Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud družb Jata Emona, d.d., Ljubljana in drugih, ki jih zastopa Anton Marolt, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 8. julija 2004

Izvrševanje točke l) prvega odstavka 12. člena in točke a) petega odstavka 14. člena Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme v prometu (Uradni list RS, št. 34/03) se do končne odločitve Sodišča Evropskih skupnosti o veljavnosti člena 1(1)(b) Direktive 2002/2/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002, ki spreminja Direktivo Sveta 79/373/EGS o prometu sestavin krme in razveljavlja Direktivo Komisije 91/357/EGS (UL L št. 63 z dne 6. 3. 2002, str. 23) in člena 1 (4) iste Direktive, v obsegu, ki spreminja člen 5c(2)(a) Direktive 79/373 Sveta o dajanju na trg sestavin krme (UL L št. 86 z dne 6. 4. 1979, str. 30), zadrži.

1. Pobudnice – gospodarske družbe, ki proizvajajo in prodajajo posamezna krmila in krmne mešanice, predlagajo oceno ustavnosti točke l) prvega odstavka 12. člena Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme (v nadaljevanju: Pravilnik), ki določa, da morajo biti krmne mešanice, ki niso namenjene hišnim živalim, v prometu označene tako, da vsebujejo navedbo, kje je mogoče dobiti podatke o točnih utežnih odstotkih za vsako posamično krmilo v krmni mešanici (ime, naslov, telefonska številka in naslov elektronske pošte pravne ali fizične osebe), in točke a) petega odstavka 14. člena Pravilnika, ki določa, da mora biti vsebnost krmne mešanice, namenjene vsem vrstam živali, razen za hišne živali, označena tako, da so navedena posamezna krmila skupaj z njihovimi deleži po padajočem vrstnem redu, dovoljeno odstopanje pa lahko znaša največ ± 15 odstotkov. Menijo, da so izpodbijane določbe v neskladju s 60., s 33., s 67., z 69., s 74. in s 87. členom Ustave.
2. Po navedbah pobudnic je sestava določene krmne mešanice (utežno razmerje med posameznimi krmili, ki takšno krmno mešanico sestavljajo) rezultat stalnega raziskovalnega dela in vlaganja večjih sredstev v razvoj, zato točna sestava krmnih mešanic pomeni njihov "know-how", obliko intelektualne lastnine in poslovno skrivnost. Stalno vlaganje v razvoj učinkovitosti krmnih mešanic naj bi pobudnicam zagotavljalo ohranjanje oziroma povečevanje tržnega deleža. Z izpodbijanimi določbami Pravilnika naj bi intelektualna lastnina izgubila vsak ekonomski smisel, ker naj bi vlaganje ne dajalo nobenih prednosti in koristi. Z objavo podatkov o točni odstotkovni vsebnosti posameznih sestavin v krmni mešanici bi konkurenca povsem izničila pomen in varstvo intelektualne lastnine, saj bi konkurenti brez stroškov vlaganj v raziskave in razvoj in brez nadomestila dajali na trg enake izdelke z nižjimi cenami, kar za pobudnice pomeni izgubo tržnih deležev. Izguba tržnih deležev po mnenju pobudnic predstavlja nepopravljivo škodo. Poleg tega pobudnice navajajo, da so izpodbijane določbe sicer v skladu s točko (d), (e) in (l) 5. člena in točko (a) drugega odstavka 5.c člena Direktive 2002/2/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002, ki spreminja Direktivo Sveta 79/373/EGS o prometu sestavin krme in razveljavlja Direktivo Komisije 91/357/EGS (v nadaljevanju: Direktiva), vendar pa naj bi bila sporna sama pravna veljavnost navedenih določb Direktive, kar naj bi ugotovilo Evropsko združenje proizvajalcev krme (FEDEC) v svojem dopisu na predsednika Sveta EU, že več držav članic, in tudi nekatera sodišča, ki da so v konkretnih postopkih tudi že zadržala notranje akte, sprejete za prevzem obveznosti, ki jih je za države članice določila Direktiva in v ta namen tudi sprožila postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: Sodišče ES). Pobudnice predlagajo, naj Ustavno sodišče do dokončne odločitve Sodišča ES o veljavnosti spornih določb Direktive zadrži izvrševanje izpodbijanih določb Pravilnika in po odločitvi Sodišča ES o zakonitosti navedenih določb Direktive izpodbijane določbe Pravilnika odpravi.
3. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: Ministrstvo) v odgovoru z dne 6. 5. 2004 zavrača navedbe pobudnic in navaja, da izpodbijane določbe Pravilnika v celoti povzemajo določbe točk d), e) in l) 5. člena, ter točke a) drugega odstavka 5.c člena Direktive. Pojasnjuje, da je področje krme tesno povezano z zagotavljanjem zdravstvene ustreznosti živil, saj naj bi preko krme lahko prihajalo do ostankov škodljivih snovi v živilih, ki so povzročili zdravstveno neustreznost živil, ter opozarja, da je Slovenija glede na prevzete obveznosti v skladu s 3.a členom Ustave zavezana k polni uveljavitvi načel in določb predpisov Evropske unije (v nadaljevanju: EU). Nespoštovanje predpisov Skupnosti pa bi lahko povzročilo sankcijo prepovedi in omejitev trgovanja na trgu Skupnosti.

