Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Matjaža Hana iz Radeč in drugih, ki jih zastopa Mitja Ulčar, odvetnik v Kranju, in na pobudo Pavla Terška, ki ga zastopajo Miro Senica in drugi, odvetniki v Ljubljani, po javni obravnavi, opravljeni dne 31. maja 2004, na seji dne 21. oktobra 2004

Zadnji (šesti) stavek prvega odstavka 297. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93, 29/94, 82/94, 20/98, 84/98, 6/99, 45/01 in 59/01 – popr. in 57/04) in prvi odstavek 136. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 45/01) nista v neskladju z Ustavo.

1. Pobudniki izpodbijajo prvi odstavek 297. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD) v delu, ki prepoveduje statutarno omejevanje glasovalnih pravic iz delnic, s katerimi se trguje na organiziranem trgu (prepoved je določena v zadnjem stavku prvega odstavka 297. člena ZGD), in prvi odstavek 136. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 45/01 – v nadaljevanju: ZGD-F), v skladu s katerim so bile delniške družbe dolžne uskladiti svoje statute z navedeno prepovedjo v roku 18 mesecev od začetka poslovnega leta po uveljavitvi novele ZGD-F.
2. Pobudniki navajajo, da so manjšinski delničarji in prilagajo potrdila o imetništvu delnic družb Petrol, d.d., Ljubljana, Krka, d.d., Novo mesto, Lek, d.d., Ljubljana, in Pivovarna Laško, d.d., Laško. Navajajo, da je ZGD pred novelo ZGD-F dovoljeval statutarno omejitev glasovalne pravice, tako da število glasov, ki jih je imel posameznik glede na število delnic, ni moglo presegati določenega števila ali odstotka, novela ZGD-F pa je za t. i. javne delniške družbe, katerih delnice kotirajo na organiziranem trgu, takšno možnost odpravila. Statutarna omejitev glasovalne pravice, ki zagotavlja, da en sam delničar ne more samostojno sprejemati odločitev na skupščini, daje njihovemu številu glasov večjo težo, jim zagotavlja večji vpliv na odločanje na skupščini in jim kot manjšinskim delničarjem omogoča učinkovitejše varstvo njihovih korporacijskih pravic in večjo varnost njihove naložbe. Navajajo, da so se za kapitalsko naložbo v teh družbah odločili tudi zaradi statutarne omejitve glasovalne pravice, z odpravo te možnosti pa se je njihov pravni položaj poslabšal, saj jim je odvzeta ena od oblik varstva pravic manjšinskih delničarjev.
3. Po mnenju pobudnikov izpodbijana ureditev pomeni nedopusten poseg v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ker za javne delniške družbe odpravlja možnost, da delničarji sami s statutom uredijo vprašanje omejitve glasovalne pravice, kot je to dovoljeval ZGD pred uveljavitvijo novele ZGD-F. Ta t. i. statutarna avtonomija, po kateri je omejitev glasovalne pravice prepuščena volji delničarjev, je po mnenju pobudnikov izraz ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude, zato naj bi bil poseg v omenjeno statutarno avtonomijo dopusten le v skladu z ustavnim načelom sorazmernosti.
4. Po mnenju pobudnikov poseg v omenjeno statutarno avtonomijo ne zadosti kriterijem načela sorazmernosti. Predlagatelju sprememb očitajo, da je v obrazložitvi navedel le zahtevo po večji transparentnosti na organiziranem trgu vrednostnih papirjev, ni pa natančneje obrazložil, zakaj naj bi bila odprava statutarne avtonomije na tem področju v javnem interesu, in ni opravil tehtanja med različnimi možnimi ukrepi za dosego navedenega cilja. Menijo, da tak poseg ni nujen in da bi bili za zagotavljanje transparentnosti trga vrednostnih papirjev zadostni milejši ukrepi, ki v možnost statutarnega omejevanja glasovalne pravice ne bi posegali (npr. javna objava statutov družb; stalna dostopnost statutov tudi na spletnih straneh; posebna oznaka pri navedbi delnic takšnih delniških družb, s katerimi se trguje na organiziranem trgu, da je glasovalna pravica s statutom omejena po višini).
5. Pobudniki tudi menijo, da je učinkovito varstvo korporativnih pravic manjšinskih delničarjev pomembnejše od javnega interesa v smislu uveljavljanja transparentnosti trga vrednostnih papirjev. Motivira manjšinske delničarje k sodelovanju na kapitalskem trgu in k aktivnemu izvrševanju korporacijskih pravic. Navajajo, da takšna ureditev preprečuje nenadne spremembe v kapitalski strukturi družb in prispeva k stabilnosti kapitalskega trga, zato naj bi bilo statutarno omejevanje glasovalne pravice tudi v javnem interesu, še posebej v sedanji fazi dozorevanja slovenskega kapitalskega trga, ko je še večina delnic gospodarskih družb podcenjenih. Po mnenju pobudnikov statutarno omejevanje glasovalne pravice tudi ni v nasprotju z načelom enakopravnosti delničarjev, saj je določeno vnaprej in velja za vse delničarje enako.
6. Pobudniki še navajajo, da je takšno statutarno omejevanje glasovalne pravice dovoljeno v Franciji, v Veliki Britaniji in na veliki večini ameriških borz ter da so v Nemčiji, kjer je sicer pred kratkim prišlo do odprave statutarnega omejevanja glasovalne pravice, predvideli daljši rok za prilagoditev.
