Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji dne 17. februarja 2005

Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Jesenice za Občino Kranjska Gora (Uradni list RS, št. 99/01) se v neusklajenem delu, ugotovljenem s sklepom Vlade št. 350-00/2001-49 z dne 13. 12. 2001, razveljavi.

1. Vlada izpodbija Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Jesenice za Občino Kranjska Gora (v nadaljevanju: Prostorski plan). Po 49. in 50. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUreP) je treba za osnutek prostorskega plana občine pred dokončnim sprejemom pridobiti ugotovitev Vlade o njegovi usklajenosti z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin dolgoročnega plana države in z rešitvami v srednjeročnem planu države. Občine so dolžne osnutke svojih planskih aktov predložiti Vladi, ta pa mora o morebitnih neusklajenostih obvestiti občinski svet najpozneje v 45 dneh in mu naložiti odpravo ugotovljenih neskladij. Predlagateljica navaja, da je Občina izpodbijani prostorski plan sprejela še pred iztekom 45-dnevnega zakonskega roka za pridobitev sklepa Vlade o njegovi usklajenosti, zato je ta v neskladju s 153. členom Ustave in s citiranima določbama ZUreP. Vlada naj bi o usklajenosti osnutka Prostorskega plana odločala pravočasno. To, da je Občina morebiti prejela sklep Vlade o njegovi neusklajenosti z zamudo, naj je ne bi odvezovalo, da ga upošteva. Občina ni upoštevala niti naknadnega opozorila Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) o uskladitvi Prostorskega plana s sklepom Vlade. V odločbi št. U-I-281/00 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02 in OdlUS XI, 65) naj bi že Ustavno sodišče ugotovilo, da so nosilci planiranja v veliki meri svobodni, vendar hkrati vezani na Ustavo in zakone. Vlada izčrpno navaja številne razloge za neusklajenost in nezakonitost posameznih predlogov Občine za spremembo in dopolnitev osnutka Prostorskega plana in s tem dokazuje tudi njegovo vsebinsko neskladje s številnimi predpisi, zlasti še s področja varovanja kmetijskih zemljišč, ohranjanja narave ter naravne in kulturne dediščine.
2. V odgovoru na zahtevo Občina navaja, da je izpodbijani akt sprejela v skladu z 49. in s 50. členom ZUreP. Občina naj bi po svojem pooblaščencu z dopisom št. 12/206-76/01 dne 7. 9. 2001 zaprosila Ministrstvo za izdajo sklepa o usklajenosti Plana. Ker naj v zakonskem roku ne bi prejela sklepa Vlade, je v skladu z obrazložitvijo Ustavnega sodišča (odločba št. U-I-3/97 z dne 16. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 73) izpodbijani predpis sprejela. Vlada naj bi šele 13. 12. 2001 sprejela sklep, s katerim je ugotovila neusklajenost Plana s planskimi akti države, kar pomeni, da naj bi Občina ta sklep prejela po poteku 45-dnevnega roka, določenega z ZUreP. Občina navaja, da je pri spreminjanju rabe kmetijskih zemljišč upoštevala 8. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 in nasl. – v nadaljevanju: ZKZ), ki določa, da se tudi najboljša kmetijska zemljišča namenijo za gradnjo, če ni na razpolago ustreznih stavbnih zemljišč ali manjvrednih kmetijskih in gozdnih zemljišč. Občina meni, da ugotovljena neusklajenost Prostorskega plana s prostorskimi akti države še ne pomeni nezakonitosti, ampak samo neusklajenost, ki se da uskladiti ali tudi ne.

3. Prostorski plan je bil pripravljen in sprejet po določbah Zakona o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list RS, št. 48/90 in nasl. – v nadaljevanju: ZPUP) in na podlagi določb ZUreP, ki so med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti prenehale veljati na podlagi 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – v nadaljevanju: ZUreP-1). Prehodna določba prvega odstavka 171. člena ZUreP-1 podaljšuje veljavnost obstoječih prostorskih aktov še tri leta po uveljavitvi Odloka o strategiji Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 76/04 – OdSPRS), zato Prostorski plan velja še do 20. 7. 2007.
