Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Demokratske stranke Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik Mihael Jurak, na seji dne 21. oktobra 2004

V Obrazcu podpore kandidatu za predsednika republike (Obrazec P-1), ki je sestavni del Navodila o obrazcih za dajanje podpore v postopku kandidiranja na volitvah predsednika republike (Uradni list RS, št. 60/02), se del navodila, ki se glasi: »2. V obrazec obvezno vpišite ime in priimek kandidata, ki mu dajete podporo«, kolikor se nanaša na dajanje podpore kandidaturam, ki jih vlagajo politične stranke, razveljavi.

1. Pobudnica izpodbija Obrazec P-1 Podpora kandidatu za predsednika republike (v nadaljevanju: Obrazec P-1), predpisan z Navodilom o obrazcih za dajanje podpore v postopku kandidiranja na volitvah predsednika republike (v nadaljevanju: Navodilo), in sicer v delu, ki določa, da mora volivec v obrazec obvezno vpisati ime in priimek kandidata, ki mu daje podporo. Meni, da navedeno Navodilo postavlja politične stranke in njene člane ter simpatizerje v različen položaj glede na to, ali gre za parlamentarno stranko (stranko, ki ima poslance v Državnemu zboru) ali neparlamentarno stranko (stranko brez poslancev v Državnem zboru). Glede na pravila kandidiranja, predpisana z Zakonom o volitvah predsednika republike (Uradni list RS, št. 39/92 – v nadaljevanju: ZVPR) mora neparlamentarna stranka zaradi izpodbijanega navodila vnaprej razkriti svojega kandidata, saj mora kandidaturo podpreti s podpisi 3000 volivcev. Onemogočeno naj bi ji bilo namesto prvotno določenega kandidata postaviti novega, saj mora zanj zbrati nove podpise in prav tako ne more, če sama ne bi uspela zbrati dovolj podpisov za svojega kandidata, sklepati volilnih koalicij z drugimi strankami in z zbranimi podpisi podpreti skupnega kandidata. Kar zadeva volivce, člane stranke in njene simpatizerje, pa meni, da morajo z dajanjem podpore konkretnemu kandidatu s podpisom obrazca pred pristojnim državnim organom razkriti svoje politično prepričanje. Z izpodbijanim navodilom naj bi bili kršeni 1. in 2. člen, prvi odstavek 14. člena, 15. člen, prvi odstavek 21. člena, prvi in drugi odstavek 41. člena ter drugi odstavek 42. člena Ustave.

2. Ustavno sodišče priznava politični stranki pravni interes za izpodbijanje predpisov (24. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) le v primerih, če predpis neposredno posega v njene pravice, pravne interese ali pravni položaj politične stranke kot pravne osebe. Interesi njenih članov ali simpatizerjev ali splošni interes za spoštovanje demokratične ureditve ter ustavnosti in zakonitosti politični stranki ne dajejo pravice do pobude za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti (sklep št. U-I-87/99 z dne 8. 7. 1999, OdlUS VIII, 180). Glede na navedeno je Ustavno sodišče presojalo izpodbijano navodilo samo toliko, kolikor ureja položaj politične stranke, ne pa tudi z vidika morebitnih posegov v ustavne pravice volivcev (članov oziroma simpatizerjev stranke). Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in nadaljevalo z odločanjem o stvari sami, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS.
3. Čeprav navaja pobudnica vrsto členov Ustave, ki naj bi bili kršeni z izpodbijanim navodilom, pa v svojih navedbah utemeljuje samo kršitve drugega odstavka 14. člena in drugega odstavka 42. člena Ustave. Kršitev drugih navedenih členov Ustave ne utemeljuje oziroma se kršitve nanje ne nanašajo. Pobudnica smiselno zatrjuje tudi kršitev načela zakonitosti (tretji odstavek 153. člena Ustave), ko zatrjuje, da Republiška volilna komisija (v nadaljevanju: RVK) ni imela legalnih in legitimnih razlogov za določitev takšne omejitve, kot izhaja iz izpodbijanega navodila, čeprav v tej zvezi zatrjuje poseg v drugi odstavek 42. člena Ustave.

