Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Tadeje Bogataj in Rože Marije Misson Tominšek, obeh iz Ljubljane, na seji dne 10. februarja 2005

V 4. členu Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I, 31/93, 65/98 in 66/00) se razveljavi beseda »neodplačno«, kolikor se nanaša na premoženje, ki je bilo podržavljeno na podlagi Zakona o razlastitvi (Uradni list FLRJ, št. 12/57 in 53/62).

1. Pobudnici izpodbijata določbo 4. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen), po kateri so upravičenci do denacionalizacije tudi osebe, ki jim je bilo premoženje neodplačno podržavljeno na podlagi predpisa, izdanega do uveljavitve Ustave SFRJ iz leta 1963, ki ni naštet v 3. členu ZDen. Navajata, da sta denacionalizacijski upravičenki in da sta se zoper sodbo Upravnega sodišča, ki temelji na izpodbijani določbi, pritožili. Ker med predpise iz 4. člena ZDen sodi tudi Zakon o razlastitvi iz leta 1957, naj bi jima kriterij neodplačnosti odrekal pravico do izplačila polne vrednosti odškodnine za podržavljeno premoženje.
2. Glede na to, da se po drugem odstavku 90. člena ZDen za neodplačno podržavljeno premoženje šteje premoženje, za katero je bila dana odškodnina, ki ni presegla 30% njegove vrednosti, menita, da ureditev, ki osebe, ki za podržavljeno premoženje niso dobile popolne odškodnine, izključuje iz kroga denacionalizacijskih upravičencev, v neskladju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave in da posledično krši tudi pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave. Zatrjujeta tudi kršitev 15. člena Ustave in 1. člena prvega Protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP). Menita namreč, da bi morala tudi za odškodnine, ki so bile dane za premoženje, ki je bilo podržavljeno na podlagi drugih predpisov, tj. ne le tistih iz 3. člena ZDen, veljati določba prvega odstavka 72. člena ZDen, po kateri se odškodnine, dane ob podržavljenju premoženja, upoštevajo, če so presegle 30% vrednosti podržavljenega premoženja. Glede na to, da imajo upravičenci iz 3. člena ZDen pravico do razlike do polne odškodnine, tudi če je odškodnina, dana ob podržavljenju, presegla 30% vrednosti premoženja, naj bi ureditev, po kateri se upravičencem iz 4. člena vsaka odškodnina, ki presega 30%, šteje kot polna odškodnina, pomenila očitno neenakost med upravičenci.
3. Državni zbor na navedbe v pobudi ni odgovoril. Vlada meni, da je pobuda neutemeljena, ker pobudnici ne navajata vsebinskih razlogov, ki jih Ustavno sodišče ne bi upoštevalo pri presoji skladnosti izpodbijane določbe s 14. členom Ustave. V zvezi s tem se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-34/98 z dne 2. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98 in OdlUS VII, 57) in št. U-I-130/01 z dne 23. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54/02 in OdlUS XI, 87). Ker gre le za vprašanje, ali je zakonodajalec utemeljeno »razlikoval med različnimi vrstami (krogi) fizičnih oseb, ko je urejal njihov položaj oziroma upravičenja v ZDen«, naj bi bilo golo sklicevanje pobudnic na določbe 15. in 33. člena Ustave neupoštevno. Določba 1. člena prvega Protokola k EKČP pa bi po mnenju Vlade prišla v poštev le, če bi bilo ugotovljeno neskladje 4. člena ZDen z Ustavo, ker po sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice določba 1. člena prvega Protokola k EKČP načeloma ne ureja stanj, ki so nastala pred začetkom veljavnosti EKČP v državi pogodbenici (v Republiki Sloveniji je EKČP začela veljati približno dve leti in pol po uveljavitvi ZDen), niti ne ustvarja samostojne pravice do denacionalizacije.

4. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. člena ZDen sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. ZDen ureja vrnitev premoženja (denacionalizacijo), ki je bilo podržavljeno s predpisi o agrarni reformi, nacionalizaciji, zaplembah in z drugimi predpisi in načini, navedenimi v tem zakonu (1. člen ZDen). Kateri so ti predpisi in načini podržavljenja, določajo 3., 4. in 5. člen ZDen. Tako so v 3. členu ZDen našteti predpisi, ki so bili najpogostejša podlaga za sistemsko podržavljenje zasebne lastnine. Med temi predpisi so našteti tako predpisi, ki so bili podlaga za podržavljenje premoženja brez odškodnine, kot tudi predpisi, ki so za odvzem premoženja določali plačilo odškodnine. Po določbi 4. člena ZDen pa so upravičenci do denacionalizacije tudi osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi predpisa, ki sicer ni naveden v 3. členu, bil pa je izdan do uveljavitve Ustave SFRJ iz leta 1963. Vendar so v tem primeru osebe upravičenci do denacionalizacije le, če je bilo premoženje podržavljeno neodplačno. Drugi odstavek 90. člena ZDen določa, da se za neodplačno podržavljenje premoženja v smislu 4. člena šteje tudi premoženje, za katero je bila dana odškodnina, pa ta ni presegla 30% njegove vrednosti. Člen 4 omogoča tudi denacionalizacijo premoženja, ki je bilo podržavljeno z ukrepom državnega organa brez pravnega naslova, vendar tega dela 4. člena pobudnici ne izpodbijata.