7. Pobudniki zatrjujejo tudi kršitev načela varstva zaupanja v pravo kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave, ker naj bi izpodbijana ureditev s tem, ko manjšinskim delničarjem odvzema enega izmed pomembnih institucionalnih instrumentov, s katerim so lahko lažje uveljavljali svojo voljo in interese, posegala v njihove pravne položaje, nastale v času veljavnosti prvotne ureditve. Navajajo, da so se za kapitalsko naložbo v določenih družbah odločali tudi zaradi statutarne omejitve glasovalne pravice, zanašajoč se pri tem na dejstvo, da je njihov manjši delež bolj pomemben, saj noben posamezni delničar ne more sam sprejemati odločitev in mora iskati širše soglasje. Pobudniki še dodajajo, da so bile omejitve glasovalne pravice v statute vključene na podlagi zakonsko dopustnih odločitev delničarjev. Zato je po njihovem mnenju zahteva, da morajo družbe uskladiti svoje statute v predpisanem roku in iz njih izključiti omejitev glasovalne pravice, v nasprotju z 2. členom Ustave; pomeni poseg v obstoječa pravna razmerja (neprava retroaktivnost) in poslabšuje pravni položaj pobudnikov, ne da bi za to obstajala legitimna in nujna potreba, saj je transparentnost kapitalskega trga mogoče zagotoviti tudi na druge načine.
8. Pobudniki, ki jih zastopa odvetnik Mitja Ulčar, so na javni obravnavi poleg navedb iz pobude izpostavili predvsem očitek, da je bila novela ZGD-F sprejeta brez poprejšnje kritične politične razprave in da je bila obrazložena zelo skopo ter da sta Vlada in zakonodajalec tudi v odgovoru na pobudo izpodbijano ureditev utemeljila zgolj z dvema sklopoma argumentov, in sicer z načelom transparentnosti in načelom enakega obravnavanja delničarjev, kar pa ni prepričljivo. Pobudniki se sklicujejo tudi na Direktivo 2004/25/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o prevzemnih ponudbah (Directive 2004/25/EC of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on takeover bids, OJ L 142/12, 30. 4. 2004)(*1). Navajajo, da statutarno omejevanje glasovalnih pravic samo po sebi v pravu Evropske unije ni prepovedano, da 11. člen navedene direktive zahteva le, da se statutarna omejitev glasovalnih pravic ne uporablja na skupščini, kjer delničarji glasujejo o izvedbi morebitnih obrambnih ukrepov po objavi prevzemne ponudbe, državam članicam pa je dopuščeno, da te zahteve ne prevzamejo v svoj pravni red, da 10. člen direktive zahteva, da se zagotovi javna dostopnost podatkov o statutarnih omejitvah z javno objavo v letnem poročilu, ne zahteva pa odprave takšnih omejitev. K temu dodajajo, da je glede na ureditev v navedeni direktivi težko razumeti ravnanje Vlade in zakonodajalca, ki sta se zlahka in brez poprejšnje kritične javne razprave odrekla eni od pomembnih varovalk, ki jo lahko delničarji uporabijo v postopkih prevzema, in enemu od pomembnih mehanizmov za obrambo nacionalnih interesov na področju gospodarstva. Po mnenju pobudnikov prepoved statutarnega omejevanja glasovalnih pravic, ki velja le za javne delniške družbe, krši tudi načelo enakosti iz 14. člena Ustave, saj zahteva po transparentnosti na trgu vrednostnih papirjev po njihovem mnenju ne more biti razumen in stvaren razlog za razlikovanje.
9. Pobudnik Pavel Teršek je na javni obravnavi poleg kršitev 74. člena in 2. člena Ustave zatrjeval še kršitev 33. in 67. člena Ustave (varstvo lastninske pravice), drugega odstavka 14. člena Ustave (načelo enakosti pred zakonom), smiselno pa tudi 155. člena Ustave (prepoved retroaktivnosti). Pobudnik meni, da izpodbijana ureditev posega v njegovo lastninsko pravico, saj spreminja pogoje izvrševanja upravljalskih upravičenj iz delnic glede na čas nastanka korporacijskopravnega razmerja. Navaja, da je statut po svoji pravni naravi pogodba med delničarji, ki ureja medsebojna razmerja v zvezi z ustanovitvijo in upravljanjem delniške družbe. Pobudnik je ob nakupu delnic izhajal iz statutarne ureditve, ki je v skladu z zakonom določala omejitev glasovalne pravice, hkrati pa sprejel možnost, da se takšna ureditev spremeni le na način, ki ga določata ZGD in statut. Pobudnik navaja, da pod pogoji iz izpodbijane ureditve v korporacijska razmerja ne bi vstopal. Po njegovem mnenju je izpodbijana omejitev »tako huda, da predstavlja do določene mere razlastninjenje malega delničarja«, zakonodajalec je popolnoma spremenil lastninsko pravico na delnici, pravni položaj lastnine na tej delnici. Pobudnik navaja, da tudi Direktiva o prevzemnih ponudbah ne določa splošne prepovedi omejevanja glasovalnih pravic za delnice javnih delniških družb, ampak le za konkreten primer v zvezi s prevzemi. Po mnenju pobudnika izpodbijana določba bistveno spreminja vsebino njegove lastninske pravice (vsebino glasovalnega upravičenja, kot enega od pomembnejših upravičenj, ki izhajajo iz imetništva delnice), zato naj bi bilo takšno urejanje dopustno le za bodoče pravne položaje, ne pa tudi za nazaj. Po mnenju pobudnika izpodbijana zakonska določba retroaktivno posega v pogodbeno svobodo delničarjev. V zvezi s kršitvijo načela enakosti pobudnik kot sporno izpostavlja razlikovanje delničarjev, ki so imetniki delnic, s katerimi se trguje na organiziranem trgu, glede na vse druge delničarje.
