Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Vlada Mariniča iz Sladkega Vrha, na seji dne 16. septembra 2004

1. Drugi odstavek 29. člena Odloka o ureditvi cestnega prometa v Mestni občini Maribor (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 14/96) ni v neskladju z Zakonom in Ustavo.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 17. do 24. člena Odredbe o določitvi elementov za urejanje prometa, po Odloku o ureditvi cestnega prometa v Mestni občini Maribor (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 21/96, 22/98, 23/98 – popr., 31/98, 29/02, 2/03 in 16/04) se zavrne.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 18. člena Zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 30/98, 61/2000, 21/02 in 67/02) se zavrže.

1. Pobudnik izpodbija prvi in drugi odstavek 29. člena Odloka o ureditvi cestnega prometa v Mestni občini Maribor (v nadaljevanju: Odlok) in 17. do 24. člen Odredbe o določitvi elementov za urejanje prometa, po Odloku o ureditvi cestnega prometa v Mestni občini Maribor (v nadaljevanju: Odredba). Izpodbijane določbe naj bi bile v nasprotju z Zakonom o varnosti cestnega prometa (v nadaljevanju: ZVCP). S tem naj bi bil kršen 153. člen Ustave. Pobudnik navaja, da izpodbijani Odlok vsebuje drugačne opredelitve ogrožanja in oviranja prometa kot ZVCP. Tako naj bi izpodbijane določbe Odloka dovoljevale odvoz nepravilno parkiranega vozila že v primeru, kadar vozilo le ovira promet (drugi odstavek 29. člena Odloka), medtem ko ZVCP dovoljuje odvoz samo v primeru, kadar nepravilno parkirano vozilo ogroža druge udeležence v cestnem prometu. Poleg tega naj bi izpodbijane določbe omogočale tudi odvoz nepravilno parkiranih vozil, na katera so bile nameščene klešče za blokiranje vozila, ki niti ne ogrožajo niti ne ovirajo prometa, le lastniku ni uspelo plačati denarne kazni do izteka delovnega časa Mestne redarske službe (prvi odstavek 29. člena). Pobudnik navaja, da ZVCP sicer določa, da pogoje in način za odvoz nepravilno parkiranih vozil odredi lokalna skupnost, vendar pa po njegovem mnenju ta ne more urediti prometa v nasprotju z zakonom, temveč le v njegovem okviru. Meni, da ureditev, po kateri je dovoljeno odvažati vozila, ki ne ogrožajo prometa, ni sprejemljiva. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijane določbe Odloka in Odredbe odpravi oziroma podrejeno razveljavi.
2. Odgovor na pobudo je v imenu Mestne občine Maribor poslal župan. V odgovoru navaja, da izpodbijani odlok ne more biti v neskladju z 221. členom ZVCP, ker se ta nanaša izključno na pristojnosti policistov v zvezi z odrejanjem odvoza vozil. Zakonska podlaga za izpodbijani odlok naj bi bile določbe ZVCP, ki določajo pristojnosti lokalnih skupnosti in jim omogočajo, da zaradi nemotenega in varnega prometa na občinskih cestah med drugim odredijo tudi pogoje in način odvoza nepravilno parkiranih vozil (3. točka prvega odstavka 18. člena). Pri tem poudarja, da pojem »nepravilno parkirano vozilo« obsega vsa vozila, ki so parkirana v nasprotju z določbami zakona, in ne samo vozil, ki ogrožajo promet, kot zmotno zatrjuje pobudnik.
3. V zvezi z odgovorom župana pobudnik poudarja, da tako razumevanje 18. člena ZVCP, po katerem bi občina lahko dovolila odvoz vsakega nepravilno parkiranega vozila, krši načelo sorazmernosti (odvoz vozila, ki ne ogroža prometa, naj bi za voznika predstavljal stroške, ki so neprimerljivi s storjeno kršitvijo) in je zato v neskladju z Ustavo in s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP).