4. Izpodbijano navodilo RVK je treba obravnavati kot podzakonski predpis. Zato se zastavlja predvsem vprašanje njegove skladnosti s tretjim odstavkom 153. člena Ustave (načelo zakonitosti). Tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Skladnost pomeni, da se mora nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt, in ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti ne sme spremeniti ali samostojno urejati pravic in obveznosti. Podzakonski predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje; stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj.
5. ZVPR določa, da lahko predlagajo kandidata za predsednika republike poslanci Državnega zbora, politične stranke in volivci (10. člen). Dalje predpisuje, da določajo politične stranke kandidate po postopku, določenem z njihovimi pravili, s tajnim glasovanjem (prvi odstavek 12. člena). Posamezna politična stranka sme določiti le enega kandidata, dvoje ali več političnih strank lahko določi skupnega kandidata. Predlog kandidature mora biti podprt s podpisi najmanj treh poslancev Državnega zbora ali najmanj tri tisoč volivcev (drugi odstavek 12. člena ZVPR). ZVPR dalje določa, da se podpora kandidaturam s podpisovanjem daje na način, kot to določa Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in 60/95 – v nadaljevanju: ZVDZ). Ta v 47. členu določa, da volivec da svojo podporo na predpisanem obrazcu, ki ga podpiše pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice, oziroma pri pristojnem krajevnem uradu, poslanec pa na obrazcu, ki mu ga izda pristojna služba Državnega zbora. Obrazce podpore predpiše Republiška volilna komisija (3. točka prvega odstavka 37. člena ZVDZ). Ta je izdala Navodilo in predpisala Obrazec P-1, ki zahteva, da se v obrazec podpore pred podpisom obvezno vpiše ime kandidata, kateremu se daje podpora.
6. Glede na postavljena stališča (merila presoje) v 4. točki obrazložitve in glede na prikazano zakonsko ureditev načina dajanja podpore, se zastavlja predvsem vprašanje, ali se Navodilo v izpodbijanem delu giblje v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje Zakon ali pa te meje prekoračuje. Zastavlja se torej vprašanje, ali ureja vsebino (obveznost), ki presega meje podzakonskega urejanja in bi morala biti urejena v Zakonu.
7. Način dajanja podpore kandidaturi ureja, na podlagi izrecne določbe drugega odstavka 14. člena ZVPR, ZVDZ in pooblašča RVK samo za določitev obrazca. Podpora se namreč daje na predpisanem obrazcu (prvi odstavek 47. člena). RVK je torej pooblaščena samo za določitev obrazca za dajanje podpore. Ureditev načina dajanja podpore je prepuščena zakonskemu urejanju. Gre za določbe, ki urejajo postopke kandidiranja in po svoji vsebini pomenijo urejanje načina izvrševanja volilne pravice in jih zato lahko ureja samo zakon (drugi odstavek 15. člena Ustave).
8. Kot že navedeno, ureja način dajanja podpore ZVDZ. Ta zahteva, da volivec podpiše obrazec pred pristojnim državnim organom (prvi odstavek 47. člena). S tem in z vpisom v poseben seznam izdanih obrazcev (drugi odstavek 47. člena) se zagotavlja zakonska prepoved dajanja podpore več kandidaturam (prvi odstavek 14. člena ZVPR). Iz določb ZVPR in ZVDZ ni mogoče sklepati, da mora obrazec za dajanje podpore kandidaturi za predsednika (ne kandidatu za predsednika, kot to določa Navodilo) že ob njegovem podpisovanju pred pristojnim organom obvezno vsebovati tudi podatek, kateri kandidaturi ali celo kandidatu daje volivec podporo. Povedano drugače, ZVPR in ZVDZ ne zahtevata, da bi moral volivec že ob podpisu obrazca podpore pred pristojnim organom navesti tudi, komu daje podporo. Zakon prepušča odločitev, kdaj bo volivec v obrazec podpore navedel, komu daje podporo in ali bo to storil celo samo s konkludentnim deja­njem (izročitev overjenega obrazca predlagatelju kandidature), posameznemu volivcu. Zakonskega pooblastila RVK za določitev obrazcev ni mogoče širiti oziroma razlagati tako, da ji je s tem dano tudi pooblastilo za predpisovanje vsebine obrazca tako, da bi iz njega izhajal pogoj za dajanje podpore, ki ga Zakon ne predvideva. RVK je na podlagi zakonskega pooblastila smela predpisati obrazce, ni pa smela urejati načina dajanja podpore.
9. RVK je z izpodbijanim navodilom presegla meje, ki jih vsebinsko zarisujeta ZVPR in ZVDZ in s tem kršila tretji odstavek 153. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče Navodilo v izpodbijanem delu, in kolikor se nanaša na politične stranke, razveljavilo.(*1) Zato tudi ni preizkušalo drugih zatrjevanih neskladij.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.

(*1) Obrazec P-1 se uporablja tudi za dajanje podpore kandidature 5000 volivcev.