Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Luka Koper, d.d., Koper, ki jo zastopa glavni direktor Bruno Korelič, na seji dne 27. januarja 2005

1. Točka h prvega odstavka 7. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (Uradne objave, št. 42/03) se razveljavi.
2. Točka c tabele iz četrtega odstavka 12. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper se, kolikor v Ekonomski coni Koper določa število točk za območje C, razveljavi.
3. Pobuda za začetek postopa za oceno ustavnosti in zakonitosti točke c tabele iz drugega odstavka 7. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper se, kolikor se nanaša na II. in IV. območje, zavrne.

1. Pobudnica kot zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: nadomestilo) izpodbija 7. in 12. člen Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (v nadaljevanju: Odlok) v delih, ki arbitrarno in brez razumnega razloga povečujejo njeno obveznost iz tega naslova za več kot desetkrat. Pred Odlokom naj od zemljišč, na katerih ima skladišča, ne bi plačevala nadomestila po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka. Takšne ugodnosti pri poslovanju naj bi bile po 15. členu Zakona o ekonomskih conah (Uradni list RS, št. 45/98 in nasl. – ZEC) odvisne od investicij ali novih delovnih mest in ne od lokacije zemljišč. Območje Ekonomske cone Koper naj bi dejansko predstavljalo skoraj celotno območje Luke Koper. Druge zavezanke naj bi na območju v neposredni bližini plačevale občutno nižje nadomestilo od zemljišč (tudi do stokrat nižje npr. za skladišča v obrtno industrijski coni Sermin, ki je v njeni neposredni bližini), čeprav imajo podobna skladišča, saj so po kriterijih njihove lege in namembnosti ter izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka obremenjene od stokrat do štiriindvajsetkrat manj. Izpodbijani določbi Odloka naj bi bili zato v neskladju z Dogovorom o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86 – v nadaljevanju: Dogovor), z 61. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84) in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Iz 32. in 42. člena Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 37/04 Uradni p.b. – v nadaljevanju: PZ-UPB1) naj bi izhajalo, da imajo valobrani, operativna obala in drugi objekti v pristanišču status pristaniške infrastrukture, ki je v splošni rabi. Redno vzdrževanje te infrastrukture naj bi bilo po 44. členu PZ-UPB1 gospodarska javna služba. Na podlagi 218. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – ZGO-1) naj se od zemljišč, na katerih so njeni objekti, ki so gospodarska javna infrastruktura, nadomestilo ne bi plačevalo. Mestna občina naj bi ji kljub temu odmerila nadomestilo od zemljišč, na katerih ima pristaniško infrastrukturo, ki jo predstavlja zlasti njeno cestno in železniško omrežje v površini 231.878 kvadratnih metrov.
2. Mestna občina odgovarja, da iz 2. člena Odloka izhaja, da od zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture, ni predvidena odmera nadomestila, torej tudi ne od objektov, ki so navedeni v točki h 7. člena tega akta. Ta določba Odloka naj bi na podlagi Uredbe o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in o določitvi objektov državnega pomena (Uradni list RS, št. 33/03) le razvrščala objekte v posamezne skupine. Pri odmeri nadomestila na območju posebnih lokacij, kot je območje Ekonomske cone Koper, naj bi upoštevali kriterij izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka. Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-355/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 56) že odločilo, naj uporabnik stavbnega zemljišča plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja. Višina te obveznosti naj bi bila v razumnem razmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. To stališče naj bi Mestna občina upoštevala pri pripravi Odloka tako, da spremlja ustvarjeni dohodek oziroma dobiček zavezancev na tej lokaciji in njihov dohodek oziroma dobiček, ki jim ostane po poplačilu vseh odhodkov (iz naslova poslovanja in kapitala). Ekonomska cona Koper naj bi po njenem stališču predstavljala specifično območje, ki omogoča izjemno ugodne pogoje gospodarjenja ekskluzivnim dejavnostim, ki jih zavezanci na drugih lokacijah ne morejo izvajati, in zato ne gre le za ugodnosti v smislu ZEC. Pobudnica naj bi leta 2003 ustvarila dobiček (5,5 milijarde SIT), zato naj plačilo sporne dajatve ne bi ogrozilo njenega poslovanja. Mestna občina meni, da pomeni plačilo te dajatve za pobudnico primerno »lokacijsko rento«. Pri odmeri nadomestila naj bi bila skupna razlika med zavezanci, ki so v bližini, le 2,9-kratna.

