložiti novo pobudo. V nadaljevanju izpodbijanega sklepa je Državni zbor navedel, da so bile v zvezi z ZSPTDDD vložene že tri pobude volivcem za zbiranje podpisov za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, in poudaril, da je za večino referendumskih vprašanj Ustavno sodišče odločilo, da so protiustavna. Ugotovil je, da gre tudi pri tem referendumskem vprašanju, v primerjavi z že do sedaj vloženimi referendumskimi pobudami, za nekatere enake vsebine, ki se kot take pojavljajo v bolj ali manj enakem smislu, ter da obrazložitev vsebuje elemente argumentacije (nove neenakopravnosti, neselektivnost, finančne in mednarodne posledice, postopek v nasprotju s poslovnikom), znane že iz prejšnjih pobud. Ugotovil je, da pobudniki sicer izhajajo iz zakonsko določene pravice do vlaganja referendumskih pobud, vendar z načinom njenega izvrševanja (zaporedno vlaganje vsebinsko ne bistveno različnih referendumskih pobud, ki so oblikovane nejasno, nezakonito in nekatere tudi v nasprotju z Ustavo, s strani aktivnih predstavnikov iste politične stranke) posegajo v pravico in hkrati dolžnost Državnega zbora, da čim prej sprejme nujno potrebne zakonske rešitve, s katerimi bi odpravil protiustavno stanje. Ker tako ravnajo samo z namenom onemogočanja dela Državnega zbora oziroma postopkovnega zadrževanja sprejema predloga zakona in ne zasledujejo cilja pravice, da lahko volivci in volivke na način, ki ni v neskladju z ZRLI (na jasen in nezavajajoč način) in z Ustavo, na referendumu odločajo o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, je Državni zbor zavzel stališče, da pobudniki zlorabljajo pravico do referenduma. Zato je pobudo, sklicujoč se na odločbe Ustavnega sodišča,(*1) zavrnil.
4. Pobudnik je dne 9. 6. 2004 vložil zahtevo za preizkus odločitve Državnega zbora, da ne razpiše predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu ZSPTDDD. V zahtevi zavrača očitek Državnega zbora, da gre "za neutemeljeno in zavestno zavlačevanje zakonodajnega postopka in onemogočanje sprejema zakona", in navaja, da je Državni zbor sam povzročil neustavno stanje s tem, ko je prekoračil rok, ki ga je za sprejem zakona določilo Ustavno sodišče. Slednje naj bi že presodilo, da prav zato, ker je Državni zbor že sam prekršil roke, ki jih je določilo Ustavno sodišče, morebitna izvedba referenduma ne more povzročiti nobenih novih negativnih posledic. Dalje pobudnik zatrjuje, da bi moral Državni zbor glede na ugotovitev, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče, pobudnike pred zavrnitvijo pozvati k dopolnitvi obrazložitve oziroma k ustrezni spremembi referendumskega vprašanja. Pobudo bi lahko zavrnil le v primeru, če bi pobudniki vztrajali pri prvotni formulaciji vprašanja. Po pobudnikovem mnenju ZRLI dopušča tudi vprašanje, kakršno je postavljeno, ne glede na to, ali si pobudniki prizadevajo prepričati ljudstvo za pozitivno ali za negativno odločitev na referendumu. Poudarja, da se referendumsko vprašanje v ničemer ne dotika ureditve ali neureditve statusa za nazaj, niti tega, kdo bi moral biti izjema. Da ne gre za osrednje vprašanje, ki ga ureja zakon, dokazuje tudi to, da so bile te določbe v zakonsko besedilo vključene šele v drugi fazi zakonodajnega postopka in jih prvotno besedilo zakona sploh ni vsebovalo. Vprašanje se dotika samo dveh kritičnih točk zakona: izrednih pravnih sredstev za morebitno obnovo postopka ("revizijo") ter postopka za uveljavljanje odškodnin, vključno z njihovo višino. Obe kritični točki imata po mnenju pobudnika skupni imenovalec, zato sta združeni v eno vprašanje – odstop od dosedanje pravne prakse v Republiki Sloveniji, z vsemi predvidljivimi in nepredvidljivimi posledicami, ki jih takšno odstopanje lahko povzroči. Na problematičnost teh odstopanj naj bi opozorilo tudi Ustavno sodišče. Pobudnik je prepričan, da je Državni zbor odločal politično, na kar naj bi kazala tudi opredelitev predlagateljev v izpodbijanem sklepu. Navaja, da v obrazložitvi Državni zbor govori kar o predlagateljih za vse referendumske pobude skupaj, čeprav sta prvi dve pobudi vložili dve politični stranki (SDS in NSi), drugi dve pa skupini občanov. Pobudnik opozarja na spornost navedb o strankarski pripadnosti pobudnikov z vidika ustavnih pravic. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da izpodbijani sklep predstavlja grob in neutemeljen poseg v pravico državljank in državljanov Republike Slovenije do neposrednega odločanja na zakonodajnem referendumu, zaradi česar je v neskladju z 2., s 3., s 44. in z 90. členom Ustave, ter naj izpodbijani sklep razveljavi.
5. Zahteva za preizkus odločitve Državnega zbora je bila poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril, poslal pa je relevantno zakonodajno gradivo.