10. Na poziv Ustavnega sodišča na javni obravnavi, naj pobudniki izkažejo, ali so še vedno delničarji v delniških družbah, na katere se nanaša izpodbijana ureditev, so potrdila o imetništvu delnic predložili naslednji pobudniki: Matjaž Han in Jože Hribar za delnice družbe Petrol, d.d., Ljubljana, na dan 31. 5. 2004, Dušan Jenko za delnice družbe Krka, d.d., Novo mesto, na dan 31. 5. 2004 in Pavel Teršek za delnice družbe Pivovarne Laško, d.d., Laško, na dan 22. 6. 2004. Za Branko Kostič in mag. Simona Oblaka je njun pooblaščenec sporočil, da nista več delničarja družbe Lek, d.d., Ljubljana.
11. Državni zbor v svojem odgovoru zatrjuje, da izpodbijana ureditev ne posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, temveč pomeni realizacijo z Ustavo delegirane pristojnosti za urejanje pogojev za ustanavljanje in s tem tudi delovanje gospodarskih družb z zakonom. Navaja, da prepoved omejevanja glasovalnih pravic velja le za javne delniške družbe, zato imajo delničarji možnost, da ohranijo statutarne omejitve, če umaknejo delnice svoje družbe iz organiziranega trgovanja. Po mnenju Državnega zbora je v primeru, če družba ne odloči o umiku delnic z organiziranega trga, treba šteti, da je odprava statutarnega omejevanja glasovalnih pravic tudi izraz volje večine delničarjev družbe. Zato je neutemeljen očitek pobudnikov, da zakonodajalec posega v pravico delničarjev, da avtonomno urejajo medsebojne pravice in obveznosti. Državni zbor navaja, da izpodbijana ureditev zaradi javnega interesa varuje pravice bodočih delničarjev, saj je nesprejemljivo, da bi bilo borzno trgovanje omejeno s statutarnimi omejitvami, ki so lahko pri vsaki družbi različne in s tem za potencialnega kupca nepredvidljive. Po mnenju Državnega zbora izpodbijana ureditev ni retroaktivna in ne posega za nazaj v pravice pobudnikov, ampak učinkuje po poteku vacatio legis, za uskladitev statutov pa je predvideno tudi razumno dolgo prehodno obdobje, v katerem lahko vse delniške družbe skličejo vsaj eno redno skupščino.
12. Državni zbor, ki ga je zastopala sekretarka Zakonodajno pravne službe, je na javni obravnavi poudaril, da vztraja pri danih navedbah. Meni, da je spreminjanje pravne ureditve dopustno, saj mora zakonodajalec reagirati na procese v družbi, ob tem pa mora zavarovati tudi pravne interese tistih, ki se v teh razmerjih nahajajo, da se prilagodijo. Izpodbijana rešitev je bila v zakonodajnem postopku res precej skopo obrazložena, vnesena na podlagi amandmaja v drugi obravnavi, vendar v postopku sprejemanja zakona deležna le ene kritike, in sicer s strani društva Delničar, da naj bi predlagana ureditev zmanjševala možnost zaščite družbe pred sovražnimi prevzemi. Razlogi za sprejem izpodbijane ureditve naj bi zasledovali predvsem dva cilja, to je zagotovitev transparentnosti na trgu vrednostnih papirjev in pospešitev procesov koncentracije kapitala oziroma konsolidacija lastništva, ob hkratni ustrezni zaščiti malih delničarjev, pri čemer je treba upoštevati tudi posebnosti slovenske družbe zaradi lastninskega preoblikovanja. Državni zbor meni, da je eno osrednjih vprašanj tudi vprašanje prevzemov in varstvo malih delničarjev, da pa tudi drugi zakoni vsebujejo elemente tega varstva; v tej zvezi omenja zakonodajo o trgu vrednostnih papirjev, zakonodajo o prevzemih, prav tako pa se v kratkem pričakuje še ena sprememba ZGD.