4. Pobudnice izpodbijajo določbe Pravilnika, za katerega Ministrstvo zatrjuje, da je z njim uveljavilo obveznosti Slovenije kot države članice EU, ki jih določa Direktiva. Pravilnik je bil sprejet na podlagi petega odstavka 3. člena, šestega odstavka 4. člena in tretjega odstavka 6. člena Zakona o krmi (Uradni list RS, št. 13/02 – ZKrmi), ki ga pooblašča za izdajo Pravilnika o pogojih glede kakovostne ustreznosti krme, za rejo posameznih vrst in kategorij živali (peti odstavek 3. člena ZKrmi), določitev vrste embalaže za krmo, dodatke in premikse (tretji odstavek 6. člena ZKrmi) ter podrobnejšo ureditev načina označevanja krme v prometu (šesti odstavek 4. člena ZKrmi). (*1)
5. Direktiva v prvem odstavku 5. člena določa, da so države članice EU dolžne predpisati, da se krmna mešanica ne sme prodajati (dati v promet), če na mestu, namenjenem za označevanje, na paketu, embalaži ali na priloženi etiketi, niso jasno in čitljivo ter na način, ki ga ni mogoče izbrisati, označene v Direktivi – točka (d) 5. člena Direktive – naštete sestavine, in da je za tak način ter vsebino označbe odgovoren izdelovalec, tisti, ki mešanico pakira, uvoznik, prodajalec ali distributer, ki ima sedež znotraj Skupnosti. V točki (d) 5. člena je določeno, da morajo biti v skladu s 5.c členom Direktive označene vse sestavine krmnih mešanic, razen tistih, ki so namenjene za domače živali, v točki (e) 5. člena Direktive pa je predpisano, da se vsebnost analitskih sestavin označi v krmnih mešanicah v primerih, kot so navedeni v delu A Aneksa k Direktivi. V točki (l) 5. člena Direktive je nadalje določena obveznost držav članic EU, da so krmne mešanice, ki niso namenjene hišnim živalim, v prometu označene s podatkom, "da je točno utežne odstotke za vsako posamično uporabljeno krmilo mogoče pridobiti pri: …" (ime fizične ali pravne osebe, naslov oziroma sedež, telefonska številka in elektronski naslov odgovorne osebe), ter da se te informacije zagotovijo na zahtevo kupcev. Določba točke (2)(a) 5.c člena Direktive še navaja, da morajo biti krmne mešanice, razen mešanic, namenjenih hišnim živalim, označene tako, da se navedejo vsa posamična krmila, skupaj z njihovimi deleži po padajočem vrstnem redu, in da znaša dovoljeno odstopanje od navedb ± 15 odstotkov.
6. Navedena Direktiva v 3. členu od držav članic zahteva, da do 6. 3. 2003 sprejmejo in objavijo predpise, ki so potrebni za implementacijo Direktive, in jih začno uporabljati s 6. 11. 2003. V skladu s 53. členom Akta o pogojih pristopa Češke Republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške Republike in o prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL(*2) L št. 236 z dne 23. septembra 2003 in Uradni list RS, št. 12/04, MP, št. 3/04), se od pristopa šteje, da so direktive iz 249. člena Pogodbe ES naslovljene na nove države članice, pod pogojem, da so bile omenjene direktive naslovljene na vse sedanje države članice, pri čemer velja domneva, da so bile nove države članice o direktivah uradno obveščene ob pristopu. To pa pomeni, da je Republika Slovenija (vsaj) od dneva pristopa, tj. od 1. 5. 2004, dalje zavezana k uporabi ukrepov, ki jih predpisuje Direktiva.
7. V skladu s 3.a členom Ustave se pravni akti in odločitve, sprejete v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. Po izrecni določbi tretjega odstavka 249. člena Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (prečiščeno besedilo, UL C št. 325 z dne 24. 12. 2002 in Uradni list RS, št. 27, MP št. 7/04 – v nadaljevanju: PES) je direktiva pravni akt, ki je za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča organom države članice izbiro oblike in metod, potrebnih za dosego cilja. To pomeni, da direktive s sprejetjem in objavo ne postanejo avtomatično del pravnega reda države članice, temveč to postanejo šele s predpisom, ki ga za njeno uresničevanje sprejmejo države članice. Direktive same po sebi tako praviloma vzpostavljajo obveznost le za organe držav članic, na katere so naslovljene, da uredijo neko pravno področje v skladu s cilji direktive. Ne glede na to, da navedeno pomeni, da praviloma direktiva daje državam članicam določeno polje proste presoje (diskrecije) pri izbiri sredstev za dosego obvezujočega rezultata,(*3) pa v obravnavnem primeru ni mogoče mimo ugotovitve, da je sporna Direktiva v delu, na katerega opozarjajo tudi pobudnice, za državo članico tako zavezujoča, da državi članici omenjene svobode pri dosegi ciljev