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-15/04 z dne 18. 3. 2004 začasno zadržalo izvrševanje točke h 7. člena in sedmo alinejo 12. člena Odloka (točka c tabele iz četrtega odstavka 12. člena Odloka za območje C).
4. Pobudnica kot zavezanka za plačilo nadomestila izkazuje pravni interes, saj je predložila odločbo o odmeri prav za ta zemljišča. Ustavno sodišče je pobudo v delu, ki se nanaša na določbi predpisov, ki jih je začasno zadržalo, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

5. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-347/02 z dne 11. 3. 2004 (Uradni list RS, št. 29/04 in OdlUS XIII, 16) že odločilo, da se po 218. členu ZGO-1 nadomestilo ne sme odmerjati od zazidanih ali nezazidanih stavbnih zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture. To izhaja tudi iz kasnejše določbe 218.b člena ZGO-1, ki natančneje opredeljuje zemljišča, od katerih se nadomestilo lahko odmerja.
6. Odlok sicer v 2. členu, ki ga pobudnica ne izpodbija, med drugim povzema besedilo 218. člena ZGO-1, vendar hkrati predpisuje, da se na njegovi podlagi štejejo za poslovne površine tudi marine, pristanišča in pristaniške naprave, mandrači in druge manipulativne površine ter vsi drugi infrastrukturni objekti, ki po predpisih niso objekti gospodarske javne infrastrukture. V 7. členu Odlok zgradbe, klasificirane po vrstah, ter stavbna zemljišča na območjih, kjer se plačuje nadomestilo, razvršča v skupine. V takšno skupino uvršča točka h 7. člena Odloka stavbna zemljišča javnih gospodarskih infrastruktur, na katerih so objekti ter omrežje železniškega in cestnega prometa, komunalni vodi in naprave, pomol in pristaniški dok.
7. Pristaniško infrastrukturo v koprskem tovornem pristanišču opredeljuje Uredba o podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču (Uradni list RS, št. 103/02 in nasl. – v nadaljevanju: Uredba). Po njenem 3. členu so takšna infrastruktura med drugim dovozne poti, železniški tiri, vhodi, ograje, kanalizacijsko in vodovodno omrežje, elektroinstalacije, razsvetljava, telekomunikacijske instalacije in drugi objekti, ki po namenu služijo varnosti plovbe in varnemu privezu ter nemotenemu izvajanju pristaniških dejavnosti. To pomeni, da so sporni objekti ter omrežje železniškega in cestnega prometa, komunalni vodi in naprave, pomol in pristaniški dok, ki v koprskem tovornem pristanišču služijo navedenim pristaniškim dejavnostim oziroma aktivnostim v pristanišču, pristaniška infrastruktura. Iz 44. člena PZ-UPB1 izhaja, da sta na področju pomorskih dejavnosti koprskega tovornega pristanišča redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture, namenjene za javni promet, in redno vzdrževanje objektov za varnost plovbe in plovnih poti obvezni republiški gospodarski javni službi. Po 20. točki 2. člena ZUreP-1 in 1.6. točki 2. člena ZGO-1 zato navedeni objekti pristaniške infrastrukture pomenijo objekte gospodarske javne infrastrukture. Ker se po 218. in 218.b členu ZGO-1 nadomestilo ne sme odmerjati od zazidanih ali nezazidanih stavbnih zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture, je točka h prvega odstavka 7. člena Odloka v neskladju s citiranima določbama ZGO-1. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano določbo Odloka razveljavilo in ne odpravilo, ker je njeno izvrševanje začasno zadržalo, pobudnica pa tudi ni predlagala njene odprave. Ker je Ustavno sodišče to določbo razveljavilo že iz tega razloga, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnice.

8. Pobudnica očita, da je po kriteriju izjemnih ugodnosti v zvezi z možnostjo pridobivanja dohodka po Odloku obremenjena na novo in to z občutno višjim številom točk kot zavezanke, ki v skladiščih iz neposredne bližine opravljajo enake dejavnosti (tudi do stokrat več), kar je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
9. V 12. členu Odlok našteva izjemno ugodne lokacije, na katerih se pri obremenitvi s številom točk upošteva kriterij izjemnih ugodnosti v zvezi z možnostjo pridobivanja dohodka. Te lokacije četrti odstavek 12. člena Odloka razdeli na območja A, B in C in jih točkuje z določenim številom točk po tabeli. Iz tabele in iz grafičnih kart (4. člen Odloka) izhaja, da so skladišča pobudnice iz Ekonomske cone Koper v območju C, za katerega je predvidenih 1190 točk (za območje A je predpisanih 1500 točk, za območje B pa 50 točk). Skladišča iz obrtno industrijske cone Sermin, ki jih navaja pobudnica, ker so v njeni neposredni bližini, ne sodijo med izjemno ugodne lokacije.
10. Mestna občina zgoraj navedenih razlik v obremenitvah zavezancev, ki imajo na stavbnih zemljiščih v neposredni bližini industrijske stavbe in skladišča, ni pojasnila. Meni, da povprečne razlike med zavezanci niso tako visoke. Po njenem stališču naj bi pobudnica leta 2003 plačala »primerno lokacijsko rento« glede na njen ustvarjeni dobiček, ki ga ima zaradi poslovanja v Ekonomski coni Koper.
11. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-355/98, na katero se sklicuje nasprotna udeleženka, že presodilo, da načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi in s tem zvezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča torej, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti tako, da do konca izpelje logiko, ki upravičuje razlikovanje: višina obveznosti mora biti v razumnem sorazmerju z ugodnostmi, ki jih prinašajo po izbranih kriterijih razlikovanja določene značilnosti stavbnega zemljišča. Vendar v obravnavanem primeru že izbrani kriterij razlikovanja, kot ga navaja nasprotna udeleženka, ni v razumni povezavi z namenom nadomestila. Namen te dajatve ni obremenitev dobička. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, sicer lahko med kriteriji, ki jih lokalna skupnost upošteva, ko določa višino nadomestila. Vendar mora biti višina te dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Kar pomeni, da lahko lokalna skupnost po tem kriteriju obremeni zavezance le sorazmerno enako. Pred obremenitvijo zavezancev po tem kriteriju je zato dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi izjemne donosnosti dejavnosti na posameznih lokacijah. Po navedenem izpodbijana določba Odloka obremenjuje pobudnico povsem arbitrarno, zato je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ustavno sodišče jo je razveljavilo in ne odpravilo, ker je njeno izvrševanje začasno zadržalo, pobudnica pa tudi ni predlagala njene odprave. Ker jo je razveljavilo že iz tega razloga, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnice.