13. Vlada, ki se javne obravnave ni udeležila, niti ni opravičila svojega izostanka, v svojih mnenjih z dne 19. 2. 2004 in 28. 5. 2002 navaja, da izpodbijana ureditev sledi ureditvi v Evropski uniji in primerljivim tujim ureditvam, izrecno nemški ureditvi, ki je pred kratkim prav tako odpravila možnost omejevanja glasovalne pravice iz delnic javnih delniških družb. Po mnenju Vlade se s tem zagotavlja enakopravnost bodočih delničarjev v primerjavi z drugimi delničarji, predvsem pa transparentnost na organiziranem trgu. Tudi Vlada meni, da ureditev ne posega v razmerja za nazaj in da rok za uskladitev statutov ni prekratek. Vlada še pojasnjuje, da možnost statutarnega omejevanja glasovalne pravice pomeni izjemo od načela enakopravnega uveljavljanja glasovalne pravice in enakopravne obravnave vseh delničarjev. Uzakonjena je bila v času postopkov lastninskega preoblikovanja, ob odsotnosti izoblikovanega in ustrezno urejenega trga kapitala ter postopkov prevzemov, postopno pa so se vzporedna področja urejala (organiziran trg vrednostnih papirjev, zaključek lastninskega preoblikovanja, nova moderna zakonodaja o prevzemih), s čimer so bili vzpostavljeni visoki in zadostni standardi transparentnosti postopkov pridobivanja in uveljavljanja korporativnih pravic ter varstva manjšinskih delničarjev. Novela ZGD-F za javne delniške družbe vzpostavlja temeljno načelo enakopravne obravnave delničarjev, hkrati pa za druge družbe, ki niso zavezane z visokimi standardi iz prevzemne zakonodaje in zakonodaje s področja trga vrednostnih papirjev ter pri katerih je krog investitorjev bistveno manjši, še naprej dopušča obstoj izjemnega statutarnega omejevanja glasovalne pravice v korist manjšinskih delničarjev.
14. Vlada meni, da statutarno omejevanje glasovalne pravice v istem razredu, znotraj iste vrste delnic, povzroča odstopanja od temeljnih načel investicijskega vlaganja, saj bo investitor po dosegu praga omejevanja v neenakopravnem položaju do imetnikov istovrstnih vrednostnih papirjev. Po mnenju Vlade prav takšno statutarno omejevanje glasovalnih pravic (brez ustreznih nadomestil, ki jih izražajo različni razredi delnic), posega v ustavno zagotovljeno svobodno gospodarsko pobudo in enakopravno obravnavo delničarjev. Omejitev glasovalnih pravic nesorazmerno povečuje delež glasovalnih upravičenj manjšinskih delničarjev na račun večjih delničarjev in pomeni podlago za nesorazmerno uveljavljanje korporativnih interesov. Zgolj vnaprejšnja seznanitev bodočih delničarjev z morebitno omejitvijo pa po mnenju Vlade ne zadostuje.
15. V zvezi z morebitnimi negativnimi posledicami izpodbijane ureditve na nacionalno gospodarstvo in kapitalski trg v Sloveniji Vlada navaja, da statutarne omejitve glasovalne pravice ne selekcionirajo prevzemov ter da predvsem zakonodaja o prevzemih ureja transparentnost in kvaliteto takšnih kapitalskih transakcij. Dodaja, da je konsolidacija lastništva glede na model množične privatizacije ekonomsko nujen in s strani mnogih delničarjev tudi želen proces transformacije lastništva. Statutarne omejitve glasovalnih pravic pa vlagateljem omejujejo upravljalska upravičenja in možnost vplivanja na poslovanje družbe, kar destimulira kapitalska vlaganja.
16. Vlada v zvezi s primerjavo tujih ureditev navaja, da imata Francija in Velika Britanija uveljavljen sistem delnic z večkratno glasovalno pravico, ki odstopa od načel slovenske korporacijske zakonodaje, ki se je zgledovala po germanski pravni ureditvi. Glede 13. direktive o prevzemnih ponudbah pa Vlada pojasnjuje, da tudi ta, načeloma obrambnim ukrepom naklonjena Direktiva, v 11. členu izrecno derogira omejitve glasovalnih pravic, ki izhajajo iz statutarnih določb ciljne družbe, kadar ta odloča o dovoljenih obrambnih ukrepih. Glede na spremenjen pristop urejanja v Direktivi po mnenju Vlade v Sloveniji ostaja možnost za oblikovanje drugačnih (bolj zaščitniških) institutov, kar pa ne sme in ne more vplivati na presojo ureditve iz novele ZGD-F.

17. Ker nekateri od delničarjev nesporno izkazujejo, da so še vedno delničarji družb, na katere se nanaša izpodbijana ureditev, se Ustavno sodišče ni spuščalo v ugotavljanje, ali je pravni interes podan tudi pri drugih pobudnikih.
18. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZGD in ZGD-F sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

19. Prvi odstavek 297. člena ZGD v prvem stavku najprej določa temeljno pravilo, da se glasovalna pravica delničarjev uresničuje glede na nominalne zneske delnic. Drugi stavek prvega odstavka istega člena nato določa izjemo, ki dopušča odstop od načela »ena delnica en glas«, saj se s statutom lahko določi omejitev glasovalne pravice tako, da število glasov, ki jih ima posameznik glede na število delnic, ne more presegati določenega števila ali odstotka. V nadaljevanju je podrobneje urejeno vprašanje, katere delnice se lahko upoštevajo pri ugotavljanju števila delnic za posameznega delničarja: statut lahko določi, da se k delničarjevim delnicam štejejo tudi delnice, ki pripadajo drugemu za delničarjev račun (tretji stavek prvega odstavka istega člena); če je delničar družba, pa lahko statut določi, da se k njenim delnicam štejejo tudi delnice, ki pripadajo od nje odvisni družbi ali njo obvladujoči družbi ali z njo koncernsko povezani družbi ali za račun takšnih družb tretji osebi (četrti stavek prvega odstavka istega člena). Peti in šesti stavek prvega odstavka istega člena določata dve prepovedi glede ureditve omejitve glasovalne pravice v statutu – drugo izmed njih izpodbijajo pobudniki v tem postopku: omejitve glasovalne pravice ni mogoče določiti za posamezne delničarje (peti stavek prvega odstavka istega člena); te omejitve tudi ni mogoče določiti za glasovalne pravice iz delnic, s katerimi se trguje na organiziranem trgu (šesti stavek prvega odstavka istega člena).