6. Po enajsti alinei prvega odstavka 160. člena Ustave je Ustavno sodišče, razen v zadevah, za katere mu pristojnost dajejo ustavne določbe, pristojno odločati tudi o drugih zadevah, ki so mu naložene z zakoni.
7. Da lahko Državni zbor v okviru preizkusa zahteve zavrne razpis referenduma tudi, kadar ugotovi, da je namen referenduma zavlačevanje zakonodajnega postopka za sprejem določenega zakona, ki mu pobudniki nasprotujejo, ter da imajo v takem primeru pobudniki zagotovljeno sodno varstvo pred Ustavnim sodiščem, je Ustavno sodišče pojasnilo že v odločbi št. U-II-3/04 in v odločbi št. U-II-4/04 z dne 17. 6. 2004 (Uradni list RS, št. 72/04).
8. Ker je pobudnik zahtevo za preizkus odločitve Državnega zbora, da ne bo razpisal predhodnega referenduma, vložil pravočasno, je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju oceniti, ali je odločitev Državnega zbora, da ne bo razpisal predhodnega referenduma v zvezi s predlogom ZSPTDDD, ker zahteva za razpis navedenega referenduma pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje sprejema predlaganega zakona, pravilna oziroma utemeljena (ali je Državni zbor imel utemeljene razloge za sklep, da gre za namerno zavlačevanje zakonodajnega postopka).