6. Izpodbijana določba v presojanem delu torej za priznanje pravice do denacionalizacije določa dva pogoja, ki morata biti izpolnjena kumulativno. Ustavno sodišče je res že presojalo ustavnost 4. člena ZDen, vendar je tako z odločbo št. U-I-34/98 kot tudi z odločbo št. U-I-130/01 izpodbijano določbo presojalo le z vidika določitve pogoja časovne meje izdaje predpisov, ki so bili podlaga za podržavljenje premoženja, ne pa tudi z vidika pogoja neodplačnosti tega podržavljenja.
7. Glede na to, da pobudnici izkazujeta pravni interes za vložitev pobude z denacionalizacijskim postopkom, v katerem uveljavljata vračilo premoženja, podržavljenega na podlagi Zakona o razlastitvi, ki ni naveden v 3. členu ZDen, bil pa je izdan leta 1957 in prvič noveliran leta 1962 (torej pred uveljavitvijo Ustave SFRJ iz leta 1963), se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje, kateri drugi predpisi bi še lahko prišli v poštev po 4. členu ZDen. V okviru pravnega interesa pobudnic in prej navedenega časovnega okvira, določenega s 4. členom, je presojo izpodbijane določbe omejilo le na vprašanje ustavnosti pogoja neodplačnosti pri podržavljenju premoženja na podlagi navedenega Zakona o razlastitvi iz leta 1957 in njegove novele iz leta 1962. Ta zakon je bil namreč noveliran še leta 1965 in leta 1968 (Uradni list SFRJ, št. 13/65 in 5/68). Ker sta bili omenjeni noveli izdani po uveljavitvi Ustave SFRJ iz leta 1963, je jasno, da razlastitev premoženja po novelah iz leta 1965 in iz leta 1968 ne sodi v časovni okvir iz 4. člena ZDen.
8. Če je bilo premoženje podržavljeno na podlagi predpisa, ki je naveden v 3. členu ZDen, prejšnjemu lastniku (oziroma njegovemu pravnemu nasledniku) ni treba izkazati neodplačnosti podržavljenja. Morebitne odškodnine, dane ob podržavljenju, se upoštevajo v skladu s prvim odstavkom 72. člena ZDen.
9. Splošno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako, različne pa različno. Ustavno sodišče pri oceni skladnosti zakonodajne rešitve z načelom enakosti pred zakonom presoja, ali je zakonodajalčevo razlikovanje oziroma nerazlikovanje pravnih razmerij objektivno utemeljeno. Zastavlja se torej vprašanje, ali je zakonodajalec imel razumen razlog za ureditev, po kateri je prejšnji lastnik upravičen do vračila premoženja, podržavljenega na podlagi Zakona o razlastitvi iz leta 1957, le, če je bilo premoženje razlaščeno neodplačno, oziroma če odškodnina zanj ni presegla 30% (kar se po drugem odstavku 90. člena ZDen šteje za neodplačno podržavljenje v smislu 4. člena ZDen).
10. ZDen s 4. členom sicer razširja krog v 3. členu naštetih predpisov, vendar je treba to razširitev razlagati v skladu z namenom zakona, izraženem v 1. členu ZDen. Z »drugimi predpisi« iz 4. člena ZDen so torej mišljeni le predpisi, ki so bili pravni temelj krivičnega podržavljenja zasebne lastnine, ne pa vsak prehod zasebne lastnine v družbeno lastnino.