20. Izpodbijana določba torej prepoveduje t. i. javnim delniškim družbam, katerih delnice so uvrščene na organiziran trg vrednostnih papirjev, da bi v svojem statutu določile omejitev glasovalnih pravic za te delnice, ki jo kot izjemo od pravila ena delnica en glas dopušča drugi stavek prvega odstavka 297. člena ZGD za vse druge delniške družbe, katerih delnice ne kotirajo na organiziranem trgu.
21. Pobudniki izpodbijani ureditvi očitajo kršitev svobodne gospodarske pobude, ker naj bi posegla v statutarno avtonomijo delničarjev, na podlagi katere bi delničarji sami lahko po svoji volji uredili omejitev glasovalnih pravic v statutu. Pobudnik Pavel Teršek v tej zvezi zatrjuje tudi poseg v pogodbeno svobodo delničarjev.
22. Pogodbena svoboda strank je del splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave. Na področju podjetništva je ta zagotovljena v okviru svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ki je v tem smislu specialna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev presojalo z vidika določb 74. člena Ustave. Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem odstavku istega člena pa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij (prvi stavek) in da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi stavek). Z zakonom, izdanim na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, se torej predpisuje način uresničevanja ustavne pravice iz prvega odstavka tega člena (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da določanje pogojev za ustanovitev in poslovanje gospodarske družbe ne pomeni poseganja v svobodo gospodarske pobude in da je z zakonom urejena tipologija gospodarskih subjektov nujna za pravno ureditev trga ter za odvijanje pravnega prometa in s tem za pravno varnost (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-49/94 z dne 6. 10. 1994, OdlUS III, 101). Iz njegove ustavnosodne presoje tudi izhaja, da je treba pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij razumeti tako, da ne obsegajo le formalnih in materialnih pogojev za ustanovitev gospodarske organizacije (finančni, tehnični, delovno-varstveni, sanitarno-higienski, ekološki in drugi pogoji), temveč mednje sodi tudi določanje pravnoorganizacijskih oblik za opravljanje gospodarske dejavnosti in temeljnih značilnosti teh oblik (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002, Uradni list RS, št. 37/02 in OdlUS XI, 60 in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-137/97 z dne 15. 3. 2001, Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 43).(*2)
23. Zakonodajalec je predvidel različne tipe družb, da bi lahko vsakdo izbral tisto, ki čim bolj ustreza njegovim interesom, potrebam in željam. Določba prvega odstavka 74. člena Ustave pa ne zagotavlja posameznikom, da bi lahko uresničevali gospodarsko pobudo prav v takšnih statusnih oblikah oziroma v gospodarskih družbah s prav takšnimi značilnostmi, kot bi si jih sami avtonomno določili. Zakonodajalec na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave v okviru svoje proste presoje – upoštevajoč pri tem tudi druge ustavne določbe – oceni, kakšna ureditev posameznih gospodarskih družb se mu zdi najprimernejša. Ustavno sodišče se ne more spuščati v oceno primernosti izpodbijane zakonske ureditve.
24. V sklop zakonskega urejanja pogojev za ustanavljanje gospodarskih družb na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave sodi ureditev tipologije gospodarskih subjektov, vključno z gospodarskimi družbami, njihovih statusnih značilnosti in njihovega notranjega ustroja. Ta obsega tudi vprašanja ureditve delniške družbe, in sicer vprašanja, ki se nanašajo na njeno ustanovitev, na njen statut in statutarno urejanje posameznih vprašanj družbe, na njene statusne značilnosti, kot so firma, sedež, zastopanje, itd., na njeno notranjo strukturo in delovanje, torej na njene organe, kot so uprava, nadzorni svet, skupščina, ter v tem okviru tudi vprašanja v zvezi z oblikovanjem, sestavo, pristojnostmi in načinom odločanja v posameznem organu. Posamezne pravnoorganizacijske oblike in vrste gospodarskih družb se razlikujejo med seboj in zasledujejo različne cilje, čemur ustreza tudi različna zakonska ureditev njihovih značilnosti. Za delniško družbo so značilne obsežna zakonska normiranost in velika formaliziranost ter strogost, kar na drugi strani pomeni manj avtonomije samih ustanoviteljev oziroma delničarjev pri njenem oblikovanju, medtem ko je družba z omejeno odgovornostjo bolj prepuščena avtonomni ureditvi samih družbenikov, pri osebnih družbah – za razliko od kapitalskih družb – pa je vloga družbenikov največja in s tem tudi njihova avtonomija.