12. Pobudnica še na splošno očita, da je obremenjena nesorazmerno tudi po kriteriju lege in namembnosti stavbnih zemljišč, na katerih ima skladišča, saj so zavezanci iz Obrtno industrijske cone Sermin, ki je v njeni bližini, po tem kriteriju obremenjeni nekajkrat manj. Točka c tabele iz drugega odstavka 7. člena Odloka naj bi bila zato, kolikor se nanaša na II. in IV. območje, v neskladju z 61. členom ZSZ, z določbama 4. in 6. člena Dogovora in z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
13. Na podlagi 3. člena Odloka so območja stavbnih zemljišč, na katerih se plačuje nadomestilo, določena po kriterijih, ki upoštevajo njihove v nadaljevanju naštete lokacijske in druge prednosti. Na podlagi teh kriterijev je oblikovanih deset območij stavbnih zemljišč tako, da je iz grafičnih kart mogoče ugotoviti, da jih ima pobudnica na II. (Luka Koper) in IV. (območja centralnih in proizvodnoposlovnih dejavnosti ter območja mešane urbane rabe) območju. Obrtno industrijska cona Sermin, na katero se sklicuje pobudnica, ker naj bi bila na njej podobna skladišča v njeni neposredni bližini, sodi po teh kriterijih v X. območje stavbnih zemljišč. Iz navedenih grafičnih kart izhaja, da so v neposredni bližini pobudnice tudi zazidana stavbna zemljišča za enak namen, ki sodijo v III. in V. območje. Po 5. členu Odloka se za določitev višine nadomestila ta območja stavbnih zemljišč med drugim obremenijo s točkami po kriteriju njihove lege in namembnosti. Pri tem industrijske stavbe in skladišča po tabeli iz drugega odstavka 7. člena Odloka po namembnosti sodijo v skupino pod točko c in so vrednotene s številom točk tudi zaradi njihove lege. Skladišča pobudnice z II. območja so tako ovrednotena s 500 točkami in s IV. območja s 350 točkami. Skladišča z X. območja v neposredni bližini, na katera se sklicuje pobudnica, so ovrednotena s 5 točkami, zazidana stavbna zemljišča za enak namen s III. območja s 400 točkami in s V. območja s 300 točkami.
14. Iz zgoraj navedenega izhaja, da so v bližini pobudnice zazidana stavbna zemljišča, na katerih so industrijske stavbe in skladišča s III. in s V. območja, ki so po kriteriju lege in namembnosti obremenjena primerljivo. Po tem kriteriju občutno odstopa obremenitev X. območja stavbnih zemljišč, ki se uporabljajo za enak namen. Vendar splošna primerjava pobudnice prav z zavezanci z X. območja sama po sebi še ne pomeni, da je izpodbijana določba Odloka v neskladju z 61. členom ZSZ in z določbama 4. in 6. člena Dogovora. Pobudnica zgolj s sklicevanjem na nizko obremenitev enega območja v njeni bližini tudi še ne izkazuje, da je njena obveznost v nerazumnem razmerju z ugodnostmi, ki jih prinašata lega in namembnost zazidanih stavbnih zemljišč, ki jih uporablja. Zato tudi ne izkazuje, da je sama po kriteriju lege in namembnosti prekomerno obremenjena. Ustavno sodišče je zato njen očitek, da je izpodbijana določba Odloka, kolikor ureja II. In IV. območje, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, zavrnilo kot očitno neutemeljen.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sodnica dr. Dragica Wedam Lukić je bila izločena. Odločbo je sprejelo soglasno.