11. Razlastitev, tj. odvzem ali omejitev lastninske pravice kot ukrep za zagotovitev določene javne koristi, je dopustna tudi po sedanji ustavni ureditvi (69. člen Ustave). Institut razlastitve torej sam po sebi še ne pomeni krivičnega sistemskega podržavljenja. Kljub temu je zakonodajalec v 12. točki 3. člena ZDen določil, da so upravičenci do denacionalizacije osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi Temeljnega zakona o razlastitvi iz leta 1947 (Uradni list FLRJ, št. 28/47), če upravičenci niso dobili kot odškodnine nadomestne nepremičnine.(*1) Zakona o razlastitvi iz leta 1957 pa ni uvrstil med predpise, ki so bili praviloma podlaga in večinoma sistemski okvir podržavljenja zasebnega premoženja. Tudi v četrtem odstavku 32. člena ZDen (ki ureja vračanje stavbnih zemljišč) določa, da upravičencu pripada odškodnina za stavbno zemljišče, ki je bilo razlaščeno po predpisih o razlastitvi do uveljavitve Zakona o razlastitvi iz leta 1957. Iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da je predlagatelj zakona ocenjeval, da »odškodnine, ki so bile plačane razlaščencem za razlaščena stavbna zemljišča po predpisih iz leta 1947, niso bile tolikšne, da bi jih smeli šteti za pravične, razen v primeru, kadar je prejšnji lastnik dobil kot odškodnino drugo nadomestno zemljišče«.(*2) Oba zakona (tako iz leta 1947 kot iz leta 1957) sta določala odškodnino (v denarju ali nadomestnih nepremičninah) za razlaščeno premoženje.
12. Iz obrazložitve predloga za izdajo ZDen izhaja, da je namen ZDen popraviti krivice, ki so bile v povojnem obdobju storjene s poseganjem države v lastninske odnose; te krivice pa so se praviloma izvajale na podlagi predpisov in drugih prisilnih ukrepov državnih organov, s katerimi so praviloma brez odškodnine ali pa s simbolično odškodnino podržavljali zasebno premoženje fizičnih in pravnih oseb. Glede na to se Ustavnemu sodišču pri oceni ustavnosti izpodbijane ureditve ni treba ukvarjati z vprašanjem, ali je bil Zakon o razlastitvi iz leta 1957 z vidika razlogov, zaradi katerih je bila razlastitev dopustna, manj krivičen od Temeljnega zakona o razlastitvi iz leta 1947. Ni torej pomembna takratna opredelitev splošne koristi, ki je upravičevala razlastitev. Pač pa je pomembno, da je urejal razlastitev, ki pomeni prisilni (torej neprostovoljni) odvzem lastninske pravice in prenos nepremičnine v družbeno lastnino, pred uveljavitvijo Ustave SFRJ iz leta 1963. Ustavno sodišče je namreč že v odločbi št. U-I-34/98 ugotovilo, da je bila v tej ustavi za razlastitev premoženja predpisana pravična odškodnina in zagotovljen sodni nadzor nad upravnim odločanjem. To je tudi nosilni argument, ki utemeljuje razlikovanje pravnih položajev tistih oseb, ki jim je bilo premoženje podržavljeno s predpisi, izdanimi pred uveljavitvijo Ustave iz leta 1963, in tistimi, ki jim je bilo zasebno premoženje podržavljeno s predpisi, sprejetimi po uveljavitvi ustavnih zagotovil oziroma podlag za zakonsko urejanje ter za podržavljenje zasebnega premoženja nasploh.
13. Odškodnina, določena po predpisih, ki so veljali za razlastitev, se je določala tudi pri arondacijah. Pri arondacijah gre za prisilno zamenjavo zemljišč in ne za razlastitev, vendar je Temeljni zakon o izkoriščanju kmetijskih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 43/59 in nasl. – v nadaljevanju: TZIKZ) določal tudi obliko arondacije, pri kateri je arondacijski zavezanec namesto zemljišča dobil odškodnino. Tako je po prvem odstavku 58. člena TZIKZ lastnik arondiranega zemljišča, ki ni bil kmet, dobil praviloma odškodnino v denarju. Po 59. členu TZIKZ se je ta odškodnina odmerjala po pravilih, ki so veljala za odmero odškodnine pri razlastitvi. Odškodnino v obliki, v kateri se je dajala odškodnina za razlaščeno »stavbo ali drug objekt«, je dobil tudi lastnik »pripojenega zemljišča«, na katerem je stala »stavba ali kakšen drug objekt« (tretji odstavek 58. člena TZIKZ). V času uveljavitve TZIKZ je ta pravila določal prav Zakon o razlastitvi iz leta 1957.
14. Člen 3 ZDen v 29. točki določa, da so upravičenci do denacionalizacije osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi TZIKZ, če zanj niso dobili ustreznih nadomestnih zemljišč. Ustavno sodišče je že odločalo o pobudi pobudnikov, ki so se med drugim zavzemali za ureditev, po kateri se premoženje, podržavljeno na podlagi TZIKZ, ne bi vračalo. Vendar je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-75/92 z dne 31. 3. 1994 (Uradni list RS, št. 23/94 in OdlUS III, 27) presodilo, da 29. točka 3. člena ZDen ni v neskladju z Ustavo. Pri tej presoji je izhajalo iz ugotovitve, da upravičenci, ki za odvzeto premoženje niso dobili nadomestne nepremičnine, niso bili ustrezno odškodovani. Pri tej presoji pa je Ustavno sodišče upoštevalo tudi, da je pri konkretnem odločanju dano odškodnino treba upoštevati, če je ta presegla 30% vrednosti podržavljenega premoženja (torej določbo prvega odstavka 72. člena ZDen).