25. Ureditev glasovalnih pravic delničarjev in prepoved njihovega statutarnega omejevanja v javnih delniških družbah je kot eno od vprašanj v zvezi z delovanjem skupščine družbe del zakonskega urejanja načina izvrševanja ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude. V tej zvezi Ustavno sodišče omenja tudi določbo 184. člena ZGD, pri čemer pojasnjuje, da se v ustavnosodno presojo te določbe, ki je pobudniki ne izpodbijajo, ni spuščalo. Za delniško družbo namreč velja t. i. načelo statutarne strogosti, ki kot temeljno načelo izhaja iz 184. člena ZGD. Ta v prvem odstavku našteva, kaj mora vsebovati statut delniške družbe (obligatorne sestavine); v drugem odstavku pa določa, da lahko statut posamezna vprašanja, ki jih ureja zakon, uredi drugače samo, če zakon tako izrecno določa, in da se s statutom lahko dodatna vprašanja uredijo le, če zakon teh vprašanj ne ureja celovito. Po navedeni določbi torej delničarji ne morejo s statutom povsem avtonomno urejati notranje ureditve delniške družbe, ampak jih veže načelo statutarne strogosti glede vseh vprašanj in ne le glede omejevanja glasovalnih pravic.
26. Ker je zakonodajalec z ureditvijo prepovedi statutarnega omejevanja glasovalnih pravic v javnih delniških družbah ravnal v skladu s pooblastilom iz prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, izpodbijana ureditev ne pomeni posega v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Glede na to tudi niso upoštevne navedbe pobudnikov, da bi zakonodajalec moral tehtati med različnimi možnimi ukrepi za dosego opredeljenega cilja zagotavljanja transparentnosti na trgu vrednostnih papirjev in med njimi izbrati za pobudnika najugodnejšega. Zakonodajalcu v okviru svoje proste presoje na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave ni treba izbranega ukrepa upravičiti s kriteriji strogega testa sorazmernosti in torej izkazati, da je tak ukrep nujen, primeren in tudi sorazmeren v ožjem smislu.
27. Pobudniki izpodbijani ureditvi očitajo tudi kršitev načela enakosti, ker prepoved statutarnega omejevanja glasovalnih pravic velja le za t. i. javne delniške družbe, katerih delnice so uvrščene na organiziran trg vrednostnih papirjev, za druge delniške družbe pa ne.
28. Načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da bi predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave – ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Zakonodajalec je upravičen v mejah svoje pristojnosti določiti kriterije, ki mu služijo za opredelitev, katera dejanska stanja so si podobna do te mere, da bo na njih vezal enake pravne posledice, in katera se tako razlikujejo, da jih je treba pri uzakonitvi razlikovati od prvih (tako npr. že citirana odločba Ustavnega sodišča št. U-I-306/98).
29. Izpodbijana ureditev določa različen pravni režim (glede vprašanja dopustnosti statutarnega omejevanja glasovalnih pravic) za delniške družbe, katerih delnice kotirajo na organiziranem trgu (t. i. javne delniške družbe), in za preostale delniške družbe, katerih delnice ne kotirajo na organiziranem trgu. Razlikovalni kriterij je torej uvrstitev delnic na organizirani trg. Javne delniške družbe v statutu ne smejo določiti omejitve glasovalnih pravic, medtem ko druge delniške družbe to lahko storijo. Vlada kot predlagateljica zakona oziroma nasprotni udeleženec kot glavni razlog za takšno ureditev navajata zahtevo po zagotavljanju transparentnosti na trgu vrednostnih papirjev, ob tem pa še zahtevo po konsolidaciji, koncentraciji lastništva delnic v delniških družbah, kjer je zaradi modela množične privatizacije delničarstvo močno razpršeno, ter zahtevo po uveljavitvi načela enakopravne obravnave delničarjev. Ustavno sodišče ocenjuje, da so vsaj nekateri od navedenih razlogov razumni in stvarno utemeljeni, povezani s predmetom urejanja in da zato zakonodajalcu ni mogoče očitati, da je ravnal arbitrarno, ko je sprejel izpodbijano ureditev. Ni mogoče očitati nerazumnosti zakonodajalcu, če je z izpodbijano ureditvijo želel zavarovati interese bodočih delničarjev (ki nastopajo na organiziranem trgu vrednostnih papirjev in se odločajo za nakup delnic) in preprečiti, da bi bilo borzno trgovanje omejeno s statutarnimi omejitvami, ki so lahko pri vsaki družbi različne in s tem za potencialnega kupca nepredvidljive. Potrebe po takšnem posebnem varstvu pa ni v primerih, ko delnice družbe ne kotirajo in se z njimi ne trguje na organiziranem trgu. Razlika med delniškimi družbami, katerih delnice kotirajo na organiziranem trgu, in drugimi je torej z vidika predmeta urejanja v izpodbijanih zakonskih določbah pomembna. Le pri prvih obstaja potreba po ukrepih, ki z odpravo najrazličnejših omejitev zagotavljajo največjo mobilnost kapitala in s tem uresničitev cilja vsake javne delniške družbe, ki je v zagotavljanju čim večje prenosljivosti delnic. Ker je zakonodajalec imel razumne in stvarne razloge za razlikovanje, izpodbijana določba ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
30. Navedbe pobudnikov, da je Direktiva o prevzemnih ponudbah bolj naklonjena obrambnim ukrepom in da Direktiva ne zahteva odprave možnosti statutarnega omejevanja glasovalne pravice v javnih delniških družbah, kot jo je uveljavila ZGD-F, niso pomembne. Res je, kot trdijo pobudniki, da Direktiva ne zahteva odprave statutarnih omejitev glasovalne pravice, kot jo je uveljavil ZGD-F, prav tako pa tega tudi ne prepoveduje. Gre za vprašanje, ki je prepuščeno posameznim državam članicam. Zato s tem povezane navedbe pobudnikov odpirajo zgolj vprašanje (ne)primernosti zakonodajalčeve rešitve.