4. Pobudnik zatrjuje, da izpodbija prvi in drugi odstavek 29. člena Odloka, vendar iz njegovih navedb izhaja, da izpodbija le drugi odstavek 29. člena Odloka, zato je Ustavno sodišče ocenjevalo le ustavnost in zakonitost te določbe. Ustavno sodišče je pobudo v delu, ki se nanaša na drugi odstavek 29. člena Odloka, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Predlog, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih predpisov, je s sklepom št. U-I-12/02 z dne 14. 2. 2002 zavrnilo.
5. V tretjem odstavku 153. člena Ustave je določeno, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Kakšna je vsebina ustavne zahteve, da morajo biti občinski predpisi v skladu z zakonom, je Ustavno sodišče pojasnilo že v odločbi št. U-I-348/96 dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97 in OdlUS VI, 25). Med drugim je v citirani odločbi navedlo:
»9. Občinski predpisi morajo biti v skladu z Ustavo in zakonom. Ta skladnost ne pomeni, da mora imeti občina za normativno urejanje posameznih področij lokalnih javnih zadev izrecno zakonsko pooblastilo oziroma da bi moral zakon jasno in določno opredeliti vsebino in namen normativnega urejanja. Načelo zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti nima enake vsebine kot načelo zakonitosti delovanja izvršilne veje oblasti. To izhaja iz različne vloge, ki jo imajo ti organi v sistemu oblasti. Na nekaterih področjih, ki so v manjši meri lokalnega pomena, zakonodajalec lahko določi okvire delovanja organov občine na podoben način kot določa okvire delovanja izvršilne veje oblasti; gotovo pa to ne velja za vsa področja.
Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. V vsakem primeru posebej je potrebno z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini. Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je potrebno z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila, ki je lahko jasno in določno ali pa opredeljeno z generalnimi klavzulami oziroma pravno nedoločenimi pojmi. Kadar pa zakon ne določa izvirnih pristojnosti občine na določenem področju, je potrebno ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca izključno (izčrpno) urediti to področje ali pa je dopustil možnost, da občina dopolnilno (praeter legem) uredi to področje.«
6. V obravnavanem primeru sta za presojo zakonitosti izpodbijanega odloka relevantna Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) in ZVCP(*1). Po trinajsti alineji drugega odstavka 21. člena ZLS je ena od (izvirnih) nalog, ki jih za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja občina, da »v skladu z zakonom ureja promet v občini in opravlja naloge občinskega redarstva«. Z določbami 17. in 18. člena ZVCP (področnega zakona) je zakonodajalec opredelil pristojnosti občine na področju urejanja prometa. Tako je v 17. členu ZVCP določeno, da je za nemoten in varen promet na občinskih cestah odgovorna lokalna skupnost (prvi odstavek 17. člena) ter da zaradi nemotenega in varnega prometa na občinskih cestah v naseljih, lokalna skupnost (občina) določi prometno ureditev v naseljih ter postopek in način dela občinskega redarstva za zagotavljanje reda nad ustavljenimi, parkiranimi in zapuščenimi vozili na občinskih cestah (drugi odstavek 17. člena). Določba 18. člena ZVCP predpisuje, kaj vse lahko lokalna skupnost uredi za zagotavljanje nemotenega in varnega prometa. V 3. točki prvega odstavka 18. člena ZVCP je tako določeno, da lokalna skupnost zaradi nemotenega in varnega prometa na občinskih cestah v naseljih odredi pogoje in način za odvoz nepravilno parkiranih vozil ter za postavitev naprave, s katero se prepreči odpeljati nepravilno parkirano vozilo; da na vozilo, ki je parkirano tako, da ogroža druge udeležence v cestnem prometu, ni dovoljeno postaviti naprave, ki prepreči odpeljati vozilo, pač pa se za tako parkirano vozilo odredi odvoz; da se odvoz lahko odredi tudi za izločeno vozilo, za katero obstaja nevarnost, da se pomanjkljivost ne bo odpravila v roku iz prvega odstavka 219. člena(*2).
