Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Generalnega državnega tožilca, na seji dne 10. februarja 2005

1. člen 34 Poslovnika Državnega sveta (Uradni list RS, št. 44/93, 14/99 in 2/04) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati z vročitvijo te odločbe Višjemu sodišču v Ljubljani.

1. Predlagatelj izpodbija določbo 34. člena Poslovnika Državnega sveta (v nadaljevanju: Poslovnik), ki omogoča vzpostavitev imunitete državnemu svetniku v primeru, ko je bil zoper njega kazenski postopek začet še pred potrditvijo njegovega mandata. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana določba Poslovnika v neskladju s Poslovnikom Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – v nadaljevanju PoDZ-1), ki takšne določbe ne vsebuje, oziroma z drugim odstavkom 100. člena Ustave, ki določa, da člani Državnega sveta uživajo enako imuniteto kot poslanci. Izpodbijana določba naj bi protiustavno širila obseg poslanske imunitete, zato naj bi bila v neskladju s tretjim odstavkom 83. člena Ustave, ki izrecno dopušča naknadno priznanje imunitete le poslancu, ki se nanjo ni skliceval, ali v primeru, če je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let.
2. Predlagatelj zahtevi prilaga obtožni predlog Okrožnega državnega tožilstva v Novem mestu št. Kt 248/00 z dne 13. 3. 2002 in sodbo Okrajnega sodišča v Novem mestu št. K 89/2002 z dne 3. 3. 2004, s katerima dokazuje, da je vprašanje ustavnosti nastalo v zvezi s postopkom, ki ga vodi državno tožilstvo. Navaja, da je Okrožno državno tožilstvo v Novem mestu zoper A. A. vložilo obtožni predlog ter da se je kazenski postopek začel dne 21. 3. 2002. V Državni svet naj bi bil A. A. izvoljen na volitvah dne 27. 11. 2002, torej po že začetem kazenskem postopku. Dalje predlagatelj navaja, da je Okrajno sodišče v Novem mestu na glavni obravnavi dne 3. 3. 2004 državnega svetnika spoznalo za krivega in mu izreklo 450.000 SIT denarne kazni. Zoper odločitev naj bi se obdolženec pritožil, vendar Višje sodišče o pritožbi še ni odločilo. V času po izreku prvostopne sodbe naj bi Državni svet na podlagi izpodbijane določbe Poslovnika sprejel sklep, da se državnemu svetniku vzpostavi imuniteta.
3. V odgovoru na zahtevo Državni svet meni, da izpodbijana določba 34. člena Poslovnika ni v neskladju z drugim odstavkom 100. člena Ustave oziroma da določbe Ustave in ustreznih zakonov, ki urejajo imuniteto, ne onemogočajo podelitve imunitete za kazenski postopek, ki je bil začet pred potrditvijo mandata poslanca oziroma državnega svetnika. Državni svet poudarja, da je smisel imunitete kot pravice javnega prava nemoteno delo organa, ne glede na fazo, v kateri se nahaja kazenski postopek. Sklicuje se na sodno prakso, iz katere naj bi izhajalo, da se imuniteta lahko podeli v katerikoli fazi kazenskega postopka, ter na razlago relevantnih določb Ustave in zakonov. Navaja, da tretji odstavek 22. člena Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZPos) in peti odstavek 60. člena Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 44/92 – v nadaljevanju: ZDSve) omogočata Državnemu zboru (oziroma Državnemu svetu), da naknadno, po že uvedenem kazenskem postopku, podeli imuniteto poslancu (državnemu svetniku), ki se nanjo ni skliceval. To po stališču Državnega sveta pomeni, da jo lahko naknadno podeli še toliko bolj, če se poslanec (državni svetnik) na imuniteto sklicuje. Da je poslancem možno podeliti imuniteto, čeprav je bil kazenski postopek uveden še pred potrditvijo njihovega mandata, pa naj bi izhajalo tudi iz razlage drugega odstavka 83. člena Ustave (če ga povežemo z imuniteto kot institutom javnega prava in z razlagalnim argumentom a fortiori) ter iz razlage tretjega odstavka 83. člena Ustave (z uporabo razlagalnega argumenta sklepanja iz večjega na manjše).