31. Predmet presoje v tem ustavnosodnem postopku tudi ni vprašanje, ali je statutarno omejevanje glasovalnih pravic v skladu z Ustavo ali ne oziroma ali krši načelo enakosti delničarjev ali ne. Zato niso pomembne navedbe pobudnikov v tej zvezi. Z vidika presoje skladnosti izpodbijane zakonske ureditve z Ustavo prav tako niso odločilne primerjalnopravne ureditve tega vprašanja.

32. Prepoved statutarnega omejevanja glasovalnih pravic za t. i. javne delniške družbe je bila v ZGD vključena z novelo ZGD-F (53. člen ZGD-F), ki je v okviru prehodnih in končnih določb uredila tudi vprašanje uskladitve obstoječih delniških družb z novo ureditvijo. Tako je v prvem odstavku 136. člena ZGD-F določeno: »Delniške družbe morajo uskladiti svoje statute z določbami tega zakona v roku 18 mesecev, šteto od začetka poslovnega leta, ki se začne po uveljavitvi tega zakona.«
33. Po zatrjevanju pobudnika Pavla Terška izpodbijana ureditev zaradi spreminjanja pogojev izvrševanja upravljalskih upravičenj iz delnice posega v njegovo lastninsko pravico in s tem v vsebino lastninske pravice glede na čas nastanka korporacijskega razmerja. Po njegovem mnenju bi bila takšna sprememba dopustna za bodoče pravne položaje, nikakor pa ne bi smela posegati v obstoječa pravna razmerja, nastala na podlagi pogojev iz statuta, ki je veljal v času nakupa delnic. Ustavno sodišče je v okviru navedb pobudnika opravilo presojo izpodbijane ureditve z vidika 33. in 67. člena Ustave.
34. Ustava v 33. členu določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine, v 67. členu pa, da zakon ureja način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo neločljivo povezanost navedenih ustavnih določb (tako npr. v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-82/96 z dne 17. 4. 1997, Uradni list RS, št. 35/97 in OdlUS VI, 52; v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999, Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 65). Zakonodajalec v okviru njene gospodarske, socialne in ekološke funkcije določi vsebino lastninske pravice oziroma vsebino pravice, ki ima premoženjski izraz. Ustavnopravni pojem lastnine je širši od civilnopravnega pojma lastninske pravice, »… tako da 33. člen Ustave varuje vse pravice, ki pomenijo uresničevanje človekove svobode na premoženjskem področju.«(*3) »Z jamstvom zasebne lastnine Ustava tako ne varuje le lastninske pravice, kot je opredeljena v civilnem pravu. Zagotavlja tudi varstvo pred posegi v druge obstoječe pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot civilnopravna lastninska pravica premoženjsko vrednost in mu kot taki omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju…« (odločba Ustavnega sodišča št. Up-156/98 z dne 11. 2. 1999, Uradni list RS, št. 17/99 in OdlUS VIII, 118).
Glede na navedeno uživa tudi kapitalski vložek ustavnopravno varstvo na podlagi 33. in 67. člena Ustave.
35. Vsebino pravice iz delnice je zakonodajalec na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 74. člena Ustave in upoštevajoč 67. člen Ustave opredelil v ZGD. Delničar ni lastnik družbe v stvarnopravnem smislu. Imetniku delnice pripadajo upravljalska in premoženjska upravičenja: navadne delnice dajejo njihovim imetnikom pravico do udeležbe pri upravljanju družbe, pravico do dela dobička (dividenda) in pravico do ustreznega dela preostalega premoženja po likvidaciji ali stečaju družbe; vsebina prednostnih delnic je drugače opredeljena (177. člen ZGD). Za natančnejšo opredelitev pravnega položaja imetnika delnice pa so pomembne še druge določbe ZGD, ki urejajo posamezna upravičenja delničarjev iz delnic, tako npr. tudi 297. člen ZGD, ki ureja možnost statutarnega omejevanja glasovalnih pravic, in, za tiste imetnike delnic, katerih družbe so imele v statutih določeno omejitev glasovalne pravice, tudi prvi odstavek 136. člena ZGD-F, ki od obstoječih t. i. javnih delniških družb, ki so imele v statutu določeno omejitev glasovalnih pravic, zahteva odpravo navedenih statutarnih omejitev.
36. Vendar pobudnik nima prav, ko trdi, da se s takšno zahtevo iz izpodbijane določbe prvega odstavka 136. člena ZGD-F posega v njegovo ustavnopravno zavarovano lastninsko pravico na delnici. Možnost statutarnega omejevanja glasovalnih pravic, ki jo je vseboval ZGD pred izpodbijano spremembo, namreč ni pomenila upravičenja, ki bi bilo sestavina ustavnopravno zavarovane vsebine pravice na delnici. Zakonodajalec je v okviru svojih pristojnosti iz prvega stavka drugega odstavka 74. člena spremenil zakonsko opredeljeni način uresničevanja pravice na delnici v t. i. javnih delniških družbah, ni pa posegel v ustavnopravno varovana premoženjskopravna upravičenja iz delnice. Pobudniki kot delničarji ohranijo tudi po uveljavitvi ZGD-F vse premoženjske pravice, ki izhajajo iz delnice (pravico do dela dobička in pravico do alikvotnega deleža v primeru likvidacije oziroma stečaja družbe). Zato izpodbijana določba ni v neskladju s 33. in 67. členom Ustave.