4. V zadnjem poglavju ZUreP je predpisan poseben postopek usklajevanja dolgoročnih in srednjeročnih prostorskih planov ter so določene obveznosti nosilcev planiranja (lokalnih skupnosti in države) v tem postopku z namenom, da se državni in občinski interesi v prostoru uskladijo. Po določbah 49. in 50. člena ZUreP je tako treba za osnutek prostorskega plana občine pred dokončnim sprejemom pridobiti ugotovitev Vlade o njegovi usklajenosti z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin dolgoročnega plana države in z rešitvami v srednjeročnem planu države. Občine so dolžne osnutke svojih planskih aktov predložiti Vladi, ta pa mora o morebitnih neusklajenostih obvestiti občinski svet najpozneje v 45 dneh in mu naložiti odpravo ugotovljenih neskladij. Če občina sprejme neusklajen planski akt, mora Vlada o tem obvestiti Državni zbor in mu predlagati, naj se opredeli do ugotovljenih neskladij. Do sprejetja stališča v Državnem zboru neusklajene sestavine dolgoročnega plana občine ne morejo biti izhodišče za pripravo srednjeročnega plana občine oziroma občina ne more izvajati neusklajenih delov srednjeročnega plana občine. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02 in OdlUS XI, 23) odločilo, da so navedene določbe ZUreP postale zaradi sprememb na področju lokalne samouprave pomanjkljive, zato v praksi ni mogoče zagotoviti njihovega izvajanja. V Zakonu namreč nista urejeni vprašanji, kaj velja v primeru, če Vlada v predvidenem roku ne obvesti občine o ugotovljenih nepravilnostih oziroma če jo obvesti po preteku tega roka, in kakšne ukrepe lahko sprejme Državni zbor v okviru »opredelitev do ugotovljenih neskladij«. Ustavno sodišče je že večkrat obravnavalo občinske planske akte, pri sprejemanju katerih ni bila upoštevana zakonska obveznost usklajevanja z državnimi planskimi akti. Če je Ustavno sodišče ugotovilo navedeno neskladnost, je takšen občinski planski akt odpravilo oziroma razveljavilo (odločba št. U-I-95/93 z dne 5. 5. 1994, Uradni list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 43 in odločba št. U-I-261/98 z dne 9. 11. 2000, Uradni list RS, št. 111/2000 in OdlUS IX, 256). Predloge za presojo takšnih občinskih aktov je največkrat vlagala Vlada, ki pa sama ni poskrbela za izvedbo postopka po ZUreP (obvestilo Državnemu zboru). V dosedanji praksi namreč ni poznan primer, da bi se Vlada ob ugotovitvi neskladnosti občinskega planskega akta najprej obrnila na Državni zbor. Vlada je vlagala zahteve za presojo takšnih občinskih aktov tudi v primerih, ko je sama prekoračila 45-dnevni rok za obvestilo občine o ugotovljenih neskladnostih.
5. Tudi v obravnavanem primeru gre za to. Iz obsežne dokumentacije v spisu izhaja, da je Vlada sprejela sklep o ugotovitvi neusklajenosti dne 13. 12. 2001. Ker ji je bila vloga za izdajo sklepa predložena že 10. 9. 2001, je Vlada prekoračila najdaljši 45-dnevni zakonski rok, ki ga določata 49. in 50. člen ZUreP. Občina je prejela sklep Vlade o ugotovitvi neusklajenosti po preteku zakonskega roka.
6. V tem primeru gre očitno za neusklajene interese države in lokalne skupnosti v prostoru, h katerim sta prispevala tako Vlada z zamudo zakonskega roka kot Občina, ki njenega obvestila, ki ga je prejela sicer po sprejemu izpodbijanega akta, ni želela upoštevati. Ne glede na to, da ZUreP v 49. in 50. členu za takšne primere predvideva, da Vlada o tem obvesti Državni zbor in mu predlaga, naj zavzame stališča do ugotovljenih neskladij, Vlada pa tega v obravnavanem primeru ni storila, je Ustavno sodišče opravilo presojo izpodbijanih občinskih aktov. Vlada ima namreč za vložitev takšne zahteve pooblastilo (pristojni minister pa dolžnost ji to predlagati) v tretjem odstavku 64. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. – ZDU-1), če pristojni minister predhodno opozori na neskladnost občino, ki je sprejela sporen akt (enaka določba je bila tudi v prej veljavnem 57. členu Zakona o upravi). Ta pogoj pa je v obravnavani zadevi izpolnjen.
