Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Karla Briclja iz Ljubljane in drugih, ki jih zastopa Biserka Avsec, odvetnica v Ljubljani, Nadje Slanovec Lokovšek iz Ljubljane, ki jo zastopa mag. Tatjana Gregorc, odvetnica v Radovljici, ter Rudija Bregarja iz Ljubljane in drugih, ki jih zastopa Darja Bele, odvetnica v Radovljici, na seji dne 13. oktobra 2004

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 4. člena Uredbe o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora na območju Triglavskega narodnega parka v Občini Bohinj (Uradni list RS, št. 119/02) se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Navodila za pripravo prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora (Uradni list RS, št. 56/93) se zavrne.

1. Pobudniki izpodbijajo Uredbo o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora na območju Triglavskega narodnega parka v Občini Bohinj (v nadaljevanju: Uredba), ker njihove počitniške hišice v 4. členu opredeljuje kot objekte, ki jih ni mogoče legalizirati in jih je treba odstraniti. Posamezni pobudniki izpodbijajo tudi Navodilo za pripravo prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora (v nadaljevanju: Navodilo), ker na njem temelji Uredba. Menijo, da Navodilo ureja razmerja, ki so lahko le predmet zakona (87. člen Ustave) in zato posega v njihovo lastninsko pravico v neskladju s 33. členom Ustave. Uredba arbitrarno prepoveduje legalizacijo objektov, saj Vlada pri razvrščanju spornih objektov ni spoštovala nobenih kriterijev. Zato naj bi bili v postopkih legalizacije v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi investitorji, kar je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in predstavlja poseg v lastninsko pravico (33. člen Ustave). Njihove počitniške hišice naj bi odstranili, čeprav so grajene pred uveljavitvijo predpisov, na katerih temelji 4. člen Uredbe, torej ta učinkuje za nazaj, kar je v neskladju s 155. členom Ustave. Pobudniki menijo, da je Vlada sprejela Uredbo v neskladju z 21. členom Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93 in nasl. – ZVRS), saj njen 4. člen ureja posamezne objekte, čeprav se o njih lahko odloča le v upravnih postopkih. Zato naj bi bil 4. člen Uredbe v neskladju z določbami 22., 23. in 25. člena Ustave. Pobudniki menijo, da je ta določba Uredbe tudi v neskladju s 1. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št. 35/01 – v nadaljevanju: ZTNP-B). Oba pogoja, ki sta po citirani določbi Zakona potrebna za pridobitev soglasja Vlade, naj bi namreč njihove počitniške hišice izpolnjevale. Stale naj bi že desetletja in jih uporabljajo tako, da ne obremenjujejo okolja. Arhitekturno naj bi te hišice predstavljale del podobe okolja in brez dvoma spodbujajo razvojne možnosti prebivalcev območja. Zato naj bi bili v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi investitorji (drugi odstavek 14. člena Ustave). Pobudniki dodajajo, da je Uredba lahko le akt legalizacije, zato njen 4. člen, ki legalizacijo prepoveduje, nima pravne podlage v 16. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: Novela ZUN). Uredba naj ne bi imela vsebine in namena, ki ju imajo prostorski ureditveni pogoji po določbah 22. do 24. člena in 26. člen Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN), in je bila sprejeta po postopku, ki je v neskladju z določbami 34. do 45. člena ZUN. Predlagajo, naj Ustavno sodišče 4. člen Uredbe odpravi.
2. Vlada v odgovoru navaja, da Navodilo ne ureja posamičnih razmerij, temveč ureja vsebino Uredbe. Leta 1995 naj bi Državni zbor na podlagi takrat veljavnega 14. člena Zakona o Triglavskem narodnem parku (Uradni list SRS, št. 17/81 – v nadaljevanju: ZTNP) zavrnil soglasje k Predlogu Uredbe. Takrat naj bi Državni zbor s sklepom št. 803-03/95-1/1 z dne 13. 11. 1995 naložil Vladi, naj prouči potrebnost sprememb ZUN tako, da bo možnost legalizacije gradenj na tem območju izvzeta. Vlada naj ne bi ravnala arbitrarno, ker je pri ponovnem razvrščanju objektov v postopku priprave Uredbe upoštevala to usmeritev Državnega zbora. V postopku priprave Uredbe naj bi upoštevala še kriterije iz Navodila in pogoja iz ZTNP-B. Kasnejši ZTNP-B naj bi pooblastil Vlado, da izjemoma dopusti gradnje, ki so na tem območju prepovedane, če sta izpolnjena dva pogoja: da objekt ne ogroža naravnih vrednot, namenov in ciljev ustanovitve parka ter ne povzroča okrnitve narave; in da objekt spodbuja razvojne možnosti prebivalcev v parku. Vlada meni, da je prepričanje pobudnikov, da njihovi objekti te pogoje izpolnjujejo, zgolj subjektivno. Z Uredbo naj bi določila posamezne objekte zato, da je preprečila arbitrarno odločanje upravnih organov glede njihove legalizacije.