Direktive ne daje. Pravilnik tako povsem v skladu z Direktivo v izpodbijanih določbah vsebinsko povzema to, kar določa že Direktiva in s tem na izpodbijani način ureja označevanje krme v prometu. Navedeno pomeni, da ne glede na to, da pobudnice formalno zahtevajo zadržanje in kasneje odpravo izpodbijanih določb Pravilnika, po vsebini dejansko izpodbijajo določbe Direktive, ki predpisuje sporne obveznosti. Pobudnice navajajo, da je sama Direktiva neveljavna iz več razlogov. Najprej naj za njen sprejem ne bi bilo podlage v členu 152(4)(b) PES, ki omogoča sprejem le tistih ukrepov, katerih neposredni cilj je varovanje javnega zdravja. Po trditvah pobudnic zahteva iz Direktive k navedenemu cilju ne prispeva, saj naj bi za kontrolo krmnih mešanic zadoščalo navajanje samih sestavin, ne pa tudi odstotnih deležev. Iz navedenega razloga naj bi bile zahteve iz Direktive tudi v nasprotju z načelom sorazmernosti. Z zahtevo po razkritju odstotnih deležev o sestavi krme, ki predstavljajo poslovno skrivnost podjetij, naj bi Direktiva posegala tudi v intelektualno lastnino, svobodno gospodarsko pobudo podjetij in imela za posledico tudi izključitev pravil konkurence. Veljavnost same Direktive pa je vprašanje, o katerem v skladu s prvim odstavkom 230. člena in točko b) prvega odstavka 234. člena PES odloča Sodišče ES. (*4)
8. Glede na to se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti do vprašanja, ali je na podlagi prve in tretje alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno za presojo skladnosti (zakonov in podzakonskih) predpisov z Ustavo tudi v primeru, ko gre za predpis, ki pomeni neposreden prenos evropske direktive v notranji pravni red. Ker pobudnice predlagajo zadržanje Pravilnika, pa je moralo presoditi, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za zadržanje. Po določbi prvega odstavka 161. člena Ustave lahko Ustavno sodišče pod pogoji, ki jih določa zakon, do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvrševanje akta, katerega ustavnost ali zakonitost presoja. Po določbi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pa sme Ustavno sodišče zadržati izvrševanje zakona ali drugega predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Ker se v konkretnem primeru zastavlja tudi vprašanje veljavnosti Direktive, na kateri temelji Pravilnik, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v vprašanje, ali in pod kakšnimi pogoji bi lahko Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje Pravilnika, če bi šlo zgolj za vprašanje njegove skladnosti z Ustavo. V sistemu pravnega varstva, kot ga zagotavlja pravo Skupnosti(*5), imajo namreč posamezniki možnost, da pred pristojnimi sodišči države članice izpodbijajo tako predpise države članice, ki pomenijo prenos aktov Skupnosti v notranji pravni red, kot tudi same akte institucij Skupnosti, ter da v postopkih pred sodišči držav članic zahtevajo njihovo začasno zadržanje. V takih primerih imajo tudi pravico od sodišč držav članic zahtevati, da pred Sodiščem ES sprožijo postopek predhodnega odločanja o veljavnosti domnevno spornih aktov Skupnosti. Stališče Sodišča ES je tudi, da je zaradi usklajenosti sistema začasnega varstva nujno, da sodišča držav članic v primerih, ko je sporna veljavnost akta Skupnosti ali akta, ki temelji na takem aktu, izdajo začasne odredbe, s katerimi zadržijo izvrševanje izpodbijanih aktov oziroma aktov, izdanih na njihovi podlagi, le ob izpolnjevanju enotnih (uniformnih) pogojev, ki morajo ustrezati pogojem, pod katerimi lahko Sodišče ES zadrži izvršitev izpodbijanega akta (242. člen PES) oziroma sprejme potrebne začasne odredbe (243. člen PES) v postopkih pred njim.
9. Prvi pogoj, ki ga je za izdajo začasnih odredb v navedenih primerih postavilo Sodišče ES,(*6) zahteva, da pri sodišču nastane resen dvom glede veljavnosti akta Skupnosti, na katerem temelji izpodbijani predpis države članice. Ker gre za vprašanje veljavnosti akta Skupnosti, katerega neveljavnost lahko ugotovi le Sodišče ES, je v takih primerih nujno, da sodišče države članice sproži postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem ES v skladu s 234. členom PES, pri čemer je dolžno v zahtevi za predhodno odločitev navesti razloge, zaradi katerih meni, da je akt Skupnosti prima faciae neveljaven. Le v primeru, ko je vprašanje veljavnosti spornega akta že postavljeno pred Sodiščem ES iz enakih razlogov, zaradi katerih v veljavnost akta Skupnosti dvomi sodišče države članice, to sodišče ni zavezano k tej obveznosti. Začasna odredba je nadalje dopustna le v nujnih primerih, ko posamezniku grozi resna in nepopravljiva škoda. Sodišče mora pri odločanju o tem, ali bo izpodbijani akt zadržalo ali ne, upoštevati tudi interese Skupnosti in pri presoji vseh navedenih pogojev spoštovati katerokoli odločitev Sodišča ES ali Sodišča prve stopnje glede zakonitosti akta ali glede uporabe začasnih ukrepov, ki zahtevajo primerljivo začasno varstvo na ravni Skupnosti.(*7)