7. Prostor je zaradi hitrega gospodarskega razvoja in naraščanja števila prebivalcev na nekaterih območjih vse bolj omejen dejavnik pri zadovoljevanju zasebnih in javnih potreb. Zato je treba skrbno načrtovati njegovo namensko in smotrno izrabo. Pri tem prostorski plani predstavljajo temelj in usmeritev bodoče izrabe prostora. Navedeno še zlasti velja za območja v prostoru, na katerih se načrtujejo spremembe rabe posamezne kategorije zemljišč. Prostorsko planiranje, katerega nosilci so državni organi in organi lokalnih skupnosti, je področje, ki povezuje lastninskopravne režime različnih kategorij zemljišč: kmetijskih, gozdnih, stavbnih in vodnih. Tem temeljnim kategorijam zemljišč lahko dodamo še posebne pravne režime, kot so režim kulturnih spomenikov, naravnih znamenitosti, grajenega javnega dobra itd. Prostorski plan z načrtovanjem namenske rabe na posameznih območjih načrtuje tudi pravni režim te ali one kategorije zemljišč. Nosilec planiranja je v veliki meri pri planskih odločitvah svoboden, zlasti pri planiranju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, planiranju infrastrukture itd., hkrati pa je vezan na Ustavo in zakone. V tem smislu občina po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja tudi nalogo načrtovanja prostorskega razvoja.
8. Vlada v zahtevi očita, da so posegi št. 7, 8, 13, 18, 19, 32, 40, 57, 63, 68, 74, 86 in 92 v neskladju predvsem z določbo 8. člena ZKZ, ker gre za spremembo namembnosti najboljših kmetijskih zemljišč. Med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti je na podlagi 185. člena ZUreP-1 prenehal veljati 8. člen ZKZ, ki je taksativno določal dopustne posege na teh zemljiščih. Smiselno enaka določba je v 6. členu ZUreP-1, zato je Ustavno sodišče presojalo, ali so predvideni posegi v skladu s to določbo.
9. Po 2. členu ZKZ se kmetijska zemljišča na podlagi njihovih naravnih lastnosti, lege, oblike in velikosti parcel delijo na: najboljša kmetijska zemljišča, to so zemljišča, ki so najprimernejša za kmetijsko obdelavo, in druga kmetijska zemljišča, ki so manj primerna za kmetijsko obdelavo. Kmetijska zemljišča uživajo po drugem odstavku 71. člena Ustave posebno varstvo. Na podlagi 3. člena ZKZ je določitev zemljišč, primernih za kmetijsko pridelavo, možna le v planskih aktih države in lokalnih skupnosti v skladu z zakonom. Kmetijska zemljišča se v planskih aktih države in lokalnih skupnosti na podlagi kategorizacije določijo po območjih kot najboljša in druga kmetijska zemljišča ter vodijo v posebni evidenci, povezani z bazo podatkov zemljiškega katastra. Strokovna merila so obvezna strokovna podlaga za določitev zemljišč v kategorije glede na možnost njihove rabe za kmetijsko proizvodnjo, upoštevajoč njihovo sedanjo rabo in njihove naravne danosti. Po prvem odstavku 9. člena ZKZ se zaradi določanja kmetijskih zemljišč v planskih aktih države in lokalnih skupnosti kot uradna evidenca vodijo podatki o kategorijah kmetijskih zemljišč, tudi o najboljših in drugih kmetijskih zemljiščih.