15. Pravni položaj oseb, ki jim je bila nepremičnina razlaščena po določbah predpisov o razlastitvi, in oseb, ki jim je bilo zemljišče arondirano, se torej glede višine odškodnine, ki jim je bila lahko dana za podržavljeno zemljišče, in glede zagotovitve sodnega nadzora nad upravnim odločanjem, ni razlikoval. Zato zgolj dejstvo, da je premoženje iz zasebne v državno last prešlo na dveh različnih podlagah, samo po sebi še ne pomeni, da je zakonodajalec imel razumen razlog, ki bi upravičeval različno ureditev glede upoštevanja odškodnin, danih ob podržavljenju. Iz vsega navedenega pa izhaja, da zakonodajalec ni imel nobenega drugega razumnega razloga, ki bi utemeljeval različno ureditev pravnega položaja oseb, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi Zakona o razlastitvi iz leta 1957, v primerjavi z osebami, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi predpisa, določenega v 3. členu ZDen. Zato je tudi ureditev, ki iz kroga denacionalizacijskih upravičencev izključuje osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi Zakona o razlastitvi iz leta 1957, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
16. Taka ureditev izhaja iz pogoja neodplačnosti, ki je določen v 4. členu ZDen. Zato je Ustavno sodišče navedeni pogoj razveljavilo, kolikor se ta nanaša na premoženje, ki je bilo podržavljeno na podlagi Zakona o razlastitvi iz leta 1957. Ni pa razveljavilo celotnega 4. člena, ker bi takšna razveljavitev onemogočila uveljavljanje denacionalizacije vsem osebam, katerih premoženje ni bilo podržavljeno na podlagi predpisov iz 3. člena ZDen. Prav tako ni moglo razveljaviti pogoja neodplačnosti za vse primere podržavljenja na podlagi predpisov iz 4. člena ZDen, ker bi taka razveljavitev omogočila uveljavljanje zahteve za denacionalizacijo ne glede na to, ali je premoženje v državno last prešlo na podlagi pravnega temelja, ki ga ZDen opredeljuje kot krivično podržavljenje. Glede na obseg presoje, ki izhaja iz pravnega interesa pobudnic in časovnega okvira iz 4. člena ZDen, je Ustavno sodišče pogoj neodplačnosti razveljavilo le v delu, v katerem se ta pogoj nanaša na podržavljenje po Zakonu o razlastitvi iz leta 1957 in njegovi prvi noveli iz leta 1962. To pomeni, da odločitev Ustavnega sodišča v tem primeru ne vpliva na pogoj neodplačnosti, če je bilo premoženje podržavljeno na podlagi kakšnega drugega predpisa iz 4. člena ZDen. Zato ta razveljavitev tudi ne vpliva na določbo drugega odstavka 90. člena ZDen, ki še vedno pride v poštev v drugih primerih podržavljenja premoženja na podlagi predpisov iz 4. člena ZDen.
17. Po začetku učinkovanja razveljavitve pogoja neodplačnosti (43. in 44. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) za odločitev o priznanju statusa upravičenca do denacionalizacije premoženja, podržavljenega na podlagi Zakona o razlastitvi iz leta 1957, ni pomembno, ali je odškodnina, dana za razlaščeno premoženje, presegla 30% njegove vrednosti. Ta odškodnina se v nepravnomočno končanih postopkih upošteva v okviru prvega odstavka 72. člena ZDen.
18. Ker bi bilo treba izpodbijani pogoj neodplačnosti v primerih podržavljenja na podlagi Zakona o razlastitvi iz leta 1957 razveljaviti že zaradi ugotovitve neskladja tega pogoja z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, Ustavnemu sodišču ni bilo treba presojati drugih zatrjevanj neskladij z Ustavo in s 1. členom prvega Protokola k EKČP.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1) Ustavno sodišče je z odločbo št. Up-310/02 z dne 2. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 100/03) v postopku odločanja o ustavni pritožbi presodilo, da je v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave razlaga 12. točke 3. člena ZDen, po kateri do denacionalizacije niso upravičene osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi Temeljnega zakona o razlastitvi, če so kot odškodnino dobile nadomestne nepremičnine, ne glede na njihovo ustreznost glede na vrednost podržavljene nepremičnine.

(*2) Predlog za izdajo Zakona o denacionalizaciji z osnutkom zakona – ESA 299, Poročevalec Skupščine Republike Slovenije, št. 7/91 z dne 19. 2. 1991, str. 15.