3. Ustavno sodišče je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo ter s sklepom št. U-I-62/03 z dne 17. 4. 2003 do končne odločitve zadržalo izvrševanje 4. člena Uredbe.
4. Uredba je bila pripravljena in sprejeta na podlagi Novele ZUN, ki je dala možnost legalizacije vseh tistih nezakonitih posegov v prostor, katerih investitorji so to v zakonitem roku zahtevali in plačali nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora zaradi nezakonitih gradenj. Po izdaji Uredbe je začel veljati Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZUreP-1), ki v 179. členu določa, da je z dnem njegove uveljavitve prenehal veljati ZUN. Vendar prostorski ureditveni pogoji, ki so bili pripravljeni in sprejeti na njegovi podlagi, po 173. členu ZUreP-1 še veljajo. Uredba je takšen prostorski izvedbeni akt.
5. Pobudniki zmotno menijo, da je 16. člen Novele ZUN dopuščal legalizacijo vseh nezakonitih gradenj, zaradi česar naj bi bil 4. člen Uredbe v neskladju s citirano določbo Zakona, ker legalizacije takšnih gradenj ne dopušča. Predpise, ki so urejali legalizacijo nezakonitih gradenj, je Ustavno sodišče že presojalo v odločbi št. U-I-258/94 z dne 17. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 54/99 in OdlUS VIII, 153). Takrat je odločilo, da je 16. člen Novele ZUN v postopkih legalizacije predvideval pripravo in sprejem posebne vrste prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora. Po pooblastilu Zakona sta posebnosti postopka njihove priprave in sprejemanja ter njihove vsebine operacionalizirala Uredba o postopku priprave in sprejemanja prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora (Uradni list RS, št. 56/93 in nasl. – v nadaljevanju: Uredba o postopku) in Navodilo. Uredba o postopku je urejala posamezne faze postopka z namenom, da se ti akti sprejmejo v zakonskem roku (15 mesecev). Izjemo za primer, ko občina akta legalizacije ni sprejela v tem roku, je predvideval četrti odstavek 16. člena Novele ZUN. V takšnem primeru je zagotovilo pripravo akta legalizacije Ministrstvo za okolje, prostor in energijo (v nadaljevanju: Ministrstvo) na račun občine, sprejela pa ga je Vlada v obliki uredbe. To pomeni, da Uredba ni nezakonita zato, ker je Vlada z njo uredila vprašanja legalizacije nezakonitih gradenj, saj Občina Radovljica začetega postopka legalizacije na tem območju ni končala v zakonskem roku. Pobudniki sicer zatrjujejo tudi nezakonitost postopka, vendar niso z ničimer izkazali, zakaj naj bi bil poseben postopek priprave in sprejemanja Uredbe nezakonit, zato je Ustavno sodišče njihov zgolj pavšalni očitek, da je bil ta postopek v neskladju z določbami od 34. do 45. člena ZUN, zavrnilo. Neutemeljen je tudi splošni očitek pobudnikov, da Uredba nima vsebine in namena, ki sta izhajala iz določb 22. do 24. člena in iz 26. člena ZUN. Namen Uredbe je namreč sanacija degradiranega prostora zaradi obstoječih nezakonitih gradenj in ne načrtovanje bodočih gradenj, kar je namen običajnih prostorskih ureditvenih pogojev po ZUN. Zato je Uredba posebna vrsta prostorskih ureditvenih pogojev in za njeno vsebino veljajo posebnosti, določene v Zakonu in v Navodilu. Ker se z njo sanira degradirani prostor zaradi nedovoljenih posegov v prostor za naprej, je očitno neutemeljen tudi očitek pobudnikov, da Uredba učinkuje za nazaj in je zato v neskladju s 155. členom Ustave, kot tudi očitek, da izpodbijana določba Uredbe pomeni poseg v lastninsko pravico (33. člen Ustave).