10. Po 9. členu ZKZ so obravnavana zemljišča kategorizirana kot najboljša kmetijska zemljišča. Po tretjem odstavku 5. člena ZUreP-1 je širitev naselja dopustna, če ni mogoče zagotoviti smotrnega razvoja in skladnosti urbanih kvalitet, da se izkoristijo proste in nezadostno izkoriščene površine ter s prenovo in sanacijo degradiranih območij v naseljih, pri čemer je potrebno, ob upoštevanju urbanističnih in tehnoloških značilnosti predvidenih prostorskih ureditev, širitev praviloma usmerjati na zemljišča, ki so z vidika trajnostne rabe naravnih dobrin ter ohranjanja narave in kulturne dediščine manj pomembna. Pogoje za spremembo namembnosti teh zemljišč kot izjemo predvideva prvi odstavek 6. člena ZUreP-1. Po drugem odstavku te določbe se najboljša kmetijska zemljišča lahko izjemoma, če ni mogoče uporabiti zemljišč, ki so manj primerna za kmetijsko proizvodnjo oziroma gozdov, namenijo za nekmetijsko rabo, če gre za taksativno naštete primere. V tem primeru se zemljišča za gradnjo objektov praviloma določijo na osnovi ovrednotenih variantnih predlogov glede na njihov funkcionalni, varstveni in ekonomski vidik ter glede na njihovo sprejemljivost v lokalnem okolju. V planskem aktu lokalne skupnosti se po drugem odstavku citirane določbe izjemoma lahko določi, da se najboljša kmetijska zemljišča namenijo za nekmetijsko rabo, če ni mogoče uporabiti drugih kmetijskih zemljišč ali gozdov in gre za taksativno naštete primere njihove rabe, ki pa jih Občina v obravnavanem primeru niti ne navaja.
11. Zgoraj navedeno pomeni, da Občina zgolj na podlagi mnenja svoje strokovne službe za kmetijstvo o kvaliteti zemljišč in možnosti intenzivne kmetijske rabe ni mogla spremeniti kategorije kmetijskih zemljišč v skladu s 3. členom ZKZ. Občina je v odgovoru sicer pojasnila, da je občinska strokovna služba za kmetijstvo sodelovala pri pripravi izpodbijanega akta in glede na to, da najbolje pozna lokalne razmere, se je tudi zavestno in strokovno odločila za varovanje najboljših kmetijskih zemljišč ter namenila gradnji le »vrtove in ostanke travnikov med stavbami«. Vendar Občina ni pojasnila, ali je ovrednotila predvidene posege glede na funkcionalni, varstveni in ekonomski vidik ter glede na njihovo sprejemljivost v lokalnem okolju, kar je pogoj za spremembo namembnosti najboljših kmetijskih zemljišč. Zatrjevanje Občine, da gre le za posege na vrtovih in travnikih med stavbami, je v nasprotju s predloženim gradivom, iz katerega izhaja, da posamezna nova urejevalna območja dosegajo površino 18.000 m².
12. Glede koridorja primestne železnice Vlada očita, da Občina nima usklajene kartografske dokumentacije s tekstualnim delom Prostorskega plana. Ta očitek izhaja tudi iz mnenja Direkcije za železniški promet št. 270-26/2001 P4-0507 z dne 27. 9. 2001. Po določbi prvega odstavka 24. člena Zakona o urejanju prostora in drugih posegih v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN), ki se na podlagi 2. člena ZPUP uporablja tudi za prostorske sestavine dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planov občin, je kartografska dokumentacija sestavni del Prostorskega plana. Ker Občina v kartografskih prilogah ni prikazala trase primestne železnice, je Prostorski plan v izpodbijanem delu v neskladju s 24. členom ZUN.
13. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je Prostorski plan v neskladju z določbami 3. člena ZKZ in 6. člena ZUreP-1 spremenil kategorijo oziroma namembnost najboljših kmetijskih zemljišč, zato ga je Ustavno sodišče razveljavilo. Predlagateljica je sicer predlagala odpravo izpodbijanih določb Prostorskega plana, vendar po drugem odstavku 45. člena ZUstS Ustavno sodišče odpravi nezakonit predpis, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi nezakonitosti. V navedenem primeru škodljive posledice niso nastale. Iz dopisa št. 033-7/2004 z dne 7. 12. 2004 Upravne enote Jesenice izhaja, da ni bilo izdano nobeno dovoljenje za gradnjo na spornih parcelah. Ustavno sodišče je zato izpodbijani del Prostorskega plana razveljavilo.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Ribičič je dal pritrdilno ločeno mnenje.