10. V konkretnem primeru se pobudnice sklicujejo na sodbo Višjega sodišča Anglije in Walesa (Queen's Bench Division, the Administrative Court) z dne 6. 10. 2003, ki jo tudi prilagajo, s katero je to sodišče zadržalo izvrševanje domačega predpisa, ki je bil izdan na podlagi spornih določb Direktive, in sprožilo postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem ES. Iz objave navedenega predhodnega vprašanja v Uradnem listu EU C 7/22 z dne 10. 1. 2004 izhaja, da je angleško sodišče Sodišču ES postavilo vprašanje o veljavnosti člena 1(1)(b) Direktive 2002/02 in/ali člena 1(4) Direktive 2002/02 v obsegu, kolikor s tem, ko zahtevata navedbo odstotkov, spreminjata člen 5c(2)(a) in kot razloge, zaradi katerih je ugotovilo obstoj resnega dvoma v njuno veljavnost, navedlo pomanjkanje pravne podlage v členu 152(4)(b) PES, kršitev temeljne pravice do lastnine in kršitev načela sorazmernosti (primer C-453/03). Začasno zadržanje predpisov držav članic, izdanih na podlagi sporne Direktive, sta iz podobnih razlogov sprejela tudi francoski državni svet (Conseil d'État)(*8) in italijanski državni svet (Consiglio di Stato)(*9). Glede na vse navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je obstoj resnega dvoma v veljavnost navedene Direktive izkazan. Upoštevaje dejstvo, da predhodno vprašanje, kot ga je Sodišču ES postavilo angleško sodišče, v celoti pokriva razloge, ki tudi po mnenju pobudnic kažejo na to, da so sporne določbe navedene Direktive neveljavne in zaradi katerih se je tudi pri Ustavnem sodišču pojavil resen dvom v njihovo veljavnost, pa ni treba, da bi predhodno vprašanje glede veljavnosti spornih določb Direktive postavilo tudi Ustavno sodišče.
11. Glede pogoja nujnosti je treba ugotoviti, da razkritje poslovnih skrivnosti in know-how podjetja, kot ga zahtevata izpodbijani Pravilnik in Direktiva, po oceni Ustavnega sodišča pomeni grozečo, resno in nepopravljivo škodo. Ustavno sodišče sledi navedbam pobudnic, v skladu s katerimi razkritje poslovnih skrivnosti javnosti konkurenčnim podjetjem omogoča seznanitev s podatki in posledično njihovo uporabo. Izguba tržnih deležev je v takih primerih logična in tudi po mnenju Ustavnega sodišča utemeljuje sklep, da je škoda, ki pobudnikom grozi, ne le resna temveč tudi nepopravljiva. Za začasno zadržanje izpodbijanih določb Pravilnika govori tudi rezultat, do katerega je Ustavno sodišče prišlo na podlagi tehtanja posledic začasnega zadržanja v luči interesov Skupnosti. Na podlagi začasnih odredb, ki so bile že izdane v drugih državah članicah (Angliji, Franciji, Italiji), s katerimi so sodišča teh držav članic zadržala izvrševanje domačih predpisov v delu, v katerem ti predpisi sledijo zahtevam Direktive glede razkritja utežnih deležev sestavin krme, je mogoče zaključiti, da interesi Skupnosti, ki v prvi vrsti zahtevajo enotno uporabo prava Skupnosti na celotnem območju EU z zadržanjem izvrševanja navedenih določb Pravilnika na območju Republike Slovenije ne bodo prizadeti. Prav nasprotno: glede na to, da sporne določbe Direktive v določenem delu EU že sedaj nimajo nobenega učinka, bi izvrševanje izpodbijanih določb Pravilnika utegnilo negativno vplivati na pogoje konkurence. Poleg tega je mogoče pritrditi tudi navedbam pobudnikov, da temeljni cilj spornih določb, ki je v zagotavljanju javnega zdravja, z zadržanjem izpodbijanih določb Pravilnika ne bo ogrožen glede na to, da je že pravna ureditev doslej, tj. do uveljavitve sprememb iz sporne Direktive, omogočala dostop do vseh podatkov glede udeležbe posameznih sestavin v krmni mešanici.
12. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da so v obravnavanem primeru vsi pogoji, ki jih za zadržanje izvrševanja predpisa države članice, s katerim se akt Skupnosti (v obravnavanem primeru Direktiva) prenaša v notranji pravni red, izpolnjeni, zaradi česar je Ustavno sodišče izpodbijane določbe Pravilnika zadržalo do odločitve Sodišča ES v primeru C-453/03.

13. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnik Fišer ter sodnici Krisper Kramberger in Škrk.

(*1) ZKrmi je bil sprejet v okviru Državnega programa za prevzem pravnega reda Evropske unije (NPAA), Poročevalec DZ št. 89/01, EPA 2344 III.

(*2) UL je oznaka za Uradni list Evropskih skupnosti oziroma Uradni list Evropske unije.

(*3) Nenazadnje gre za instrument harmonizacije (prilagajanja) pravnih ureditev držav članic, in ne unifikacije (poenotenja).

(*4) Da gre za izključno pristojnost Sodišča ES je Sodišče ES odločilo v primeru 314/85, Firma Foto-Frost (1987) ECR 4199, kjer je tudi izrecno navedlo, da sodišča držav članic sicer niso pristojna za sprejem odločitve o neveljavnosti akta Skupnosti, da pa lahko ugotovijo, da je akt Skupnosti veljaven.

(*5) C-213/89 Factortame in drugi (1990) ECR I-2433; združeni primeri C-143/88 in C-92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen and Zuckerfabrik Soest (1991) ECR I-451.

(*6) Glej ibidem, odločitev v primeru Zuckerfabrik in odločitev v primeru C-465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (1995) ECR I-3761.

(*7) Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, ibidem, 51. odstavek.

(*8) N. 260768 z dne 29. 10. 2003.

(*9) Ordinanza n. 7992 z dne 4. 12. 2003.