7. Iz navedenega izhaja, da ima lokalna skupnost izvirno pristojnost in odgovornost za urejanje prometa v občini ter da je okvir občinskega normativnega urejanja na področju cestnega prometa v ZVCP določen z namenom »nemotenega in varnega poteka prometa«. Normativno urejanje, ki zasleduje ta namen, je zakonodajalec predvidel na področju prometnega režima, to je na področju poteka prometa, in na področju mirujočega prometa (parkiranje). Glede slednjega je za doseganje navedenega namena predvidel dva represivna ukrepa (poleg sankcij za prekršek): odvoz nepravilno parkiranih vozil in postavitev naprave, s katero se prepreči odpeljati nepravilno parkirano vozilo (v nadaljevanju: priklenitev z lisicami). Pri tem je odreditev pogojev in načina za odvoz nepravilno parkiranih vozil ter za priklenitev z lisicami prepustil lokalni skupnosti. Glede določitve izbire ukrepa je zakonodajalec posebej (izrecno) določil le, da vozila, ki je parkirano tako, da ogroža druge udeležence v cestnem prometu, ni dovoljeno prikleniti z lisicami, ampak je treba za tako parkirano vozilo odrediti odvoz. Po razlagi argumentum a contrario (sklepanje po nasprotnem razlogovanju) to pomeni, da za vozila, ki so nepravilno parkirana, a ne ogrožajo prometa, občina za zagotovitev nemotenega in varnega poteka prometa lahko predpiše kateregakoli izmed obeh ukrepov. Mestna občina Maribor je tako v prvem odstavku 29. člena Odloka določila, da Mestna redarska služba v primeru, kadar je vozilo nepravilno parkirano, odredi namestitev klešč za blokiranje vozila. V izpodbijanem drugem odstavku 29. člena Odloka pa je določeno, da Mestna redarska služba v primeru, kadar je vozilo parkirano tako, da ovira promet, odredi odstranitev in zadržanje vozila do plačila denarne kazni in stroškov odstranitve ter hrambe vozila. Po določbi 3. člena Odloka je oviranje tako ravnanje udeleženca v prometu, ki je v nasprotju z zakonskimi predpisi o varnosti cestnega prometa, katerega posledica je sprememba smeri ali hitrosti drugega oziroma oteženo gibanje drugega ali drugih udeležencev v cestnem prometu. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da Občina s tem, ko je za primere nepravilno parkiranih vozil, ki ovirajo promet, določila ukrep odstranitve vozila, ni presegla zakonskega pooblastila. Izpodbijani ureditvi v Odloku zato ni mogoče očitati neskladja z Zakonom oziroma s 153. členom Ustave. Kot je bilo pobudniku pojasnjeno že v odgovoru Župana, je njegovo sklicevanje na 221. člen ZVCP neutemeljeno, ker navedena določba ureja le pristojnosti policista glede odvoza parkiranega vozila.
8. Pobudnik izpodbija tudi določbe 17. do 24. člena Odredbe, ki urejajo postopek odvoza nepravilno parkiranih vozil, vendar zatrjevanega neskladja z ZVCP in s 153. členom Ustave z ničimer ne utemelji. Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno. (2. točka izreka)
9. Z navedbami, da ne more biti sprejemljivo razumevanje 18. člena ZVCP, po katerem bi občina lahko dovolila odvoz vsakega nepravilno parkiranega vozila in da takšno razumevanje krši načelo sorazmernosti in je zato v neskladju z Ustavo in EKČP, pobudnik izpodbija razlago Zakona. Ustavno sodišče v postopku presoje ustavnosti predpisov za presojo razlage zakona v posamičnem primeru ni pristojno, zato je pobudo v tem delu zavrglo. (3. točka izreka)

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ter drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Drugo in tretjo točko izreka je sprejelo soglasno, prvo točko izreka pa s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Fišer.

(*1) ZVCP je z dnem uveljavitve novega Zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 83/04 – v nadaljevanju: ZVCP-1) sicer prenehal veljati, vendar se njegove določbe uporabljajo še do začetka uporabe novega zakona, to je do 1. 1. 2005 (drugi odstavek 269. člena in prvi odstavek 270. člena ZVCP-1).

(*2) Prvi odstavek 219. člena ZVCP: »Izločitev vozila traja toliko časa, dokler se ne odpravijo pomanjkljivosti ali pridobi posebno dovoljenje, vendar ne dlje kot 24 ur.«