4. Ustavno sodišče je moralo pri odločanju o zahtevi najprej odgovoriti na vprašanje, ali je izpodbijana določba splošna pravna norma, za katere oceno je Ustavno sodišče glede na določbo 160. člena Ustave pristojno, nato pa še, ali je zahteva za oceno ustavnosti predpisa vložena v zvezi s postopki, ki jih vodi državni tožilec.
5. Državni svet je lahko normodajalec le, če ima za normativno urejanje posameznih vprašanj izrecno pooblastilo v Ustavi in zakonu. Poslovnik je pravni akt, ki ga Državni svet sprejme na podlagi pooblastila, vsebovanega v Ustavi, in ki v skladu z Ustavo in Zakonom ureja organizacijo in delo Državnega sveta in njegovih delovnih teles. Ustava namreč v tretjem odstavku 96. člena določa, da organizacijo Državnega sveta ureja zakon, hkrati pa v 101. členu izrecno določa tudi, da ima Državni svet poslovnik, ki ga sprejme z večino glasov vseh članov. Poslovnik je torej ustavna kategorija. Neposredno na podlagi Ustave izdanim določbam Poslovnika, ki se nanašajo na razmerja med Državnim svetom in drugimi državnimi organi, ki imajo torej eksterni učinek, je zato treba priznati naravo splošnih pravnih norm. Ker določbe o imuniteti, ki jih vsebuje Poslovnik (24. do 34. člen), nimajo zgolj internega pomena za delovanje Državnega sveta, temveč povzročajo pravne učinke tudi navzven – neposredno ali posredno urejajo razmerje med Državnim svetom in drugimi državnimi organi (npr. državnim tožilstvom, sodiščem),(*1) je Ustavno sodišče izpodbijano določbo Poslovnika štelo za splošno pravno normo. Zato je Ustavno sodišče pristojno za oceno njene skladnosti z Ustavo.
6. Po določbi pete alineje 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti državni tožilec, če nastane vprašanje ustavnosti in zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih vodi. Državni tožilec je državni organ, ki izvaja kazenski pregon (in ima druge z zakonom določene pristojnosti). V kazenskem postopku to pomeni, da sprejema kazenske ovadbe, se odloča, ali bo zahteval uvedbo preiskave, ali bo vložil obtožbo pred sodiščem in jo nato zastopal, ter vlagal pritožbe zoper nepravnomočne sodne odločbe in izredna pravna sredstva zoper pravnomočne sodne odločbe. Poleg tega ukrepa, če je treba, v zvezi z odkrivanjem kaznivih dejanj in izsleditvijo storilcev, ter usmerja predkazenski postopek. Če nastane pri izvajanju teh nalog vprašanje ustavnosti oziroma zakonitosti v zvezi z uporabo predpisov ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, lahko državni tožilec zahteva njihovo presojo pred Ustavnim sodiščem. Izpodbijana določba Poslovnika, ki ureja delo Državnega sveta v primeru morebitne vzpostavitve imunitete državnemu svetniku, je v obravnavanem primeru povzročila prekinitev kazenskega postopka, začetega na podlagi obtožnega predloga, ki ga je vložilo Okrožno državno tožilstvo. Ker je izpodbijana določba v neposredni zvezi »s postopkom, ki ga vodi državni tožilec«, je izpolnjena tudi procesna predpostavka iz pete alineje 23. člena ZUstS.