9. Ustavno sodišče je v odločbah,(*2) v katerih je ugotovilo, da zakonodajalec ni izpolnil svoje "na Ustavi temelječe zakonske obveznosti", že navedlo, da nespoštovanje njegovih odločb pomeni hudo kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave in načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Predlog Zakona, na katerega se nanaša referendumsko vprašanje, naj bi v skladu z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 pomenil dokončno ureditev neurejenega položaja tistih državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki si na podlagi ZUSDDD prav zaradi njegove neustavnosti (pravne praznine) še niso mogli urediti svojega stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I 246/02 naložilo Državnemu zboru, da mora Zakon uskladiti z Ustavo, Državni zbor pa z zakonsko ureditvijo njihovega položaja zamuja že osem mesecev. Zato vsako podaljševanje protiustavnega stanja, ki se lahko izraža tudi v poskusu preprečitve sprejetja predloga ZSPTDDD, s katerim bi bilo vprašanje stalnega prebivanja navedenih oseb pravno dokončno rešeno, že pomeni protiustavne posledice iz prvega odstavka 16. člena ZRLI. Načela pravne države iz 2. člena Ustave ne zavezujejo k spoštovanju odločb Ustavnega sodišča le zakonodajalca, temveč tudi volivce v primeru, kadar izvršujejo oblast neposredno in je predmet referendumskega odločanja zakon, s katerim naj bi se odpravila neustavnost, ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča (tako v odločbi št. U-II-3/04).
10. Namen predhodnega zakonodajnega referenduma je omogočiti volivcem, da posežejo v zakonodajni postopek, če menijo, da bi bilo treba predlagano zakonsko rešitev še pred sprejemom zakona preveriti na referendumu. Zato načeloma ni mogoče izključiti predhodnega zakonodajnega referenduma o vprašanjih, ki jih mora Državni zbor urediti na podlagi odločbe Ustavnega sodišča, čeprav bi to lahko pomenilo prekoračitev uskladitvenega roka, določenega v odločbi Ustavnega sodišča.(*3) Že vložitev pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (drugi in tretji odstavek 13. člena ZRLI) pomeni določen poseg v zakonodajni postopek, saj Državni zbor zakona, ki je predmet zahteve za razpis referenduma, ne more sprejeti, dokler se ne zaključijo vsi postopki, predvideni v drugem odstavku 15. člena ter v 16., 17. in 25. členu ZRLI (tako v odločbi št. U-II-3/04). Vlaganje novih in novih pobud volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zgolj z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka za sprejem zakona, s katerim bi se odpravila z odločbo Ustavnega sodišča ugotovljena neustavnost, ki mu pobudniki nasprotujejo, pa po oceni Ustavnega sodišča pomeni zlorabo pravice do referenduma (tako v odločbi št. U-II-4/04).
11. Ustavno sodišče je že presojalo odločitev Državnega zbora o zavrnitvi razpisa referenduma iz razloga, ker je bila pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma vložena z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka za sprejem ZSPTDDD. V odločbi št. U-II-4/04 je odločilo, da je Državni zbor utemeljeno zavrnil razpis referenduma v zvezi z ZSPTDDD, ker so pobudniki ponovno vložili pobudo volivcem za razpis referenduma glede istega predloga Zakona, potem ko je Ustavno sodišče za vsebinsko enaka referendumska vprašanja že ugotovilo, da so v nasprotju z Ustavo.(*4) Ustavno sodišče je ocenilo, da to pomeni onemogočanje sprejema Zakona, saj je že vnaprej jasno (na podlagi dotedanje ustavnosodne presoje prejšnjih zahtev), da bi bilo za ta vprašanja ali pa za zakon s takšno vsebino ugotovljeno, da so neustavni.
12. V obravnavanem primeru gre že za četrto pobudo volivcem in volivkam za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi z ZSPTDDD. Referendumsko vprašanje, vsebovano v sporni zahtevi za razpis referenduma, se glasi: "Ali ste za to, da se z Zakonom o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III) vprašanje postopka revizije odločb in postopka za uveljavljanje odškodnin vključno z velikostjo teh odškodnin uredi tako, kot je v njem predlagano?" V obrazložitvi zahteve pobudniki v zvezi s predlagano ureditvijo obnove postopka in postopka uveljavljanja odškodnin le pavšalno navajajo, da so nekatere navidez dobre določbe v zvezi s postopkom revizije in glede postopka za uveljavljanje odškodnin, vključno z velikostjo teh odškodnin, lahko tudi pravno sporne. Določbe naj bi odstopale od dosedanje pravne prakse in naj ne bi predstavljale ustrezne varovalke pred morebitnimi zlorabami. Posebej opozarjajo na bistveno odstopanje od dosedanje pravne prakse pri omejevanju odškodnin. Iz obrazložitve zahteve jasno izhaja, da pobudniki ne nasprotujejo le predlaganim rešitvam glede obnove postopka in postopka uveljavljanja odškodnin, temveč da nasprotujejo sprejetju predlaganega Zakona kot celote (tako npr. navajajo, da gre za občutljivo področje, ki ga je mogoče ustrezno urediti le na osnovi strpnega dialoga med vsemi političnimi skupinami; menijo, da bi bilo v postopku oblikovanja in sprejemanja Zakona nujno upoštevati dejstvo, da je bil tako imenovani "tehnični zakon o izbrisanih" na potrditvenem zakonodajnem referendumu v celoti zavrnjen s kar 95% glasov vseh udeležencev referenduma; predlaganemu zakonu očitajo, da ni dorečen in da bi Zakon zaradi nekaterih dvoumnih določb lahko povzročil nove neenakosti). Zatrjujejo, da pomanjkljive in zavajajoče določbe Zakona ter hude kršitve postopka njihovega sprejemanja odpirajo številna vprašanja pravne narave, od katerih bi lahko nekatera imela za Slovenijo nepredvidljive posledice.