37. Pobudniki zatrjujejo tudi neskladje izpodbijane določbe prvega odstavka 136. člena ZGD-F z 2. členom Ustave (načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države), pobudnik Pavel Teršek pa tudi s 155. členom Ustave (prepoved retroaktivne veljave predpisov). Zato je Ustavno sodišče preizkusilo izpodbijano določbo tudi z vidika navedenih ustavnih načel.
38. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov: zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj, ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002, Uradni list RS, št. 93/02 in OdlUS XI, 211). Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna je po drugem odstavku 155. člena Ustave dopustna le ob pogojih iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Za tako retroaktivnost v obravnavanem primeru ne gre. ZGD-F, s katerim so bile uzakonjene izpodbijane določbe, je v skladu s končno določbo 141. člena ZGD-F začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in velja za naprej (objavljen 7. 6. 2001, začetek veljavnosti 22. 6. 2001). Šele od dneva veljavnosti dalje, torej po poteku vacatio legis, so tudi nastopile uzakonjene pravne posledice. Nove javne delniške družbe po uveljavitvi ZGD-F v statutu ne smejo več določiti omejevanja glasovalnih pravic za delnice, s katerimi se trguje na organiziranem trgu. Za obstoječe javne delniške družbe pa ZGD-F določa obveznost uskladitve statutov z novo ureditvijo in za to predpisuje določen rok (izpodbijani prvi odstavek 136. člena ZGD-F). Za nazaj, torej za čas pred uveljavitvijo zakona, ZGD-F ne spreminja pravnih položajev in pravnih razmerij pobudnikov, zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave.
39. Načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po tretjem odstavku 15. člena Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam. Torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-141/01 z dne 20. 5. 2004, Uradni list RS, št. 62/04 in OdlUS XIII, 35). Izpodbijana določba posega v pravni položaj delničarjev tistih družb, ki so v svojih statutih imele določeno omejitev glasovalnih pravic le toliko, kolikor se je zaradi prepovedi omejitve glasovalnih pravic večinskih delničarjev zmanjšal njihov vpliv na sprejemanje odločitev v skupščini družbe. Pri tem gre za vprašanja, ki sodijo v okvir urejanja pogojev za ustanavljanje in delovanje gospodarskih organizacij, kjer ima zakonodajalec široko polje proste presoje. Zakonodajalec namreč na tem področju s svojimi ukrepi sooblikuje gospodarsko politiko države, zato morajo posamezniki računati s tem, da se bodo vprašanja gospodarske ureditve in v tem okviru tudi posamezna vprašanja statusnopravne ureditve gospodarskih subjektov spreminjala. V obravnavanem primeru zakonodajalcu tudi ni mogoče očitati, da je pravno ureditev spremenil arbitrarno, brez razloga, utemeljenega v javnem interesu. To je storil zato, da bi za vse javne delniške družbe, ki nastopajo na trgu vrednostnih papirjev, zagotovil enako ureditev glasovalnih pravic delničarjev.
40. Če bi zakonodajalec uveljavil novo ureditev, ne da bi določil rok za prilagoditev novo uzakonjeni prepovedi statutarnega omejevanja glasovalnih pravic v javnih delniških družbah, bi to lahko pomenilo kršitev načela varstva zaupanja v pravo. Vendar zakonodajalcu tega ni mogoče očitati. Za uskladitev statutov je bil določen precej dolg rok 18 mesecev od začetka poslovnega leta po uveljavitvi ZGD-F. ZGD-F je začel veljati 22. 6. 2001. V primerih, ko poslovno leto sovpada s koledarskim letom, kar je v poslovni praksi običajno, je rok 18 mesecev začel teči 1. 1. 2002 ter se iztekel 30. 6. 2003, tako da so imeli pobudniki dobri dve leti časa za prilagoditev; v najslabšem primeru, ko bi se poslovno leto začelo takoj po uveljavitvi ZGD-F, bi ga imeli vsaj 18 mesecev, v drugem skrajnem primeru, ko bi se poslovno leto ravno izteklo pred uveljavitvijo ZGD-F, pa bi ga imeli celo dobri dve leti in pol. Po oceni Ustavnega sodišča so imele delniške družbe dovolj časa, da uskladijo statute, delničarji pa dovolj časa, da prilagodijo svoja ravnanja novim okoliščinam.
41. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijana sprememba pravne ureditve omejevanja glasovalnih pravic v javnih delniških družbah in zahteva po uskladitvi obstoječih delniških družb z novo ureditvijo iz izpodbijanega prvega odstavka 136. člena ZGD-F ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave).

42. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Ribičič. Sodnik Čebulj je dal odklonilno ločeno mnenje.

(*1) Direktiva še ni na voljo v slovenskem jeziku.

(*2) Glej tudi Pernuš Grošelj, B. v Šturm, L. (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 722 in Zabel, B.: Tržno pravo, teorija in praksa pravnega urejanja trga, Ljubljana 1999, str. 96.

(*3) Virant, G. in Šturm, L. v Šturm, L. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, str. 342-343.