6. V odločbi št. U-I-258/94 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da so tovrstni prostorski ureditveni pogoji predpisi in ne posamični akti. Zato so navedbe pobudnikov, da zoper Uredbo ni pravnega sredstva in je ta akt v neskladju z določbami 22., 23. in 25. člena Ustave, očitno neutemeljene, saj so procesna jamstva iz navedenih določb Ustave zagotovljena le zoper posamične akte. Pobudniki so v zmoti, ko navajajo, da je Vlada pri sprejemanju Uredbe ravnala v neskladju z 21. členom ZVRS. Pravna podlaga za navedeno Uredbo ni 21. člen ZVRS, temveč četrti odstavek 16. člena Novele ZUN. Neutemeljen je tudi očitek pobudnikov, da Vlada pri razvrščanju spornih objektov ni spoštovala nobenih kriterijev in da je pri odločanju ravnala arbitrarno. Iz sestavnih delov Uredbe, ki jih je Ustavnemu sodišču poslalo Ministrstvo, izhaja, da je bila Uredba pripravljena na podlagi dokumentacije, v kateri je obravnavana vsaka izmed spornih gradenj posebej. Iz nje sledi, da so se pri razvrščanju objektov upoštevali pogoji iz ZTNP-B ter kriteriji iz Uredbe o postopku in iz Navodila. Kot posebej pomemben kriterij je Vlada upoštevala dejstvo, ali ima posamezna gradnja soglasje pristojnih organov za legalizacijo in ali je bila njena gradnja že pred uveljavitvijo ZTNP načrtovana z zazidalnim načrtom, kar pomeni, da je bila z njim načrtovana tudi njena komunalna opremljenost. Pri vsakem obravnavanem objektu je Vlada ugotavljala, ali izpolnjuje pogoja za pridobitev izjemnega soglasja Vlade po 1. členu ZTNP-B. Pri tem je preverjala, ali daje možnost podpore prebivalcem tega območja pri izvajanju kmetijskih in gozdarskih dejavnosti ter njene možnosti vključitve v plan upravljanja parka (turistični, izobraževalni in vzgojni programi). Iz navedenega izhaja, da je Vlada tako pri opredelitvi objektov, za katere Uredba predvideva legalizacijo, kot opredelitvi objektov, za katere izpodbijana določba legalizacije ne predvideva, upoštevala pogoje in kriterije iz prej navedenih predpisov. Zato je tudi neutemeljen očitek pobudnikov o kršitvi drugega odstavka 14. člena Ustave.
7. Prostorski ureditveni pogoji (v tem primeru Uredba) so, kot je bilo že navedeno, predpisi in ne posamični akti. Zato je neutemeljen očitek pobudnikov, da jim je kršena pravica do pritožbe (25. člen Ustave). Pri tem Ustavno sodišče poudarja, da je treba o vlogi iz 11. člena Novele ZUN oziroma o vlogi za legalizacijo, ki jo je investitor nezakonito zgrajenega objekta vložil, odločiti z upravno odločbo, pri čemer izpodbijana Uredba predstavlja eno od materialnih podlag odločanja. To pomeni, da je treba o vlogi izdati posebno odločbo ali pa je treba o njej odločiti v odločbi urbanističnega inšpektorja, s katero se, če se vloga za legalizacijo zavrne, odredi tudi odstranitev nezakonito zgrajenega objekta oziroma njena izvršitev. V tej odločbi bodo morali biti navedeni konkretni razlogi, zakaj za objekt, za katerega Uredba ne dopušča legalizacije, niso izpolnjeni pogoji in kriteriji za legalizacijo. Zoper to odločbo ima prizadeti zagotovljeno varstvo v upravnem postopku in v upravnem sporu. Po izčrpanju vseh teh pravnih sredstev bodo ob izpolnjevanju pogojev po Zakonu o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pobudniki lahko vložili tudi ustavno pritožbo.
8. Iz zgoraj navedenih razlogov je Ustavno sodišče pobudo za oceno 4. člena Uredbe kot očitno neutemeljeno zavrnilo.

9. Ustavno sodišče je v zgoraj navedeni odločbi že presodilo, da je Navodilo temeljilo na drugem odstavku 16. člena Novele ZUN in ni vsebovalo nobene določbe, ki bi presegla pooblastilo Zakona. Zato je neutemeljen očitek pobudnikov, da je Navodilo urejalo razmerja, ki so lahko le predmet zakona (87. člen Ustave), in da je zato ta akt v neskladju s 33. členom Ustave posegel v lastninsko pravico upravičencev do legalizacije nezakonitih gradenj. Ustavno sodišče je zato pobudo tudi v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

10. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sodnica dr. Dragica Wedam Lukić je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Škrk. Drugo točko izreka je sprejelo soglasno.