7. Z imuniteto (lat. immunitas – nedotakljivost, posebna zavarovanost, tudi izvzetost iz nečesa – npr. jurisdikcije) na splošno označujemo pravico oziroma privilegij posameznika, za katerega se ne uporabljajo posebni predpisi, ki se sicer uporabljajo za druge osebe.(*2) Z zgodovinskorazvojnega vidika je poslanska imuniteta predstavljala obrambno sredstvo parlamenta pred samovoljnimi posegi monarha oziroma izvršilne oblasti. Vendar poslansko imuniteto tudi danes kot svojevrsten institut demokratične tradicije priznavajo skoraj vse ustave.(*3) Institut imunitete namreč zagotavlja po eni strani pravno varnost in neodvisnost poslanca pri opravljanju njegove funkcije pred možnimi arbitrarnimi postopki državnih organov in neutemeljenim preganjanjem nosilca javne funkcije, po drugi strani pa nemoteno delovanje parlamenta in v tem okviru njegovih članov. Institut poslanske imunitete je v Ustavi urejen v 83. členu, ki določa obe obliki poslanske imunitete: poklicno oziroma materialno v prvem odstavku in nepoklicno v drugem in tretjem odstavku. Ustavno sodišče je imuniteto že obravnavalo. Poudarilo je, da je imuniteta predvsem privilegij predstavniškega telesa in da je namen procesne imunitete preprečiti morebitno oviranje dela predstavniškega telesa v razmerju do državnih organov drugih dveh vej oblasti (sklep št. Up-15/93 z dne 8. 11. 1994, OdlUS III, 119). V odločbi št. U-I-29/97 z dne 6. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 14/97 in OdlUS VI, 14) pa je v zvezi z imuniteto navedlo, da je namen ustavodajalca, tj. zagotoviti kontinuirano in stabilno izvrševanje državnih funkcij, jasno razviden iz več ustavnih določb, na primer tudi iz določbe 83. člena Ustave (poslanska imuniteta).
8. Predlagatelj izpodbija določbo 34. člena Poslovnika, ki se glasi: »Kadar je bil državni svetnik priprt ali je bil zoper njega začet kazenski postopek pred potrditvijo njegovega mandata, postopa državni svet tako kot v primeru, ko se državni svetnik ni skliceval na imuniteto.« Na podlagi navedene določbe lahko Državni svet (naknadno) prizna imuniteto tudi v primeru, ko je bil državni svetnik priprt ali je bil zoper njega začet kazenski postopek še pred potrditvijo njegovega mandata. Predlagatelj izpodbijani določbi očita protiustavno širjenje obsega poslanske imunitete.
9. Po drugem odstavku 100. člena Ustave je imuniteta članov Državnega sveta izenačena z imuniteto poslancev.(*4)
10. Imuniteto poslancev ureja na podlagi 83. člena Ustave(*5) ZPos. ZPos v 22. členu dobesedno povzema določbo drugega in tretjega odstavka 83. člena Ustave (nepoklicna imuniteta), dopolnjuje jo le z določbo, po kateri mora o zahtevi pristojnega državnega organa za dovoljenje za pripor oziroma, če se poslanec sklicuje na imuniteto, za začetek kazenskega postopka (razen če ni bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let) Državni zbor odločiti na predlog mandatno-imunitetne komisije najkasneje v 30 dneh od dneva vložitve zahteve.(*6)
11. Glede na določbo drugega odstavka 100. člena Ustave, ki za državne svetnike določa enako imuniteto, kakršno uživajo poslanci, Poslovnik pri urejanju imunitete ne sme preseči okvira, ki ga določata Ustava in ZPos za imuniteto poslancev. To pomeni, da Poslovnik možnosti naknadne vzpostavitve imunitete za državne svetnike ne sme razširjati na primere, ki niso zajeti v 22. členu ZPos. ZPos ne ureja naknadnega priznanja imunitete za poslanca, ki je bil priprt ali je bil zoper njega začet kazenski postopek še pred potrditvijo mandata. Določa le, da v primeru, kadar se poslanec sklicuje na imuniteto, poslanec ne sme biti niti priprt niti se zoper njega ne sme začeti kazenski postopek brez dovoljenja Državnega zbora, razen če je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let, ter da Državni zbor lahko naknadno vzpostavi imuniteto poslancu, ki se nanjo ni skliceval ali ki je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let. Ker izpodbijana določba Poslovnika omogoča naknadno priznanje imunitete državnemu svetniku, ki je bil priprt ali je bil zoper njega začet kazenski postopek še pred potrditvijo mandata, državnim svetnikom zagotavlja širšo imuniteto, kot jo uživajo poslanci. To pa je v neskladju z drugim odstavkom 100. člena Ustave, ki priznava članom Državnega sveta imuniteto le v takšnem obsegu, kot velja za poslance. Ustavno sodišče je zato izpodbijano določbo Poslovnika razveljavilo. Pri tem se ni spuščalo v presojo, ali bi bila naknadna vzpostavitev imunitete poslancu, ki je bil priprt ali je bil zoper njega začet kazenski postopek še pred potrditvijo mandata, v skladu z Ustavo.
12. Iz razlogov, ki so narekovali prednostno obravnavo te zadeve v postopku pred Ustavnim sodiščem, je Ustavno sodišče učinkovanje svoje odločitve vezalo na njeno vročitev Višjemu sodišču v Ljubljani.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS in druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Fišer je dal pritrdilno ločeno mnenje.

(*1) V obravnavanem primeru je eksterni učinek izpodbijane določbe Poslovnika očiten, kazenski postopek je zaradi podelitve imunitete prekinjen.

(*2) F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan: Državna ureditev Slovenije, Ljubljana 1996, str. 337.

(*3) Toda v različnem obsegu: na primer v Veliki Britaniji ter na Irskem in na Nizozemskem je priznana le poklicna imuniteta, medtem ko sta na primer v Belgiji, Nemčiji, Franciji in Grčiji ter na Danskem priznani tako poklicna kot nepoklicna imuniteta (Miro Cerar: Imuniteta poslancev, Zbornik znanstvenih razprav, Ljubljana 1994, str. 65).

(*4) Drugi odstavek 100. člena Ustave se glasi: »Člani državnega sveta uživajo enako imuniteto kakor poslanci. O imuniteti odloča državni svet.«

(*5) Člen 83 Ustave se glasi: »Poslanec državnega zbora ni kazensko odgovoren za mnenje ali glas, ki ga je izrekel na sejah državnega zbora ali njegovih delovnih teles.
Poslanec ne sme biti priprt niti se zoper njega, če se sklicuje na imuniteto, ne sme začeti kazenski postopek brez dovoljenja državnega zbora, razen če je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let.
Državni zbor lahko prizna imuniteto tudi poslancu, ki se nanjo ni skliceval ali ki je bil zaloten pri kaznivem dejanju iz prejšnjega odstavka.«

(*6) Člen 22 ZPos se glasi: »Poslanec ne sme biti priprt niti se zoper njega, če se sklicuje na imuniteto, ne sme začeti kazenski postopek brez dovoljenja državnega zbora, razen če je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let.
O zahtevi pristojnega državnega organa za dovoljenje iz prejšnjega odstavka odloči državni zbor na predlog mandatno-imunitetne komisije najkasneje v 30 dneh od dneva vložitve zahteve.
Državni zbor lahko prizna imuniteto tudi poslancu, ki se nanjo ni skliceval ali ki je bil zaloten pri kaznivem dejanju iz drugega odstavka tega člena.«