13. ZRLI v 14. členu določa, da mora biti vprašanje jasno izraženo in da mora biti zahteva za razpis referenduma obrazložena. Volivci glasujejo o potrditvi ali zavrnitvi ureditve, ki je predmet referendumskega vprašanja. Dejstvo je, da način oblikovanja referendumskega vprašanja vpliva na izid referenduma kot tudi na njegovo razlago. Ker je zakonodajalec na izid vezan, že načela pravne države (2. člen Ustave) zahtevajo, da po izvedenem referendumu ve, kako mora ali kako ne sme ravnati v času, ko ga veže izid referenduma. Prav to je razlog, da ZRLI zahteva, da je referendumsko vprašanje jasno izraženo (15. člen ZRLI). Zato 18. člen ZRLI daje različne možnosti za postavitev referendumskega vprašanja, ki naj bi pobudnikom omogočale jasno izraziti vprašanje, za katerega menijo za potrebno, da se o njem izjavijo volivci.(*5)
14. Obravnavano sporno referendumsko vprašanje je jezikovno opredeljeno tako, kot ga določa druga alinea 18. člena ZRLI. Pobudniki zastavljajo volivcem vprašanje, ali naj se z ZSPTDDD vprašanje obnove postopka in vprašanje postopka uveljavljanja odškodnin, vključno z velikostjo odškodnin, uredi tako, kot je predlagano, čeprav iz obrazložitve zahteve izhaja nestrinjanje pobudnikov s predlagano rešitvijo. Na ta način postavljeno vprašanje pomeni, da bi bil v primeru potrditve ureditve, ki je predmet referendumskega vprašanja, Državni zbor glede obnove postopka in postopka uveljavljanja odškodnin zavezan sprejeti ravno ureditev, ki ji pobudniki nasprotujejo oziroma trdijo, da je pravno sporna. V primeru negativnega izida referenduma pa bi tako postavljeno vprašanje pomenilo, da zakonodajalec obnove postopka in postopka uveljavljanja odškodnin ne bi smel urediti na sedaj predlagani način, torej bi se vprašanji odškodnin in obnove postopka reševali po že obstoječih splošnih pravilih o obnovi postopka, urejenih v Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP) in po splošnih pravilih odškodninskega prava, urejenih v Obligacijskem zakoniku (Uradni list RS, št. 83/01 in nasl. – OZ). Iz obrazložitve zahteve izhaja, da se pobudniki s tem ne strinjajo in da želijo doseči drugačno ureditev, takšno, po kateri bi bile odškodnine omejene. Kljub temu pobudniki referendumskega vprašanja niso postavili na podlagi tretje alinee 18. člena ZRLI, ki jim omogoča, da povedo tudi, kako naj se vprašanja, s katerimi se ne strinjajo, uredijo drugače.
15. Ker pobudniki zastavljajo referendumsko vprašanje na način, s katerim ne morejo doseči v obrazložitvi zahteve navedenega cilja, Ustavno sodišče ugotavlja, da tako ravnajo z namenom odlaganja sprejema predlaganega zakona. Tak sklep potrjuje tudi okoliščina, da predlagajo izvedbo predhodnega referenduma glede obnove postopka in postopka odškodnin – torej glede vprašanj, ki za predlagani Zakon niti niso ključna (če ta vprašanja v ZSPTDDD ne bodo urejena, bodo, kot je bilo že navedeno, za obnovo postopka in za morebitno uveljavljanje odškodnin veljala splošna pravila ZUP in OZ). Pobudniki sicer v obrazložitvi zahteve navajajo tudi, da naj bi bila ureditev teh vprašanj v predlaganem zakonu pravno sporna. Vendar namen referenduma ni, da bi volivci na njem odločali in se opredeljevali o morebitni pravni spornosti predlagane ureditve ali zaradi nje. To ni niti namen referenduma niti naloga volivcev. Naloga Državnega zbora je, da v zakonodajnem postopku odpravi morebitno medsebojno neusklajenost določb zakona oziroma neusklajenost z drugimi zakoni ali Ustavo. Če tega ne stori, lahko volivci sprejeti zakon izpodbijajo v postopku pred Ustavnim sodiščem, kadar so z njim neposredno prizadeti in imajo kot taki za njegovo izpodbijanje pravni interes.
16. Glede na navedeno je utemeljena ugotovitev Državnega zbora, da je bila pobuda vložena z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka. Ker se s tem v nasprotju z 2. členom Ustave podaljšuje protiustavno stanje, to je sprejem Zakona, ki pomeni uresničitev obveznosti, kot izhajajo iz odločbe Ustavnega sodišča, odločitev Državnega zbora, da zavrne razpis referenduma, ni v neskladju z Ustavo in zakonom (ZRLI).

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 15. člena ZRLI v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Odločba št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 63/03 in OdlUS XII, 101) in odločba št. U-II-3/04 z dne 20. 4. 2004 (Uradni list RS, št 44/04).

(*2) Prvič že v odločbi št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120).

(*3) V sklepu št. U-II-3/03 je Ustavno sodišče navedlo, da predmet referendumskega vprašanja ne more biti vprašanje, ki bi pomenilo zgolj odločanje o tem, ali naj se odločba Ustavnega sodišča izvrši ali naj se ne izvrši (točka 21 obrazložitve).

(*4) O ustavnosti referendumskih vprašanj, ki so se nanašala na predlog ZSPTDDD, je odločalo v odločbi št. U-II-1/04 z dne 26. 2 2004 (Uradni list RS, št. 25/04) in v odločbi št. U-II-3/04.

(*5) Člen 18 ZRLI: "Predhodni referendum se lahko nanaša na vprašanje:
– ali naj se določeno vprašanje uredi z zakonom,
– ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje tako, kot je predlagano,
– ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje drugače, kot je predlagano, in kako naj se uredi,
– ali naj se v predlaganem zakonu uredi določeno vprašanje, ki v zakonu ni urejeno, in kako naj se uredi".